TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 mai 2015
Composition	M. Eric Kaltenrieder, président; M. Bernard Jahrmann et M. Roger Saul, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

Municipalité de Gland, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland, à Gland

  

Tiers intéressé

A. X.________ Y.________, à 1********,

  

 

Objet	Taxe d'élimination des déchets
	Recours Municipalité de Gland c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts du 12 décembre 2013 admettant le recours interjeté par A. X.________ Y.________ contre le paiement de la taxe déchets forfaitaire 2013 envoyée par la Municipalité le 27 septembre 2013

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 27 septembre 2013, la Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité) a adressé à A. X.________ Y.________ une facture de 75 fr. 60, correspondant à la taxe de base forfaitaire déchets pour l'année 2013.

B.                               Le 2 octobre 2013, A. X.________ Y.________ a contesté cette facture devant la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Gland (ci-après: la commission de recours). Il a fait valoir qu'il n'avait emménagé dans la commune qu'en cours d'année, à savoir le 15 juillet 2013. Il demandait en conséquence une réduction de la taxe litigieuse proportionnellement au temps passé dans la Commune de Gland.

C.                               Par décision du 12 décembre 2013, la commission de recours a admis le recours déposé par A. X.________ Y.________. Elle a retenu que l'art. 11 B du règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: le RGD) pouvait en effet être "interprété comme n'excluant pas un calcul de la taxe au pro rata temporis, même s'il ne le précis[ait] pas formellement".

D.                               Le 27 janvier 2014, la municipalité a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, en concluant à son annulation et à la confirmation de la facture du 24 janvier 2013. Elle fait valoir qu'il ressort des travaux préparatoires que le législatif communal a expressément refusé de calculer la taxe pro rata temporis. Elle se réfère à cet égard au procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012.

Par avis du 28 janvier 2014, le juge instructeur a informé les parties que l'instruction de la cause était suspendue jusqu'à droit connu sur d'autres recours déposés par la municipalité contre des décisions similaires de la la commission de recours et portant sur le même complexe de fait et de droit (causes FI.2014.0004/5/6/7/8/9).

Par arrêts du 23 avril 2015, la CDAP a admis les recours déposés par la municipalité dans les causes parallèles; elle a retenu en bref que l'interprétation de la commission de recours, selon laquelle la taxe forfaitaire devait être calculé pro rata temporis, était erronée.

L'autorité intimée et le tiers intéressé ont renoncé à se déterminer sur le recours.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Depuis sa révision par la novelle du 20 novembre 2012 entrée en vigueur le 1^er juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des municipalités, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la modification de la décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5 novembre 2002, FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).

Conformément à l'art. 47a LICom, la recourante a la qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de recours a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                                a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3).

Les art. 32 ss LPE régissent le financement de l'élimination des déchets. L'art. 32 LPE prévoit que le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination; font exception les déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des dispositions particulières (al. 1); si le détenteur ne peut être identifié ou s'il est dans l'incapacité, pour cause d'insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens de l'al. 1, les cantons assument le coût de l'élimination (al. 2). L’art. 32a al. 1 LPE prévoit quant à lui que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de "ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Ces dispositions posent comme principe général celui du "pollueur-payeur", qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs les frais de lutte contre les atteintes à l'environnement (FF 1979 III 775; 1996 IV 1233). En précisant que la charge des coûts doit être transférée par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, l'art. 32a LPE exclut un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales (ATF 138 II 111 consid. 4.5 p. 123, consid. 5.4.8 p. 132; 137 I 257 consid. 4.2 p. 262; 125 I 449 consid. 3b/bb p. 455; ég. arrêt FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).

L'art. 32a LPE constitue une disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. L’art. 32a LPE est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière. Dans l’aménagement des taxes, il laisse une grande liberté à la collectivité publique. Celle-ci peut notamment opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui peut être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; 129 I 290 consid. 3.2 p. 296 et les références citées). Pour être conforme à la lettre et au but de l'art. 32a LPE, la taxe doit, d'une part, être fonction du type et de la quantité des déchets produits et, d'autre part, avoir un effet incitatif. Cela étant, l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution; la quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées. Pour cette raison, un certain schématisme dans le mode de calcul de la taxe de l'art. 32a LPE peut toutefois être mis en oeuvre sans nuire à son caractère incitatif (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4. p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1.1  p. 268/269; arrêts précités FI.2012.0098, consid. 2a et FI.2011.0038, consid. 2a).

b) Selon la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), les communes gèrent les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration (art. 14 al. 1). Elles adoptent à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1^er janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4). Il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des déchets. Les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 LICom).

c) Conformément aux dispositions précitées, la Conseil communal de Gland a adopté le 15 novembre 2012 un règlement sur la gestion des déchets, qui prévoit notamment ce qui suit:

"Chapitre 3 – FINANCEMENT

Article 10.- Principes

¹ Le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.

² La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à l'article 11 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.

³ Jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'article 11, la municipalité est compétente pour adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

Article 11.- Taxes

A. Taxes sur les sacs à ordures:

Les détenteurs de déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.

¹ Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:

- Maximum:         1.25 francs par sac de 17 litres,

                          2.50 francs par sac de 35 litres,

                          4.75 francs par sac de 60 litres,

                          7.50 francs par sac de 110 litres.

B. Taxes forfaitaires

¹ Les taxes forfaitaires annuelles sont fixées à:

·         120 francs par (TVA non comprise) au maximum par habitant dès qu'il atteint l'année de ses 18 ans ou pour les jeunes en formation (étudiants et apprentis) dès qu'ils atteignent l'année de leurs 25 ans.

·         250 francs par an (TVA non comprise) au maximum par entreprise.

² Pour les personnes inscrites en résidences secondaires, les montants perçus sont les mêmes que ceux fixés pour les habitants cités au premier alinéa.

³ La situation de l'assujetti au 1^er janvier ou lors de l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.

C. Taxes spéciales

¹ La Commune peut percevoir d'autres taxes causales pour des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais occasionnés."

Approuvé le 23 novembre 2012 par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement, ce règlement est entré en vigueur le 1^er janvier 2013.

La règlementation communale prévoit ainsi un système mixte de perception: une taxe de base et une taxe d'utilisation sous forme de taxe au sac.

3.                                A l'appui de la décision attaquée, l'autorité intimée a retenu que l'art. 11 let. b al. 3 RGD pouvait être interprété comme n'excluant pas un calcul de la taxe pro rata temporis, même s'il ne le précisait pas formellement. Elle a donc admis le recours du contribuable, qui se plaignait de devoir payer l'entier de la taxe alors qu'il avait emménagé en cours d'année. La recourante conteste cette interprétation, qui serait à son sens contraire à la volonté du législatif communal. Elle se réfère à cet égard aux travaux préparatoires, soit le procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012.

a) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 135 II 78 consid. 2.2; 133 III 175 consid. 3.3.1; ATF 133 V 57 consid. 6.1 et les références citées). Pour l’interprétation de normes récentes, les travaux préparatoires prennent cependant une importance particulière (ATF 140 IV 163 consid. 4.6 p. 167; 139 III 98 consid. 3.1 p. 100; 139 IV 282 consid. 2.4.1 p. 286, et les arrêts cités), pour autant qu’ils apportent une réponse claire à une disposition légale ambiguë et qu’ils ont trouvé leur expression dans le texte même de la loi (ATF 139 III 457 consid. 4.4 p. 461, 491 consid. 4.3 p. 493; 139 V 537 consid. 5.1 p. 544/545, et les arrêts cités; ATAF 2007/4 consid. 3.1).

b) En l'espèce, l'interprétation littérale ne permet pas d'aboutir à un résultat clair. L'autorité intimée le reconnaît du reste, puisqu'elle relève dans la décision attaquée que l'art. 11 let. b al. 3 RGD est "flou". S'agissant d'un texte récent, il convient d'examiner les travaux préparatoires, qui revêtent dans ces circonstances une importance particulière.

Il ressort à cet égard du procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012 qu'une discussion a eu lieu sur un amendement à l'art. 11 let. b al. 3 RGD, qui proposait d'introduire une seconde phrase à la fin du texte initial, dont la teneur était la suivante: "En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, la taxe est due par mois entier et calculée prorata temporis." Cet amendement a été refusé à une large majorité, avec trois avis contraires et trois abstentions. Ainsi, comme le relève à juste titre la recourante, le conseil communal s'est clairement opposé à un calcul de la taxe pro rata temporis.

L'interprétation qu'a faite l'autorité intimée de l'art. 11 let. b al. 3 RGD est dès lors manifestement contraire à la volonté du législateur communal. Elle ne repose par ailleurs sur aucun élément, que ce soit le texte de la disposition, sa ratio legis ou la systématique du règlement. Elle est dès lors erronée et doit être écartée (voir arrêts FI.2014.0004/5/6/7/8/9 du 23 avril 2015, consid. 3).

4.                                Dans ses écritures, l'autorité intimée souligne que la non-application d'un calcul pro rata temporis aboutirait à une double taxation.

L'art. 127 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) interdit la double imposition. Selon la jurisprudence, il y a double imposition prohibée lorsqu'un seul et même contribuable est tenu par deux ou plusieurs cantons de payer un impôt similaire pour la même période et le même objet (en particulier ATF 134 I 303 consid. 2.1 et les références citées). L'art. 127 al. 3 Cst interdit également qu'un canton, en violation des règles de conflit, outrepasse sa souveraineté fiscale en percevant un impôt de la compétence d'un autre canton (ibid.). La double imposition n'est ici que virtuelle car l'interdiction s'applique même si le canton compétent ne perçoit pas d'imposition (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4^ème éd., Bâle 2012, p. 475).

L'art. 127 al. 3 Cst. ne s'applique qu'aux impôts. Les taxes causales, comme en l'occurrence la taxe d'élimination des ordures litigieuse (ATF 138 II 70 consid. 5.3), ne sont pas concernées (Xavier Oberson, op. cit., p. 475). Ainsi, peu importe qu'en cas de déménagement en cours d'année, les habitants de la Commune de Gland risquent de devoir payer une seconde fois la taxe forfaitaire suivant le règlement sur les déchets de la nouvelle Commune de domicile. Cette éventualité n'a pas pour effet d'invalider la règlementation litigieuse (voir arrêts FI.2014.0004/5/6/7/8/9 du 23 avril 2015, consid. 4).

5.                                L'autorité intimée soutient encore que la non-application d'un calcul pro rata temporis est contraire au principe de l'équivalence, car les personnes concernées ne peuvent bénéficier durant toute l'année des installations et services communaux liés à l'élimination des déchets.

Le principe de l'équivalence concrétise les principes de la proportionnalité et d'interdiction de l'arbitraire en matière de contributions causales (TF 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1 et 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1). Il exige que le montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52; 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I 279 consid. 6c p. 289). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que la redevance soit raisonnablement proportionnée à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52; 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; ég. TF 2C_173/2013 et 2C_816/2009 précités).

En l'espèce, compte tenu du montant modique de la taxe forfaitaire (75 fr. 60), le fait que le législateur communal ait exclu un calcul pro rata temporis pour des raisons pratiques, notamment pour éviter une surcharge administrative, constitue un schématisme admissible sous l'angle du principe de l'équivalence (voir arrêts FI.2014.0004/5/6/7/8/9 du 23 avril 2015, consid. 5).

6.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le recours déposé par A. X.________ Y.________ est rejeté et que la facture du 27 septembre 2013 est confirmée.

Le tiers intéressé n'a pas procédé devant la cours de céans. Dans ces conditions, ni les frais de justice, ni des dépens ne peuvent être mis à sa charge (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).

L'arrêt sera dès lors rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland du 12 décembre 2013 est réformée comme il suit:

"1.     Le recours est rejeté.

2.      La facture du 27 septembre 2013 est confirmée."

III.                                L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.

Lausanne, le 29 mai 2015

Le président:                                                                                             Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.