TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; M. Fernand Briguet et M. Bernard Jahrmann, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

X.________, à 1********,

Autorité intimée

Commission communale de recours de la Commune de Senarclens, à Senarclens

Autorité concernée

Municipalité de Senarclens, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,

Objet	Taxes communales
	Recours X.________ c/ décision de Commission communale de recours de la Commune de Senarclens du 22 août 2014 (taxation complémentaire définitive de raccordement et d'évacuation des eaux de sa villa à l'issue de travaux de transformations et de rénovation)

Vu les faits suivants

A. Le Conseil général de la Commune de Senarclens (ci-après: le Conseil général) a adopté le 9 septembre 2004 une modification de son Règlement communal du 8 janvier 1993 sur la distribution de l'eau et son annexe, approuvée par le Conseil d'Etat le 10 novembre 2004. Selon le nouvel art. 2 de l'annexe, "lorsque des travaux de transformation soumis à permis de construire ont été entrepris dans un bâtiment déjà raccordé, il est perçu du propriétaire une taxe unique complémentaire au taux réduit de 7‰, pris sur l'entier de la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux, préalablement rapportés à l'indice 100 de 1990". Cette disposition précise aussi qu'en cas de révision pure et simple de la police d'assurance incendie, non accompagnée de travaux, ou liée à des travaux non soumis à permis de construire, le complément de taxe n'est pas perçu. Il en va de même lorsqu'il ne résulterait une différence n'excédant pas 20'000 fr. entre les valeurs d'avant et après les travaux préalablement rapportés à l'indice 100.

Le même 9 septembre 2004, le Conseil général a adopté une modification de son Règlement communal du 8 janvier 1993 sur l'évacuation et l'épuration des eaux et son annexe, approuvée par le Conseil d'Etat le 20 octobre 2004. Selon le nouvel art. 2 de l'annexe, "lorsque des travaux de transformation soumis à permis de construire ont été entrepris dans un bâtiment déjà raccordé aux collecteurs publics d'eaux usées (EU) et d'eaux claires (EC), il est perçu du propriétaire une taxe unique complémentaire au taux réduit de 7‰, pris sur l'entier de la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux, préalablement rapportés à l'indice 100 de 1990". Cette disposition précise aussi qu'en cas de révision pure et simple de la police d'assurance incendie, non accompagnée de travaux, ou liée à des travaux non soumis à permis de construire, le complément de taxe n'est pas perçu. Il en va de même lorsqu'il ne résulterait une différence n'excédant pas 20'000 fr. entre les valeurs d'avant et après les travaux préalablement rapportées à l'indice 100.

B. X.________ est propriétaire de la parcelle ******** du cadastre de Senarclens, sur laquelle est implantée une habitation individuelle, portant le n° ECA ********.

En 2006, X.________ a requis de la Municipalité de Senarclens (ci-après: la municipalité) l'autorisation de procéder à des transformations en façade et de créer un balcon. Compte tenu de l'accord écrit des voisins, la municipalité n'a pas exigé d'enquête publique et a délivré le permis de construire requis le 22 juin 2006, en application de l'art. 111 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). Une taxe communale de 50 fr. a été prélevée pour la délivrance de ce permis.

Le 17 avril 2009, X.________ est à nouveau intervenu auprès de la municipalité, pour obtenir l'autorisation de remplacer un velux de la salle de bains et de modifier la surface porteuse. L'intéressé souhaitait poser un nouveau velux d'une dimension de 114 x 118 cm ou 134 x 98 cm en lieu et place de l'existant, dont les dimensions étaient de 55 x 75 cm. Les voisins étant ici aussi d'accord avec le projet envisagé, qui finalement portait selon les plans produits au dossier sur un velux plus grand (134 x 140 cm), la municipalité a délivré le permis requis le 17 mai 2010, en application de l'art. 111 LATC. Une taxe communale de 50 fr. a également été prélevée pour la délivrance de ce permis de construire.

C. En 2012, l'ECA a procédé à une mise à jour de la valeur de certains nouveaux bâtiments ou de bâtiments transformés sur le territoire communale de Senarclens. La valeur de l'habitation du recourant est passée de 459'391 fr. à 535'808 fr., correspondant à une augmentation de 76'417 francs.

Sur la base de cette nouvelle estimation de l'ECA, la municipalité a adressé le 27 novembre 2012 à X.________ un décompte final de taxes communales d'un montant de 1'146 fr. 20, qui se décomposait comme il suit:

- Taxe administrative (1‰de 76'417 fr.): 76 fr. 40;

- Taxe de raccordement eau potable (7‰ de 76'417 fr.): 534 fr. 90;

- Taxe de raccordement EU + EC (7‰ de 76'417 fr.): 534 fr. 90.

D. Le 18 janvier 2013, X.________ est intervenu auprès de la municipalité, pour s'interroger sur le bien-fondé du décompte qui lui avait été adressé. Il s'en est suivi un échange relativement abondant de correspondances entre les parties. Le 3 septembre 2013, X.________ a informé la municipalité, par son syndic, qu'il n'avait pas contesté auprès de l'ECA la nouvelle valeur attribuée à sa villa. Le 15 novembre 2013, il a fait suivre à la municipalité un courrier électronique qu'il avait reçu le 13 novembre 2013 de Y.________, responsable du service d'estimation des bâtiments auprès de l'ECA, selon lequel l'augmentation de la valeur de son bâtiment, par 76'718 fr., pouvait s'articuler ainsi: 40'000 fr. correspondant à la plus-value apportée "par des travaux" et 36'718 fr. correspondant à l'adaptation de valeur de l'immeuble.

Sur la base de ces renseignements complémentaires, la municipalité a établi le 2 décembre 2013 un décompte rectificatif, portant sur un montant total de 600 fr., soit:

- Taxe administrative (1‰ de 40'000 fr.): 40 fr.;

- Taxe de raccordement eau potable (7‰ de 40'000 fr.): 280 fr.;

- Taxe de raccordement EU + EC (7‰ de 40'000 fr.): 280 fr.

Ce décompte a été adressé à X.________ et à son épouse le 5 décembre 2013. Il ne comportait pas d'indication de voie de recours.

E. Le 20 mars 2014, X.________ est intervenu auprès du Greffe municipal de Senarclens en formulant son "opposition à cette manière de procéder". Selon lui, deux autorisations séparées avaient été délivrées et facturées, si bien que le décompte final devait en tenir compte.

Le 24 mars 2014, la municipalité a confirmé sa position. Elle a adressé à X.________ une facture n° 7318 fr. établie par la Bourse communale le 21 mars 2014, qui reprenait le décompte du 2 décembre 2013 et indiquait la voie de recours.

Par courrier électronique du 23 avril 2014, X.________ a à nouveau manifesté sa désapprobation par rapport à ce décompte.

Le 19 mai 2014, la municipalité a transmis cette opposition à la Commission communale de recours (ci-après: la Commission de recours), comme objet de sa compétence.

F. Après avoir entendu personnellement X.________, la Commission de recours a rendu le 22 août 2014 une décision, déclarant le recours "irrecevable", soit le rejetant.

G. Le 15 septembre 2014, X.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant en substance à son annulation et, par voie de conséquence, à l'annulation de la facture n°7318. Sur le plan formel, le recourant se plaint que le Syndic de Senarclens a été entendu par la Commission de recours hors de sa présence et qu'aucun procès-verbal de son audition n'a été tenu. Sur le fond, il soutient qu'il doit être dispensé du paiement de taxes complémentaires, en raison du fait que les travaux exécutés résulteraient de deux permis de construire distincts et que l'augmentation de la valeur du bâtiment serait dans les deux cas inférieure à 20'000 francs.

Les autorités intimée et concernée ont conclu au rejet du recours.

Les parties ont confirmé leurs positions respectives dans un second échange d'écritures. Le recourant a requis par ailleurs la mise en œuvre d'une inspection locale.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.

2. A titre de mesures d'instruction, le recourant a requis la mise en oeuvre d'une inspection locale. Il expose que cette mesure permettra à la cour de déterminer l'ampleur des travaux de transformation exécutés et de constater que certains travaux non soumis a permis de construire ont été englobés dans la plus-value arrêtée par l'ECA.

a) Sans qu’il n’en résulte une violation du droit d’être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01), l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment, entendre les parties, procéder à une inspection locale et recueillir des témoignages (cf. art. 29 al. 1 let. a, b et f LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une inspection locale ou d'une expertise, à moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) Il n'y a pas lieu de mettre en oeuvre l'inspection locale requise. En effet, il n'est pas contesté que les travaux litigieux ayant conduit à la perception des taxes contestées portent sur des travaux en façade et la création d'un balcon (2006) ainsi que sur la pose d'un velux plus grand et la modification d'une surface porteuse (2009). Il n'est pas non plus contesté que l'ECA a retenu une plus-value de 40'000 fr. liée aux travaux exécutés sur l'immeuble du recourant. On ne voit dans ces conditions pas ce qu'une inspection locale pourrait apporter de plus sur l'issue du litige.

3. Sur le plan formel, le recourant se plaint de ne pas avoir pu assister à l'audition du Syndic par la Commission communale de recours. Il reproche également à l'autorité intimée de ne pas avoir tenu de procès-verbal de son audition.

Selon l'art. 47 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), la commission communale de recours convoque le recourant. Cette disposition ne prévoit en revanche pas d'audition contradictoire avec un membre de la municipalité dont la décision est attaquée.

Le vice relevé par le recourant s'avère ainsi infondé. Il en va de même du grief relatif à l'absence de procès-verbal. Outre le fait que la LICom n'impose pas la tenue d'un tel procès-verbal, force est de constater à la lecture du dossier qu'un procès-verbal a bien été établi à cette occasion (cf. pièce 9 du dossier de la Commission de recours).

4. Sur le fond, le recourant soutient qu'il doit être dispensé du paiement de taxes complémentaires, en raison du fait que les travaux exécutés résulteraient de deux permis de construire distincts et que l'augmentation de la valeur du bâtiment serait dans les deux cas inférieure à 20'000 francs.

a) On rappelle que les art. 2 de l'annexe au Règlement sur la distribution de l'eau et de l'annexe au Règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux, tous deux datés du 8 janvier 1993, prévoient un système de perception identique, reposant sur le prélèvement d'une taxe unique complémentaire calculée sur l'entier de la différence entre les valeurs ECA d'avant et après les travaux de transformation soumis à permis de construire. Ce complément n'est pas dû lorsque cette différence n'excède pas 20'000 francs.

b) En l'espèce, comme déjà indiqué au considérant 2 ci-dessus, les travaux soumis à permis de construire – délivrés dans le cadre de deux procédures simplifiées de l'art. 111 LATC – portaient sur des travaux en façade et la création d'un balcon (2006) ainsi que sur la pose d'un velux plus grand et la modification d'une surface porteuse (2009). Le recourant soutient que le coût de ces travaux se serait élevé à respectivement 4'000 et 8'000 francs. Il fait également valoir que dans la détermination de la plus-value de 40'000 fr. retenue par l'ECA, il y a lieu de tenir compte de divers travaux qu'il a exécutés dans son immeuble et qui n'étaient eux pas soumis à autorisation.

Il ressort du dossier que l'ECA considère que sur les 76'718 fr. d'augmentation de la valeur de l'immeuble du recourant, seuls 40'000 fr. concernent une plus-value due à des travaux, le solde – 36'718 fr. – correspondant à une adaptation de valeur. Bien que doutant du bien-fondé de ce calcul, la municipalité a néanmoins accepté d'en tenir compte, "à bien plaire". Il n'y a dès lors pas lieu d'y revenir, étant précisé qu'avec la municipalité, il est effectivement légitime de se demander comment l'ECA a pu parvenir à une telle répartition sur la base d'un simple entretien téléphonique avec le recourant. On rappelle à cet égard que le recourant n'a durant toute la procédure produit aucune pièce permettant d'établir le coût des travaux auxquels il se réfère.

Contrairement à ce que tente de soutenir le recourant, il n'y a pas lieu dans le cadre de la détermination des plus-values apportées à son habitation, de tenir compte séparément de la valeur de chacun des travaux soumis à permis de construire. En réalité, il y a lieu de s'en tenir à une procédure de taxation unique. Tous les travaux exécutés sur la base d'un ou de plusieurs permis de construire avant une nouvelle taxation doivent être pris en compte dans la détermination du montant-seuil à partir duquel les taxes litigieuses sont dues. Les dispositions des annexes aux règlements communaux ici en cause ne disent pas le contraire. A défaut, une inégalité de traitement existerait entre un propriétaire qui exécute divers travaux dans le cadre d'une seule demande de permis de construire et un autre propriétaire exécutant les mêmes travaux, mais sur la base de permis multiples. Par ailleurs, la position soutenue par le recourant serait impraticable dès lors qu'elle reviendrait à devoir individualiser l'impact de chaque travaux sur la valeur ECA globale de l'immeuble. En l'occurrence, peu importe donc que la plus-value apportée par les travaux exécutés sur la base de l'un ou l'autre des permis de construire délivrés ne dépasserait pas 20'000 fr., une prise en compte globale devant intervenir dans la détermination de la plus-value. Or, l'expérience générale montre que des travaux portant sur la création d'un balcon sur une façade sud d'un immeuble et sur l'agrandissement de près de quatre fois de la surface d'un velux (passage d'une surface du velux de 55 x 75 cm à 134 x 140 cm) avec modification de sa surface porteuse, sont de nature à apporter une plus-value d'au moins 40'000 fr. à l'immeuble en question. D'ailleurs, pris isolément, ces travaux apportent sans doute aussi chacun une plus-value supérieure à 20'000 francs. Il ne saurait dans ces conditions être reproché à la municipalité d'avoir calculé les taxes litigieuses sur une assiette de 40'000 fr. qui, encore une fois, correspond à un minimum compte tenu de la nature des travaux engagés dans le cadre des permis délivrés.

Pour le surplus, le recourant ne conteste pas – à raison – le taux de 7‰ appliqué pour chacune des taxes de raccordement litigieuses.

5. Une taxe administrative de 40 fr. a également été mise à la charge du recourant. Dans le cadre de ses écritures, la municipalité a admis que ce montant n'était pas dû par le recourant, lequel s'était déjà acquitté de deux taxes de 50 fr. pour la délivrance des permis de construire. Le recours sera par conséquent admis sur ce point et le décompte dû par le recourant réduit de 40 francs.

6. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission très partielle du recours.

Les frais de justice, arrêtés à 500 fr. compte tenu de la valeur litigieuse (art. 2 du Tarif du 11 décembre 2007 des frais judiciaires en matière de droit administratif et public – TFJAP; RSV 173.36.5.1), seront supportés par le recourant, qui succombe dans une très large mesure (art. 49 LPA-VD). La Commune de Senarclens, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit par ailleurs à des dépens légèrement réduits, à la charge du recourant (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est très partiellement admis.

II. La décision de la Commission communale de recours de la Commune de Senarclens du 22 août 2014 est modifiée en ce sens que le montant dû par X.________, faisant l'objet de la facture n° 7318, est arrêté à 560 (cinq cent soixante) francs.

III. Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de X.________.

IV. X.________ versera à la Commune de Senarclens un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 27 avril 2015

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.