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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 10 juillet 2015 |
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Composition |
M. Xavier Michellod, président; M. Bernard Jahrmann et M. Nicolas Perrigault, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier. |
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Recourant |
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A. X.________, à 1********, représenté par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne. |
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Autorité intimée |
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Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts de la Commune de Blonay, à Blonay, représentée par Me Michèle Meylan, avocate à Vevey. |
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Autorité concernée |
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Municipalité de Blonay, à Blonay, représentée par Me Michèle Meylan, avocate à Vevey. |
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Objet |
Taxe d’utilisation |
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Recours A. X.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts de la Commune de Blonay du 15 septembre 2014 (facture 2******** - abonnement à l'eau n°3********) |
Vu les faits suivants
A. A. X.________ est propriétaire de la parcelle n°4******** de la commune de 1********, sise route 5********, dont la surface est de 10'219 m2 et qui abrite une maison d’habitation et une piscine couverte.
B. Le 6 juin 2013, la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité) a adressé à A. X.________ une facture d’acompte, d’un montant de 629 fr.85, à valoir sur la facture de distribution d’eau claire, ainsi que sur la taxe d’évacuation et d’épuration des eaux claires et des eaux usées. A. X.________ a recouru contre cet acompte auprès de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts de la Commune de Blonay (ci-après: commission de recours). Le 20 juin 2013, dite commission a suspendu l’instruction du recours dans l’attente de la facture finale et des taxes de l’exercice 2013.
Le 12 février 2014, la municipalité a notifié à A. X.________ une facture n° 2********, dont le libellé est le suivant:
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TVA |
Compteur |
Libellé |
Index:Ancien |
Nouveau |
Quantité |
Prix |
Montant |
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Eau potable |
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6******** |
Principal |
1826 |
2549 |
723 |
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2.5 |
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Part variable: 1ère tranche |
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60 |
1.800 |
108.00 |
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2.5 |
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Part variable: 2ème tranche
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10 |
3.400 |
34.00 |
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2.5 |
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Part variable: 3ème tranche
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653 |
5.200 |
3'395.60 |
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2.5 |
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Part fixe annuelle - 20 mm
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12 mois |
12.083 |
145.00 |
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2.5 |
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Déduction acompte eau potable
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-947.00 |
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Eaux usées |
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8.0 |
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Part variable annuelle |
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723 |
0.380 |
274.70 |
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8.0 |
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Part fixe annuelle - 20 mm
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12 mois |
4.333 |
82.20 |
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8.0 |
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Déduction acompte eaux usées
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-146.00 |
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Eaux claires |
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Parcelle 4******** périphérique C
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1999 m2 |
12 mois |
0.05 |
99.95 |
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Parcelle 4******** périphérique C
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8220 m2 |
12 mois |
0.01 |
82.20 |
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8.0 |
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Déduction acompte eaux claires |
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-121.60 |
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TVA Eau potable |
2.50% sur |
2'753.60 |
68.35 |
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Eaux usées & eaux claires |
8.00% sur |
241.25 |
19.35 |
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Montant en notre faveur |
3'064.55 |
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A. X.________ a recouru contre cette facture, uniquement en ce qu’elle a trait à la consommation d’eau potable. La commission de recours a tenu audience le 29 avril 2014; elle a entendu A. X.________, ainsi que les représentants de la municipalité.
C. Le 15 septembre 2014, la commission de recours a rejeté le recours d’A. X.________, décision que ce dernier a déférée au Tribunal cantonal, demandant son annulation.
La commission de recours et la municipalité ont produit leur dossier; elles proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.
Le juge instructeur a ordonné un second échange d’écritures, à l’issue duquel chaque partie a maintenu ses conclusions.
A. X.________ s’est déterminé une ultime fois.
D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1. a) Le présent litige a trait à l’application de la loi cantonale du 30 novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE; RSV 721.31), qui a fait l’objet de la novelle du 5 mars 2013, en vigueur depuis le 1er août 2013. Aux termes de l’art. 18 LDE, la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) est applicable aux décisions rendues en application de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre ces décisions, sous réserve de l’art. 19. Cette dernière disposition prévoit que l'article 45 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) est applicable aux recours dirigés contre les décisions en matière de taxes communales prévues aux articles 7 et 14 LDE. Aux termes de l’art. 47a LICom, les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3ème phrase).
b) Il résulte de ce qui précède que les nouveaux articles 18 et 19 LDE mettent désormais dans la compétence de la commission communale de recours les contestations dirigées contre toutes les taxes résultant de la fourniture par une commune de l’eau potable à un administré. Le recours hiérarchique au département (art. 18 al. 2 aLDE) a en revanche été supprimé. Vu l’art. 47a LICom, la voie du recours au Tribunal cantonal est ouverte contre la décision de la commission communale de recours. Il n’y a donc pas lieu d’annuler la décision attaquée pour ce motif et de transmettre la cause à une autre autorité administrative, comme le recourant le demande.
c) En outre, le recours contre la décision de la commission de recours intimée ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.
2. Le recourant s’en prend à la facture n°2******** du 12 février 2014, uniquement en ce qu’elle a trait à la fourniture et la distribution de l’eau potable.
a) Dans les limites de ses compétences, la Confédération pourvoit à l'utilisation rationnelle des ressources en eau, à leur protection et à la lutte contre l'action dommageable de l'eau (art. 76 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Les cantons disposent des ressources en eau. Ils peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation (al. 4, 1ère phrase). L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie (art. 56 al. 1 de la Constitution vaudoise du 14 avril 2003 [Cst./VD; RSV 101.01]). Ils veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement (al. 2).
b) aa) Dans sa teneur antérieure à la novelle du 5 mars 2013, la LDE imposait aux communes de fournir l'eau nécessaire à la consommation (eau de boisson) et à la lutte contre le feu, notamment dans les "zones à bâtir", conformément à la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 1er al. 1 let. a aLDE). La distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement communal qui n'entre en force qu'après son approbation par le Conseil d’Etat (art. 5 al. 1 aLDE), puis, depuis l’adoption de la novelle du 3 mars 2005, en vigueur depuis le 1er juillet 2005, par le chef du département concerné (ibid.). Pour la livraison de l'eau, la commune peut exiger du propriétaire (art. 14 al. 1 aLDE): une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts communaux ; let. a); un prix de vente au mètre cube ou au litre/minute comprenant, le cas échéant, une finance annuelle et uniforme d'abonnement (let. b); un prix de location pour les appareils de mesure (let. c). Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal (al. 2). Le prix de vente de l'eau et le prix de location des appareils de mesure sont fixés par la municipalité (al. 3). L'eau est fournie au propriétaire de l'immeuble par un abonnement d'une durée d'un an au moins et renouvelable d'année en année, sauf avis écrit de résiliation d'une part ou de l'autre, trois mois d'avance pour la fin d'un mois (art. 16 aLDE).
bb) Depuis l’entrée en vigueur le 1er août 2013, de la novelle du 5 mars 2013, la teneur des dispositions précitées a quelque peu été modifiée. Les communes sont tenues de fournir l'eau nécessaire à la consommation (eau potable) et à la lutte contre le feu dans les zones à bâtir et les zones spéciales qui autorisent la construction de bâtiments, conformément à la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions (art. 1er al. 1 LDE). La distribution de l'eau fait l'objet d'un règlement communal qui n'entre en force qu'après son approbation par le chef du département en charge du domaine de la distribution de l'eau potable (ci-après: le département; art. 5 al. 1 LDE). Pour la livraison de l'eau, la commune, respectivement le distributeur, peut exiger du propriétaire conformément à l'article 4 LICom (art. 14 al. 1 LDE): une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal (let. a); une taxe de consommation d'eau au mètre cube ou au litre/minute (let. b); une taxe d'abonnement annuelle (let. c); une taxe de location pour les appareils de mesure (let. d). Le règlement communal, respectivement la concession, définit les modalités de calcul des taxes ainsi que le cercle des contribuables qui y sont assujettis (al. 2). La compétence tarifaire de détail peut être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur, dans le cadre fixé par le règlement, respectivement la concession, qui définit dans ce cas le montant maximal des taxes en plus de ce qui est prévu à l'alinéa 2 (al. 2bis). Les installations principales doivent s'autofinancer (al. 3). Les taxes sont calculées de manière que, après déduction de subventions éventuelles, les recettes permettent de couvrir les dépenses, notamment celles d'exploitation, d'entretien, du service des intérêts et de l'amortissement du capital investi ainsi que celles de la création et de l'alimentation d'un fonds de renouvellement, de recherche et d'investissement (al. 5). L'eau est fournie au propriétaire de l'immeuble par un abonnement d'une durée d'un an au moins et renouvelable d'année en année, sauf avis écrit de résiliation d'une part ou de l'autre, trois mois d'avance pour la fin d'un mois (art. 16 LDE). Les règlements communaux, ainsi que les concessions, doivent être adaptés aux exigences de la présente loi dans un délai de trois ans dès son entrée en vigueur (art. 2 des dispositions transitoires de la novelle du 5 mars 2013).
cc) La LICom prévoit, à son art. 4, qu’indépendamment des impôts énumérés à l’article premier et des taxes prévues par l’article 3bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).
c) Il résulte des dispositions qui précèdent que les frais d'utilisation et de construction du réseau d'alimentation en eau potable sont couverts par une taxe unique de raccordement et par une taxe annuelle d'utilisation. La contribution de raccordement est une taxe unique dont doit s'acquitter le propriétaire foncier pour pouvoir se raccorder aux installations d'équipement; elle est la contre-prestation des frais encourus par la collectivité publique pour la construction et la réalisation de l'œuvre. La taxe d'utilisation est une taxe périodique dont s'acquitte le propriétaire foncier pour l'utilisation de l'équipement public (cf. Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de raccordement: qualification et régime juridique, in: Droit de la construction 1997, p. 37). Les taxes annuelles d'abonnement ont ainsi pour fonction de financer l’exploitation et l’entretien du réseau. Elles peuvent également servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer des réserves et des provisions pour d’importantes réparations et pour des rénovations (cf. Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière en particulier dans le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 224 et renvois et références). La fourniture de l'eau faisant partie des devoirs d'intérêt public de la commune, celle-ci doit veiller à disposer des moyens financiers lui permettant d’exécuter des réparations importantes et les rénovations nécessaires, voire certains agrandissements. La finance annuelle d’alimentation en eau peut être considérée comme un émolument perçu en contrepartie de l’autorisation de se raccorder au réseau. Conçue généralement par les règlements communaux comme un montant forfaitaire, elle est le plus souvent complétée par une somme proportionnelle au nombre de mètres cubes consommé par année (Buffat, ibid.).
d) La taxe annuelle d’utilisation est une contribution causale, par quoi l’on entend celle qui constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133). Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de l’équivalence, être proportionné à la valeur objective de la prestation fournie; en outre, selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3 p. 73/74; 135 I 130 consid. 2 p. 133/134; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; FI.2012.0098, précité, consid. 2e).
aa) Selon le principe de l'équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle; ATF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2; 2C_817/2008 du 27 janvier 2009 consid. 10.1). Le particulier doit prendre en considération sa propre situation et examiner la valeur que la prestation de la collectivité revêt pour lui (cf. Pont Veuthey, op. cit., p. 39). L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet en effet un certain schématisme dans le choix, par le législateur communal, des critères permettant de cerner l'avantage que retire un propriétaire du raccordement de son immeuble au réseau collectif, tout comme elle admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 53; 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I 61 consid. 3b p. 67; 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1). Une taxe d'utilisation périodique doit par conséquent tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective de l'installation en question (ATF 2C_817/2008 du 27 janvier 2009 consid. 8.1).
Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52 et les arrêts cités; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 104/2003, p. 522/523). Sans doute, une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 132 I 157 consid. 4.1 p. 162; 131 I 394 consid. 4.2 p. 399; 130 I 65 consid. 3.6 p. 70 et la jurisprudence citée). L'égalité de traitement ne revêt toutefois pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 111, consid. 2b p. 114 et réf. citées). Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (v. ATF 126 I 180, consid. 3a/bb p. 188; 122 I 279, consid. 6c pp. 289/290; 121 II 183, consid. 4 p. 188 et ss). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée, Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport publié in: RDS 1992 II p. 144 et ss, not. p. 210; v. en outre ZBl 1985, 107).
bb) Le principe de la couverture des frais s'applique aux contributions causales dépendant des coûts, qui n'ont pas de base légale formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution dépend des coûts (ATF 121 I 230 consid. 3e p. 235). Ce principe implique que le produit de la taxe ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188; 124 I 11 consid. 6c p. 20; 2C_226/2012 du 10 juin 2013 consid. 4.2; 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2). De telles réserves financières violent le principe de la couverture des coûts lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 Ia 320 consid. 4b p. 325). S'agissant de compenser les frais de construction et de raccordement, soit, en particulier, lors de la perception de contributions de raccordement, le Tribunal fédéral applique strictement le principe de la couverture des frais (ATF 106 Ia 243). En revanche, lorsque le prélèvement sert à financer l'exploitation et l'entretien d'une installation, la taxe d'utilisation peut procurer à la collectivité publique un excédent.
Notamment, il est considéré qu'en matière d'installations pour l'approvisionnement en eau, la collectivité publique doit supporter des dépenses importantes pour leur construction, leur entretien, leur extension et leur remplacement. De telles réserves financières ne violent le principe de la couverture des frais que si elles ne sont pas justifiées objectivement, soit, en particulier, lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (cf. Pont Veuthey, op. cit., p. 40 plus références). Ainsi, le rendement total des taxes d’utilisation pour l'approvisionnement en eau – taxes d’abonnement et prix de vente de l’eau – peuvent laisser un bénéfice qui doit demeurer dans des limites raisonnables. Ceci est notamment rappelé dans le commentaire du Grand Conseil de l'art. 14 LDE: «Le prix de vente de l’eau doit être calculé de telle manière que, compte tenu de la taxe unique, la pose, l’entretien, le renouvellement des installations et le fonctionnement de tout le service soit assuré. Cela implique non seulement que les recettes couvrent les dépenses, mais également qu’un bénéfice soit réalisé, afin de créer des réserves raisonnables. Ce bénéfice ne saurait cependant dépasser certaines limites et devenir un bénéfice commercial, qui permettrait à la commune d’augmenter ses ressources générales. Le fait que la distribution de l’eau est un service public s’y oppose. Le seul bénéfice commercial que la commune est en droit de réaliser, c’est celui qu’elle peut obtenir en fournissant de l’eau au-delà de ses obligations légales» (cf. Bulletin du Grand Conseil 1964, p. 163).
3. Pour le recourant, la taxe de consommation qui lui a été réclamée durant l’année 2013 pour la fourniture de l’eau potable contreviendrait à plusieurs principes constitutionnels en matière de perception de contributions.
a) On reprend ici la disposition sur laquelle se fondent les autorités communales à l’appui de la taxe contestée. Celle-ci est issue du Règlement communal sur la distribution de l’eau, du 15 mai 2000 (ci-après: aRDE), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2014, remplacé par un nouveau règlement homonyme, du 10 octobre 2014 (ci-après: RDE). La taxe ayant trait à l’année 2013, c’est donc l’ancienne réglementation qui demeure applicable en la présente espèce. Aux termes de l’art. 42 aRDE:
«(…)
Article 42 Conditions de vente de l’eau
La facturation de l’eau comprend:
a) une finance annuelle fixe calculée selon le débit nominal de l’appareil de mesure
b) un prix de vente au mètre cube.
La finance annuelle fixe et le prix de vente au mètre cube sont de compétence municipale.
Le débit nominal de l’appareil de mesure correspond à la capacité de soutirage en mètres cubes par heure, selon le calibre de l’appareil et les directives de la SSIGE.
En cas d’absence de directives de la SSIGE, les données du fabricant de l’appareil de mesure font foi.
Le produit de la vente de l’eau est destiné à la couverture du solde des investissements et à la couverture des frais d’exploitation du réseau de distribution d’eau.
Autres livraisons
La Municipalité est compétente pour fixer le mode de mesure et le tarif de l’eau livrée temporairement. Le prix n’excédera pas une majoration de 50% des tarifs de vente de l’eau aux abonnés permanents, finance annuelle fixe et prix de vente cumulés.
(…)»
En application de cette dernière disposition, la municipalité a arrêté de la façon suivante, le 8 octobre 2012, le tarif de vente de l’eau par la commune:
«(…)
La finance annuelle fixe est facturée au prix de CHF 58.00 par m3 de débit nominal de l’appareil de mesure, prix hors TVA (taux actuel 2,5%).
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- Calibre de 20 mm – ¾": |
2,5 m3/h |
CHF 145.00/an |
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- Calibre de 25 mm - 1”: |
3,5 m3/h |
CHF 203.00/an |
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- Calibre de 32 mm - 1 ¼” |
5,0 m3/h |
CHF 290.00/an |
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- Calibre de 40 mm - 1½” |
10,0 m3/h |
CHF 580.00/an |
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- Calibre de 50 mm - 2”: |
17,5 m3/h |
CHF 1’015.00/an |
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- Calibre de 65 mm - 2½”: |
43,5 m3/h |
CHF 2’523.00/an |
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- Calibre de 80 mm - 3”: |
55,0 m2/h |
CHF 3’190.00/an |
Le prix de vente de l’eau hors TVA (taux actuel 2,5%) est fixé à:
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m3 / habitant / an |
CHF |
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Base: jusqu’à 60 m3 (consommation moyenne suisse) |
1.80 |
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1er palier: de 60 m3 à 70 m3 |
3.40 |
|
2èmepalier: plus de 70 m3 |
5.20 |
Entrée en vigueur:
La présente
annexe entre en vigueur au 1er janvier 2013.
(…)»
b) Le recourant fait valoir une atteinte au principe de légalité. Il s’en prend tout d’abord à la validité formelle du tarif sur lequel la taxe qui lui est réclamée se fonde, en expliquant que celui-ci n’avait pas été préalablement approuvé par le chef du département concerné, contrairement au texte de l’art. 5 al. 1 aLDE.
aa) Au préalable, il est vrai que ce tarif n’a pas été attaqué dans les vingt jours suivant la publication à compter de l'affichage au pilier public, conformément aux articles 3 al. 3 et 5 al. 3 de la loi cantonale du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32). Cela ne signifie pas pour autant que sa conformité au droit supérieur échappe désormais à tout contrôle. Cette omission ne porte pas à conséquence puisque demeure en effet la faculté du Tribunal d’en effectuer le contrôle constitutionnel, mais de manière préjudicielle, soit lors de l’examen d’un recours dirigé contre une décision d’application, comme en l’espèce (arrêts GE.2007.0161 du 1er mai 2009, consid. 7; GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b).
bb) Outre la teneur l’art. 5 al. 1 aLDE et celle de l’art. 4 al. 2 LICom, on rappelle qu’aux termes de l’art. 94 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), les communes sont tenues d'avoir un règlement de police et les règlements imposés par la législation cantonale. Elles peuvent avoir d'autres règlements, notamment sur le fonctionnement des autorités et de l'administration communale (al. 1). Les règlements imposés par la législation cantonale de même que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné. L'article 109 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques est applicable pour le surplus (al. 2). En l’occurrence, l’art. 42 § 1 let. a aRDE délègue à la municipalité la tâche d’arrêter le montant de la finance annuelle et du prix de vente de l’eau au mètre cube. C’est sur la base de cette délégation, contenue du reste à l’art. 14 al. 3 aLDE, que la municipalité a adopté le tarif du 8 octobre 2012, comme elle avait la compétence de le faire. Il est vrai cependant que ce tarif n’a pas été soumis à l’approbation du chef du département compétent en la matière. Cela ne remet toutefois pas en cause sa validité. En pratique en effet, il semble que, sous l’empire de l’aLDE, le département n’exigeait pas que le prix de vente de l’eau et le prix de location des appareils par les communes fussent préalablement soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (cf. Buffat, op. cit., p. 218, ce que cet auteur déplore au demeurant). Or, il n’y a pas lieu ici de remettre en cause une pratique, certes critiquable mais bien établie, sans porter atteinte au principe de la confiance (v. Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, n°2.1.3.3, p. 89, réf. citées); ceci d’autant moins que celle-ci s’est répétée à l’égard d’autres règlements communaux jusqu’à l’entrée en vigueur de la novelle du 5 mars 2013 modifiant la LDE. Pour les taxes futures cependant, il importera à la municipalité, vu l’art. 2 des dispositions transitoires de la loi du 5 mars 2013, de faire approuver son tarif par le département compétent et ceci, avant le 31 juillet 2016.
cc) La taxe litigieuse pourrait toutefois soulever un autre problème, également en relation avec le principe de légalité. Il est un principe selon lequel la loi contenant la clause de délégation doit elle-même prévoir les grandes lignes de la réglementation à adopter (degré de précision normative; v. Moor et al., op. cit., n°2.5.5.3, p. 256; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°536, p. 188). En droit communal, cela signifie concrètement que la norme réglementaire de délégation doit définir la marge de manœuvre de l'exécutif communal et fixer le montant maximal des taxes que celui-ci peut arrêter. L’art. 14 al. 2bis LDE précise du reste expressis verbis que la compétence tarifaire de détail peut être déléguée à l'organe exécutif ou au distributeur, dans le cadre fixé par le règlement, qui définit dans ce cas le montant maximal des taxes. En l’espèce, la taxe réclamée au recourant se fonde sur le tarif du 8 octobre 2012, qui trouve lui-même son fondement à l’art. 42 § 1 let. a aRDE, Or, cette norme indique simplement que «la finance annuelle fixe et le prix de vente au mètre cube sont de compétence municipale»; elle constitue pratiquement un blanc-seing pour la municipalité, puisqu’elle ne fixe elle-même aucun plafond dans le montant des taxes à percevoir. On gardera cependant à l’esprit que, jusqu’au 31 juillet 2013, la municipalité avait la compétence, vu l’art. 14 al. 2 aLDE, de fixer elle-même le prix de vente de l'eau et le prix de location des appareils de mesure, avec une certaine sphère d’autonomie (v. Buffat, op. cit., p. 217). C’est seulement à compter du 1er août 2013 que cette compétence est passée dans la sphère du pouvoir législatif communal, la faculté étant conférée à celui-ci de déléguer cette tâche au pouvoir exécutif, à condition d’en définir les contours et le plafond. Sur ce volet également, les règlements communaux, doivent être adaptés aux exigences de la LDE dans un délai de trois ans à compter du 1er août 2013 (art. 2 des dispositions transitoires de la LDE). La commune de Blonay l’a fait en adoptant un nouveau RDE, dont l’art. 45 § 3 RDE précise à cet égard:
Pour les ménages, la taxe de consommation est fixée par paliers, en fonction du nombre de mètres cube d’eau consommée. L’inscription à l’Office de la population au 31 décembre de l’année couverte par la taxation fait foi. La taxe de consommation de base est appliquée jusqu’à une consommation de 60 m3 par année et par personne. La consommation entre 60 m3 et 70 m3 par année et par personne est soumise à une taxe de consommation intermédiaire, et celle dépassant 70 m3 à une taxe de consommation supérieure.
Cette dernière disposition, qui satisfait aux exigences de la délégation législative, n’est toutefois en vigueur que depuis le 1er janvier 2015. Elle n’est donc pas applicable à la taxe querellée.
dd) Il résulte de ce qui précède que la taxe litigieuse échappe à la critique sur le plan de la légalité.
c) Sur le plan matériel, le recourant critique la taxe qui lui a été notifiée sous l’angle des principes de l’équivalence et de l’égalité de traitement. Il fait valoir, en substance, que le système de facturation de la fourniture d’eau potable par trois paliers progressifs aurait pour conséquence que la taxe d’utilisation ne correspondrait plus à la valeur objective de la prestation qui lui est fournie.
aa) La consommation du recourant représentait 723m3 en 2013; celle-ci a été taxée de manière échelonnée: jusqu’à 60m3, l’eau lui a été facturée 1 fr.80 le m3; de 60 à 70m3, 3 fr.40; au-delà de 70m3, 5 fr.20. La municipalité justifie l’usage de cette tarification échelonnée par le fait qu’une consommation excédant 60m3 par an et par personne serait supérieure à la consommation moyenne annuelle en Suisse. Il ressort des données de la Société suisse de l’industrie du gaz et des eaux (SSIGE) que la consommation d'eau des ménages en Suisse se montait, à fin 2013, à 162 litres par habitant et par jour (http://www.trinkwasser.ch/fr/frameset_fr.htm?html/trinkwasser/tw_hygiene_02.htm~mainFrame). Cela représente, par an et par personne, une quantité d’eau de 59,13m3 (0,162m3 x 365j.). Comme on le voit, le but recherché par la municipalité est d’amener ses administrés à contenir leur consommation d’eau potable, ceci dans la perspective environnementale du développement durable. En favorisant une diminution de la consommation de l'eau, la taxe litigieuse a également un caractère incitatif visant à ménager l'environnement. La SSIGE rappelle du reste à cet égard:
«Le prix de l'eau comprend par ailleurs une part variable en fonction de la consommation, qui couvre le reste des charges. Ce modèle de calcul est certes conforme au principe du consommateur-payeur, mais on lui reproche de ne pas inciter le consommateur à économiser l'eau, alors que beaucoup considèrent les économies d'eau comme étant judicieuses» (ibid.).
Or, l’un des moyens pour parvenir à cette fin consiste précisément à adopter un tarif échelonné progressif. L’adoption de ce tarif fait du reste suite à une motion acceptée le 22 mars 2011 par le Conseil communal et tendant à rendre plus onéreuses les grosses consommations d’eau. Or, la consommation d’eau du recourant en 2013 a atteint plus du triple de la consommation annuelle moyenne d’un ménage de quatre personnes que l’on peut estimer, compte tenu de ce qui a été indiqué plus haut, à 200m3 environ. Elle atteint même douze fois la consommation moyenne annuelle d’une personne (environ 60m3 comme on l’a vu ci-dessus). Comme l’observe l’autorité intimée, ce résultat est sans doute dû autant aux remplissages de la piscine couverte, dont le bassin mesure 74m2, qu’à un arrosage généreux du sol sur une parcelle de plus de 10’000m2. Le principe de l’équivalence s’accommode parfaitement du fait que le recourant doive s’acquitter d’un prix par mètre cube supérieur pour la partie de sa consommation excédant la moyenne générale (dans le même sens, Buffat, pp. 233-234). Au surplus, la manière dont cette consommation a été appréhendée par la taxe querellée n’est pas davantage critiquable. La taxe a été calculée conformément aux trois échelons du tarif municipal. Or, celui-ci a été établi en tenant compte des situations moyennes de consommation en Suisse. Sous l’angle du schématisme, ce tarif s’avère admissible, même si l’on peut regretter que les trois paramètres choisis par la municipalité, conformément à la liberté d’appréciation qui lui est reconnue en la matière, ne tiennent pas davantage compte de la consommation moyenne par ménage, qui est nécessairement plus élevée que la consommation annuelle d’un individu. En effet, on voit que pour une consommation annuelle moyenne de 200m3, un ménage composé de quatre personnes devrait s’acquitter d’une taxe avoisinant 900 fr. par an, sans tenir compte de la part fixe; cela paraît assez élevé, sans pour autant que ce résultat soit arbitraire.
bb) Quant à l’inégalité de traitement, également évoquée par le recourant, on constate que ni l’art. 42 aRDE, ni le tarif municipal du 8 octobre 2012, applicables en la présente espèce, ne contiennent des dispositions dont il ressort que les professionnels (agriculteurs, viticulteurs, entrepreneurs, commerçants, etc.) bénéficieraient d’un prix au mètre cube préférentiel ou d’un abattement à cet égard. Cette différence de traitement est en revanche consacrée par l’art. 45 § 6 RDE, en vigueur depuis le 1er janvier 2015, qui prescrit que pour ces usagers-ci, la taxe est calculée au tarif de base. Au surplus, le recourant perd de vue qu’il s’agit de facturer uniquement sa consommation privée. Or, la consommation des ménages représente environ 80% de la consommation d’eau potable sur le territoire communal, ce qui n’est pas contesté. La situation des professionnels pour l’usage exclusif de l’eau à l’exercice de leur entreprise ne saurait être appréciée à la même aune que celle des particuliers. Il n’y aurait donc aucune inégalité de traitement à traiter différemment les deux situations, dont on voit qu’elles ne sont guère comparables.
d) Le recourant se plaint en l’occurrence d’une violation du principe de la couverture des frais. On retire de ses explications qu’avec l’application du tarif échelonné pour la facturation de la consommation d’eau, le produit des taxes annuelles de fourniture d’eau potable dépassera la charge financière globale du service concerné. Les taxes annuelles d’abonnement et de consommation d’eau ont pour fonction de financer l’exploitation et l’entretien du réseau; elles peuvent également, comme on l’a vu plus haut, servir à procéder à des amortissements, ainsi qu’à constituer des réserves et des provisions (Buffat, op. cit., p. 224). Or, les travaux nécessaires se composent non seulement des frais de renouvellement mais également de frais de renforcement du réseau établi, lesquels doivent être couverts par la taxe d'abonnement (arrêt FI.2005.0144 du 9 mai 2006). Ceci n'exclut pas que les travaux d'élargissement du réseau puissent être également financés par la contribution de raccordement à laquelle est soumise toute nouvelle habitation (ibid.).
A l’appui du tarif du 8 octobre 2012, la municipalité a mis en avant la nécessité de réaliser, conjointement avec la commune voisine de Saint-Légier-La Chiésaz, des travaux de captage d’eau claire dans le secteur de la Haute Veveyse-de-Fégire, afin d’assurer l’approvisionnement des futures générations d’habitants dans la commune. Un crédit de 2'226'000 fr. a du reste été voté par le Conseil communal à cet effet. A lire les autorités communales, il s’agira en outre de faire face à des dépenses futures de l’ordre de quatre à cinq millions de francs, dont certaines ont été financées par les impôts directs. La tarification par palier aurait dès lors pour but de constituer à cet égard des réserves annuelles de l’ordre de 120'000 francs. Dans ses dernières écritures, le recourant ne conteste pas la réalité de ces dépenses; selon lui toutefois, les autorités communales n’auraient pas pris en compte dans leurs estimations la diminution de la consommation d’eau moyenne par habitant – actuellement 180 litres par jour et par habitant selon le rapport de la commission des finances qu’il a produit – nonobstant l’augmentation de la population. Sur ce point également, il fut objecté au recourant les explications de la SSIGE:
«(…)Les distributeurs d'eau ont une part de frais fixes atteignant entre 60 à 80% des charges totales, alors que les frais variant en fonction du volume de production constituent une part marginale. Le capital des distributeurs d'eau est essentiellement investi dans les quelque 55'000 km de conduites souterraines servant à la distribution. Or, ces infrastructures doivent être entretenues et renouvelées indépendamment de la consommation d'eau. Dès lors, si les ventes d'eau potable évoluent à la baisse, il faut à long terme envisager une augmentation du prix de l'eau potable pour garantir le financement de la distribution d'eau à prix coûtant.» (ibid.).
Au surplus, le recourant n’a pas requis l’examen des comptes communaux, ni de ceux du service concerné. C’est par conséquent en vain qu’il invoque une violation du principe de couverture des coûts.
e) Enfin, il n’y a pas lieu d’annuler la décision attaquée pour des motifs liés à un éventuel effet rétroactif prohibé. Comme le recourant l’admet lui-même, le tarif appliqué par la municipalité dès le 1er janvier 2013 a été adopté le 8 octobre 2012. En outre, il a été affiché au pilier public communal du 19 octobre au 8 novembre 2012, ceci conformément à l’art. 109 de la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01).
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours ne peut qu’être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Un émolument d’arrêt sera mis à la charge du recourant, celui-ci succombant (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre, des dépens seront alloués à la Commune de Blonay, dont les autorités obtiennent gain de cause avec l’assistance d’un conseil (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts de la Commune de Blonay, du 15 septembre 2014, est confirmée.
III. Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge d’A. X.________.
IV. A. X.________ versera à la Commune de Blonay des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 10 juillet 2015
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.