TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 29 septembre 2014
Composition	M. Eric Kaltenrieder, président; M. Fernand Briguet et M. Bernard Jahrmann, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourant

A. X.________, à 1********,

  

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de 3********, à 3********

  

Autorité concernée

Municipalité de 3********, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,

  

 

Objet	Taxe communale ordures
	Recours A. X.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de 3******** du 13 janvier 2014 (taxe déchets 2013)

 

Vu les faits suivants

A.                                Le 15 novembre 2012, le Conseil communal de 3******** a adopté le règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a été approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement le 23 novembre 2012. Le RGD est entré en vigueur le 1^er janvier 2013. Il prévoit notamment ce qui suit:

"Chapitre 3 – FINANCEMENT

Article 10.- Principes

¹ Le détenteur assume le coût de l’élimination de ses déchets.

² La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à l’article 11 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.

³ Jusqu’à concurrence des maximums prévus à l’article 11, la municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

Article 11.- Taxes

A. Taxes sur les sacs à ordures :

Les détenteurs de déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.

¹ Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:

· Maximum:         1.25 francs par sac de 17 litres,

                          2.50 francs par sac de 35 litres,

                          4.75 francs par sac de 60 litres,

                          7.50 francs par sac de 110 litres.

Ces montants s'entendent avec TVA comprise.

(...)

B. Taxes forfaitaires

¹ Les taxes forfaitaires sont fixées à:

· 120 francs par an (TVA non comprise) au maximum par habitant dès qu'il atteint l'année de ses 18 ans ou pour les jeunes en formation (étudiants et apprentis) dès qu'ils atteignent l'année de leurs 25 ans.

· 250 francs par an (TVA non comprise) au maximum par entreprise.

² Pour les personnes inscrites en résidence secondaire, les montants perçus sont les mêmes que ceux fixés pour les habitants cités au premier alinéa.

³ La situation de l'assujetti au 1er janvier ou lors de l’arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l’année en cours.

C. Taxes spéciales

¹ La Commune peut percevoir d’autres taxes causales pour des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais occasionnés.

² La municipalité précise dans les directives communales les prestations particulières qui sont soumises à des taxes spéciales, ainsi que le montant maximum de ces taxes.

Article 12.- Décision de taxation

¹ La taxation fait l’objet d’une décision municipale.

² La décision de taxation définitive a force exécutoire au sens de l’article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et faillites.

Article 13.- Echéance

¹ Les taxes doivent être payées dans les 30 jours dès leur échéance.

² Un intérêt moratoire de 5 % l’an est dû sur les taxes impayées dès la fin du délai de paiement."

Selon les pièces produites au dossier, la taxe forfaitaire entreprise a été fixée à 200 fr. par année. Elle est due pour l'année entière, même en cas de déménagement ou de cessation d'activité.

B.                               A. X.________ exerce la profession de moniteur auto-école et moto-école à titre indépendant. On trouve sur son site internet www.auto-ecole-X________.ch notamment ce qui suit:

- la page d'accueil indique comme adresse "Y.________, 2********, 3********" et comme prestations "Théorie – Sensibilisation – Pratique Auto, Moto, Quad";

- l'onglet réservé à la "Théorie" indique que les cours de théorie ont lieu le mardi de 18h à 19h30 sans rendez-vous et, sur demande, d'autres jours et/ou à d'autres horaires. Les tests proposés sont identiques à ceux de l'examen. La possibilité existe de faire des tests en "blanc" et la théorie est commentée. Des livres et CDroms sont en vente. S'agissant des cours de sensibilisation (cours théoriques obligatoires de 8 heures), un cours par mois est en général organisé, en semaine de 19h30 à 21h30 (4 x 2 heures).

A. X.________ n'est pas inscrit au Registre du Commerce. Il n'est pas soumis à la TVA. Selon ses explications, son adresse reconnue par le Service des automobiles et de la navigation, par l'Association suisse des moniteurs de conduite, par la Fédération romande des écoles de conduite, par l'Association vaudoise des auto-écoles et par l'AVS est à son domicile privé, qui n'est pas situé à 3********.

C.                               Le 24 janvier 2013, la Municipalité de 3******** (ci-après: la municipalité) a adressé à A. X.________ un bordereau pour le paiement d'une taxe déchets forfaitaire pour entreprise. Le 30 janvier 2013, A. X.________ a recouru auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts (ci-après: la commission de recours) contre ce bordereau. Il a été entendu par celle-ci le 12 décembre 2013. Par décision du 13 janvier 2014, la commission de recours a rejeté le recours.

D.                               Le 15 février 2014, A. X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont il demande l'annulation. Il fait valoir qu'il n'est pas domicilié à 3********, que l'adresse de 2******** dans cette commune n'est qu'un point de contact/de ralliement/de départ/de rencontre et qu'il ne s'y trouve qu'1.5 à 3.5 heures par semaine. Il relève en outre qu'il paie la TVA à 100% sans pouvoir se la faire rembourser, qu'il n'est pas inscrit au Registre du Commerce et qu'il ne fait aucun bénéfice à son adresse de 3********. Il conteste dans ces conditions être assimilé à une entreprise. Il indique enfin qu'il ne produit ni ne fournit aucun déchet à la charge de la Commune de 3********.

Dans sa réponse du 27 mars 2014, la commission de recours a conclu au rejet du recours. La municipalité en a fait de même sous la plume de son mandataire le 30 avril 2014.

Le recourant et la municipalité ont confirmé leurs conclusions respectives dans des écritures complémentaires des 14 mai et 13 juin 2014.

La cour a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase). Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2.                                a) Conformément au principe de causalité auquel il se réfère, l'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) exige que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Par déchets, on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). L’élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement; par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (art. 7 al. 6^bis LPE). En principe, sous réserve de dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (art. 32 LPE). D'après l'art. 32a al. 1 LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a); des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b); des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c); des intérêts (let. d); des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e). L'art. 32a LPE ne concerne que les déchets urbains tels que définis par l'art. 3 al. 2 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets (OTD; RS 814.600), par quoi l'on entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 3 al. 1 OTD), pour autant que leur élimination soit confiée au canton (cf. art. 31b al. 1 2^ème phrase et 31c LPE; ATF 137 I 257; 125 II 508 consid. 6 p. 512ss). En précisant que la charge des coûts doit être transférée "par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes", l'art. 32a LPE exclut cependant un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales (ATF 138 II 111 consid. 4.5 p. 123, consid. 5.4.8 p. 132; 137 I 257 consid. 4.2 p. 262; 125 I 449 consid. 3b/bb p. 455; arrêts FI.2012.0098 du 23 avril 2013, consid. 2a; FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).

L'art. 32a LPE constitue une disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. L’art. 32a LPE est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière. Dans l’aménagement des taxes, il laisse une grande liberté à la collectivité publique. Celle-ci peut notamment opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui peut être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; 129 I 290 consid. 3.2 p. 296 et les références citées). Pour être conforme à la lettre et au but de l'art. 32a LPE, la taxe doit, d'une part, être fonction du type et de la quantité des déchets produits et, d'autre part, avoir un effet incitatif. Cela étant, l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution; la quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées. Pour cette raison, un certain schématisme dans le mode de calcul de la taxe de l'art. 32a LPE peut toutefois être mis en oeuvre sans nuire à son caractère incitatif (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4. p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1.1  p. 268/269; arrêts précités FI.2012.0098, consid. 2a et FI.2011.0038, consid. 2a).

b) A teneur de l'art. 2 de la loi du 9 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), la gestion des déchets comprend la prévention et la limitation de leur production, ainsi que leur élimination (al. 1); l'élimination des déchets comprend leur valorisation ou leur stockage définitif, ainsi que les étapes préalables que sont la collecte, le tri, le transport, le stockage provisoire et le traitement (al. 2); par traitement, on entend toute modification physique, biologique ou chimique des déchets (al. 3). Les déchets urbains sont les déchets des ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 2 al. 3 let. a LGD). Les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD). A teneur de l’art. 14 LGD, les communes gèrent conformément au plan les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues d'épuration (al. 1); elles organisent la collecte séparée des déchets recyclables, en créant des centres de ramassage de ces matériaux ou par toute autre disposition adéquate (al. 2). Les communes peuvent assurer elles-mêmes les tâches définies à l'art. 14 ou les confier à des organismes indépendants (corporations ou établissements publics ou privés); elles peuvent créer de tels organismes, y participer ou leur allouer des subventions (art. 15 al. 1 LGD). Le coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral (art. 30 LGD). Avec ou sans norme cantonale, il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des déchets. Les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux - LICom; RSV 650.11). Selon le Tribunal cantonal tessinois, la condition de base pour percevoir une taxe d'élimination des déchets est l'existence d'une activité liée à la production de déchets. Le seul fait d'avoir un domicile fiscal dans une commune ne signifie pas qu'une telle activité est exercée dans le lieu concerné (arrêt du 9 juin 2010 dans la cause 52.2009.462, résumé in DEP 2011 p. 693).

c) La taxe de ramassage des déchets prévue par le RGD est une contribution causale, par quoi on entend celle qui constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133; arrêt FI.2011.0038, précité, consid. 2c). Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de l’équivalence, être proportionné à la valeur objective de la prestation fournie; en outre, selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134;  131 I 313 consid. 3.3 p. 318; FI.2012.0098, précité, consid. 2e).

3.                                a) En l'espèce, le RGD prévoit le financement de la gestion des déchets urbains produits sur le territoire communal par la mise en place d’une taxe au sac et d’une taxe forfaitaire (art. 11 let. A et B en relation avec l'art. 10 al. 2 et 3). Sont astreints au paiement de la taxe forfaitaire, les habitants de plus de 18 ans (ou pour les jeunes en formation, dès qu'ils atteignent l'année de leurs 25 ans), d’une part, les entreprises, d’autre part. Le montant des taxes forfaitaires est un maximum, en dessous duquel la municipalité peut aller, en fonction de l'évolution des coûts effectifs (art. 11 mis en relation avec l'art. 10 al. 3 RGD). En exécution de la délégation qui lui est conférée à l’art. 10 al. 3 RGD, la municipalité a fixé, pour l’année 2013, le montant des taxes forfaitaires à 200 fr. par entreprise ou commerce assujettis.

b) Le recourant fait valoir qu'il n'est pas organisé sous la forme d'une entreprise et que son adresse professionnelle se situe à son domicile, qui n'est pas sur la Commune de 3********. Il estime qu'il ne saurait dès lors être assujetti au paiement de la taxe forfaitaire entreprise litigieuse.

Contrairement à ce que le recourant soutient, il résulte de sa propre publicité que son activité s'exerce sous la forme d'une entreprise. On rappelle que par entreprise, il faut généralement entendre l'entité organisée de façon identifiable pour les tiers comme agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique en vue de la recherche d'un profit (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4^ème éd., Bâle 2012, § 6, n. 15 et 16; voir également Jean-Blaise Paschoud, in Yersin/Noël (éd.), Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Bâle 2008, ad art. 4 n. 12). Le recourant possède de surcroît à 3******** un établissement stable, par quoi il faut entendre toute installation fixe dans laquelle s'exerce tout ou partie de l'activité d'une entreprise (Oberson, op. cit., § 6, n. 17). Il y déploie une véritable activité, puisqu'il y dispense régulièrement des cours théoriques et de sensibilisation à des clients. Le fait que le recourant ne soit pas astreint au paiement de la TVA et que son entreprise ne soit pas inscrite au Registre du commerce, ne sont à cet égard pas déterminants. Le fait que le recourant n'ait pas de téléphone fixe dans ses locaux de 3******** n'est pas déterminant non plus, son activité justifiant au contraire qu'il soit plutôt atteignable sur un téléphone portable.

c) Le recourant soutient aussi que son adresse à 3******** ne serait qu'une "adresse de point de contact/de ralliement/de point de départ/de rencontre". Il ne produirait ainsi aucun déchet dans cette commune.

Contrairement à ce que le recourant soutient, son adresse à 3******** n'est pas qu'un point de ralliement, assimilable vu sa profession à "n'importe quelle gare de la région". Des cours théoriques ont lieu chaque semaine dans les locaux qu'il occupe à la 2********, le mardi de 18h à 19h30 sans rendez-vous. Ils peuvent aussi avoir lieu à d'autres moments de la semaine, sur demande. S'agissant des cours de sensibilisation, qui sont obligatoires et qui sont dispensés sur huit heures, ils ont lieu une fois par mois dans les mêmes locaux. Le site internet du recourant n'indique aucune autre adresse professionnelle pour tous ces cours; le recourant ne soutient d'ailleurs pas qu'une telle adresse existerait. Ainsi, il doit être tenu pour établi que le recourant déploie une activité régulière dans les locaux qu'il occupe à 2********, à 3********, où il reçoit ses clients qui suivent les cours théoriques et de sensibilisation. Or, il est dans l'ordre des choses qu'une telle activité soit génératrice de déchets. La situation du recourant n'est à cet égard en rien comparable à celle d'une société de domiciliation qui n'aurait aucune activité à 3******** (voir à cet égard, arrêt FI.2013.0102 du 19 août 2014 consid. 4b). Le fait que le recourant ait décidé, selon ses explications, d'éliminer ses déchets à son domicile privé, n'est pas déterminant en l'espèce. En effet, comme déjà indiqué au considérant 2a ci-dessus, la taxe de base peut être perçue indépendamment de l'utilisation effective de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets.

d) Le recourant se plaint encore de ce qu'il passe largement moins de temps dans ses locaux à 3******** qu'une entreprise qui emploierait plusieurs collaborateurs dans cette commune. Il se plaint aussi de ce que des enseignants qui se trouveraient dans la même situation que lui ne paieraient aucune taxe forfaitaire dans la commune. En d'autres termes, le recourant invoque une violation du principe de l'égalité de traitement.

Certes, le RGD ne prévoit pas de distinction au niveau des taxes forfaitaires en fonction de la taille des entreprises. Compte tenu toutefois de la liberté dont disposent les communes en la matière et du schématisme que peuvent avoir ces taxes, on ne saurait y voir une marque d'inégalité de traitement. Il en va de même s'agissant des autres enseignants, la Commune de 3******** ayant indiqué dans ses écritures qu'elle assujettissait et taxait toute personne exerçant une entreprise sur son territoire conformément au RGD. A ce propos, le recourant n'apporte d'ailleurs pas la preuve concrète d'une inégalité de traitement avec une personne qui se trouverait dans la même situation que lui et qui serait elle exemptée du paiement de la taxe litigieuse.

e) Pour le surplus, le recourant ne remet pas en cause la quotité de la taxe forfaitaire qui lui a été notifiée.

4.                                Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il devra par ailleurs des dépens à la Commune de 3********, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnelle (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du 13 janvier 2014 de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de 3******** est confirmée.

III.                                Les frais de justice, arrêtés à 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A. X.________.

IV.                              Une indemnité de 1'000 (mille) francs est allouée à la Commune de 3******** à titre de dépens, à la charge de A. X.________.

Lausanne, le 29 septembre 2014

 

Le président:                                                                                             Le greffier:         

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.