TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 15 juin 2016

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Guisan et M. Robert Zimmermann, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

 

Municipalité de Pully, à Pully, représentée par Me Ariane Ayer, avocate à Lausanne. 

  

Autorité intimée

 

Commission communale de recours en matière d'impôts communaux de la Commune de Pully, à Pully. 

  

Tiers intéressé

 

X.________ AG, à 1********, représentée par Y.________ SA, à Lausanne.  

  

 

Objet

       Taxe de ramassage des ordures  

 

Recours Municipalité de Pully c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux du 11 novembre 2014 admettant le recours déposé par Zürich Lebensversicherungs Gesellschaft AG (taxe de base pour l'année 2013 selon l'art. 12A du règlement communal sur la gestion des déchets)

 

Vu les faits suivants

A.                     X.________ AG est propriétaire des parcelles nos ******** et ******** de la Commune de Pully, sises chemin du ********. Chacun de ces deux biens-fonds supporte un bâtiment d’habitation. Selon les indications fournies par l’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie (ci-après: ECA), le volume bâti de chaque bâtiment est de 4'845 m3.

B.                     Le 31 octobre 2012, le Conseil communal de Pully a adopté un nouveau règlement sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), dont on cite l'extrait suivant:

 

"Article 12 – Taxes

Les montants des taxes indiqués ci-après s'entendent hors taxes et impôts éventuels fixés par le Canton ou la Confédération qui sont prélevés en sus.

A. Taxe de base

1 Les propriétaires d'immeubles paient une taxe de base annuelle.

2 La taxe de base est fixée à 40 cts par an au maximum par m3 du volume total de l'immeuble admis par l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA).

3 La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires dont les immeubles comprennent des locaux ou des espaces où le plafond se situe à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 m. Les cages d'escaliers et d'ascenseurs, ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en principe pas droit à une telle exonération.

4 La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle pour les bâtiments dont la totalité des utilisateurs éliminent, par leurs propres moyens ou en mandatant un tiers, la totalité de leurs déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est déterminée en considérant au maximum 30% du volume total de l'immeuble.

5 En cas de modification du volume total de l'immeuble, le montant est défini au prorata.

6 Seuls les bâtiments désaffectés dont la fourniture en eau a été interrompue sont exonérés du paiement de la taxe.

B. Taxe proportionnelle

1 Les détenteurs de déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.

2 Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:

a. CHF 1.25 au maximum par sac de 17 litres;

b. CHF 2.50 au maximum par sac de 35 litres;

c. CHF 4.75 au maximum par sac de 60 litres;

d. CHF 7.50 au maximum par sac de 110 litres.

3 Les entreprises qui bénéficient d'une collecte spécifique en conteneurs pesés peuvent recourir à des sacs non taxés pour rassembler les ordures ménagères, ainsi que les autres déchets de composition analogue. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à CHF 700.00 au maximum par tonne pesée.

4 Certaines circonstances, telles que la naissance d'un enfant, peuvent donner droit à une distribution de sacs taxés. Les modalités et les ayants droit sont définis par la Municipalité.

C. Taxes spéciales

[...]"

Approuvé le 28 novembre 2012 par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement, ce règlement est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

C.                     Le 23 décembre 2013, Z.________ SA, agissant pour le compte de la Municipalité de Pully (ci-après: la municipalité), a adressé à X.________ AG, pour la période du 1er décembre 2012 au 30 novembre 2013, deux factures d'un montant de 7'428 fr.21 (hors TVA) chacune, montant correspondant à la consommation d'eau potable (3'211 fr.17), à la taxe d'évacuation des eaux (3'065 fr.65), ainsi qu'à la taxe d'élimination des déchets (1'151 fr.39) pour chaque immeuble.

Le 8 janvier 2014, X.________ AG a, par la plume de Y.________ SA, contesté cette facture devant l’Office d’impôt du district de Lavaux-Oron, en tant qu'elle portait sur la taxe d'élimination des déchets; elle s'est plainte, en substance, d'une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral, ainsi que de celui de causalité en matière de financement de l'élimination des déchets. Ce recours a été transmis à la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Pully (ci-après: la commission communale de recours), comme objet de sa compétence.

Par décision du 11 novembre 2014, la commission communale de recours a rendu une décision dont la teneur est la suivante:

" (…)

La CCRI a pris connaissance de l'ensemble des arguments tant de la recourante que de l'intimée et en a largement débattu. Elle a constaté que ce recours était à l'évidence insuffisamment motivé.

A la rigueur du droit, elle aurait dû le renvoyer à son auteur en lui fixant un délai pour compléter leur acte.

Elle a toutefois considéré à la majorité que ce recours, comme tous ceux rédigés de manière semblable, tendait bien aux mêmes conclusions que d'autres, très motivés, qu'elle a admis à l'unanimité. C'eût été dès lors faire preuve d'un formalisme excessif, de le renvoyer à son auteur en lui fixant un délai pour compléter son acte, entraînant en outre une perte de temps et des frais inutiles de séances supplémentaires de la CCRI.

En conséquence, la CCRI de Pully a décidé d'admettre à la majorité le recours X.________, par identité de motifs avec les recours admis.

Dans la mesure où le recours contient une demande d'allocation subsidiaire pour les grands propriétaires, avec un rabais sur le montant de la taxe, cette conclusion est naturellement devenue sans objet vu l'admission de la conclusion principale en annulation.

Par ces motifs, la commission prononce :

1.           L'effet suspensif est accordé au recours pour toute la durée de l'instance.

2.           Le recours est admis.

3.            Partant, la décision de la Municipalité sur la taxe de base calculée sur volume ECA est nulle et de nul effet.

4.           Le présent prononcé est rendu sans frais ni dépens.

(…)"

D.                     Le 15 décembre 2014, la municipalité a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, en concluant à sa réforme, en ce sens que le recours interjeté par X.________ AG soit rejeté et la facture du 23 décembre 2013, confirmée. Sur le plan formel, la municipalité invoque une violation de l’art. 42 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Sur le plan matériel, elle conteste, en substance, la motivation de la décision attaquée qui, selon elle, ferait une mauvaise application des principes d'égalité de traitement et de proportionnalité; elle invoque également une violation de son autonomie communale.

La commission communale de recours a produit son dossier; elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Pour sa part, X.________ AG n’a pas procédé.

La municipalité s’est déterminée dans des écritures complémentaires, le 5 mars 2015. Le 26 mars 2015, elle a produit une copie de la décision rendue le 17 décembre 2014 par la Commission communale de recours en matière d’impôts et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne.

E.                     Par arrêt FI.2014.0151 du 28 avril 2016, auquel on se réfère tant en fait qu’en droit, le Tribunal, appelé à statuer sur la conformité du système mis en place par le nouveau RGD avec les principes d'égalité de traitement, de proportionnalité et de causalité, a admis le recours de la municipalité contre une décision de la commission communale de recours concernant un autre propriétaire d’une parcelle sur le territoire communal de Pully.

Le recours interjeté contre ce jugement a été rejeté par arrêt du Tribunal fédéral du 24 mai 2016 (cause 2C_446/2016).

F.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Depuis sa révision par la novelle du 20 novembre 2012 entrée en vigueur le 1er juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des municipalités, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la modification de la décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5 novembre 2002, FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).

Conformément à l'art. 47a LICom, la recourante a la qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de recours a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      a) La recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue, garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale, du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst./VD; RSV 101.01], dispositions impliquant également l’obligation pour l’autorité de motiver sa décision. Elle fait également valoir que, sur le plan formel, la décision attaquée ne serait pas conforme aux exigences contenues à l’art. 42 let. c LPA-VD, duquel il ressort que la décision contient, entre autres indications, les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie. Selon la jurisprudence, la motivation d’une décision est suffisante lorsque l’intéressé est mis en mesure d’en apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure en pleine connaissance de cause. Il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé son prononcé. L’autorité n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237, 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 130 II 530 consid. 5.3 p. 540). La violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 s.; voir art. 98 LPA-VD). La jurisprudence a toutefois précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68  consid. 2 p. 71 s.; 124 V 180 consid. 4a p. 183 et les arrêts cités; voir également, parmi d’autres, arrêts AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 et GE.2012.0126 du 20 décembre 2012). La jurisprudence cantonale a cependant rappelé à maintes reprises qu'il n'appartenait pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (v. arrêts AC.2013.0243 du 15 novembre 2013; AC.2011.0170 du 31 août 2011; AC.2010.0239 du 13 mai 2011; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 et les arrêts cités).

b) La décision entreprise dans la présente espèce est plus que sommairement motivée, puisqu’elle renvoie de manière implicite aux autres décisions. Or, l'art. 43 al. 2 LPA-VD permet sans doute à l'autorité de se limiter à une motivation sommaire, mais seulement pour le cas d'urgence. Quant à la motivation "sommaire et standardisée" dont il est question à l’art. 43 al. 3 LPA-VD, elle n'est autorisée que lorsqu'un grand nombre de décisions de même type sont rendues et qu'elles peuvent faire l'objet d'une réclamation. L’autorité intimée explique simplement qu’elle admet le recours «par identité de motifs avec les recours admis». On en retire par là qu’elle se réfère au moins implicitement à la motivation d’autres décisions, dans lesquelles elle a admis les recours de propriétaires contre la taxe de ramassage et d’élimination des déchets résultant de l’application du nouveau RGD. Cette façon de faire est discutable, dans la mesure où l’autorité intimée, ainsi qu’elle l’a indiqué dans la procédure devant elle, n’a traité dans un premier temps que quatre des nombreux recours qui lui ont été soumis, dont celui formé par X.________ AG. Les prémisses de l’art. 43 al. 3 LPA-VD n’étaient donc pas réalisées. Ceci étant, la question de savoir si la décision doit être annulée pour ce seul motif peut demeurer indécise, dès lors que le recours doit être de toute façon admis sur le plan matériel, comme on le verra ci-dessous. Le Tribunal reprendra à cet égard les développements de l’arrêt FI.2014.0151 du 28 avril 2016.

3.                      a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers, valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3).

L'élimination des déchets urbains, par quoi l'on entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets [OTD; RS 814.600]), des déchets de la voirie et des stations publiques d’épuration des eaux usées, ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable, incombe aux cantons (art. 31b al. 1 LPE). Cette tâche peut être déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 125 II 508 consid. 5a). L'élimination des autres déchets incombe en revanche à leur détenteur (art. 31c LPE), qui sera le plus souvent un particulier.

Les art. 32 ss LPE régissent le financement de l'élimination des déchets. Ils concrétisent dans le domaine des déchets le principe de causalité (dit aussi du "pollueur-payeur") contenu à l'art. 2 LPE et selon lequel "celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais". L'art. 32a LPE, qui concerne les déchets urbains, a la teneur suivante:

 

"Art. 32a – Financement de l'élimination des déchets urbains

1 Les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité de déchets remis;

b. des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installation d'élimination des déchets;

c. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des intérêts;

e. des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

2 Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.

3 Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.

4 Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."

Cette disposition pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans l'aménagement des taxes (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a LPE selon laquelle le montant est fixé en fonction "du type et de la quantité de déchets remis". Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid. 3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit "inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée" (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans lien avec la quantité de déchets produite, telles que la valeur d'assurance contre l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2 in DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau ( ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était pas conforme au principe de causalité. Il a relevé en revanche que les collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de l'environnement (anciennement: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage) et par la doctrine (cf. Directive sur le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité, publiée par l'Office fédéral de l'environnement, Berne 2001, p. 25; Luc Jansen, in: Pierre Moor, Anne-Christine Favre, Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi sur la protection de l'environnement (LPE), Berne 2010, n. 42 ad art. 32 LPE; Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, in: RDAF 2012 239 ss, p. 261 ss). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) délègue aux communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des boues d'épuration (art. 14 al. 1). Celles-ci doivent adopter à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1er janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4). Il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des déchets. Les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 LICom).

c) Dans la commune de Pully, le nouveau RGD, entré en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité (taxe au sac) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal (art. 11 al. 2 et 12 RGD). La taxe de base est due par les propriétaires d'immeubles; elle est calculée sur la base du volume total de l'immeuble admis par l'ECA (art. 12 let. A RGD). Une directive municipale du 11 décembre 2013, d'application immédiate, précise les modalités d'application du RGD. Elle fixe en particulier la taxe de base à 28 centimes (TTC) par m3 (art. 15 al. 1 de la directive). Les volumes pris en compte sont plafonnés à 1'500 m3 par logement pour les bâtiments abritant des logements et à 500 m3 pour les bâtiments à caractère agricole ou abritant des activités économiques du secteur secondaire (art. 15 al. 2 et 3 de la directive).

4.                      Dans la cause ayant donné lieu à l’arrêt FI.2014.0151, l'autorité intimée a retenu, à l'appui de la décision attaquée, que la taxe de base prévue par l'art. 12 let. A RGD ne respecterait pas le principe d'égalité de traitement, ce que la recourante conteste.

a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 58 consid. 4.4; 136 I 297 consid. 6.1; 134 I 23 consid. 9.1; TF 2C_881/2013 du 18 février 2014 consid. 8.1).

b) L'autorité intimée s’est fondée sur deux motifs pour considérer que le principe d'égalité de traitement n'est pas respecté.

aa) Pour elle, l'inégalité de traitement résulterait tout d'abord de la relation directe existant entre la baisse du taux d'imposition communal qui profite à tous les habitants de la commune et la taxe de base qui ne frappe que les propriétaires d'immeubles.

Jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau RGD le 1er janvier 2013, la gestion et l'élimination des déchets étaient entièrement financées par l'impôt. Elles le sont désormais par le biais de taxes causales (taxe de base et taxe au sac). Selon les projections effectuées, ce nouveau système de financement engendrera une rentrée supplémentaire de l'ordre de 2,6 millions par année (préavis municipal no 14-2012, p. 9). Dans son préavis relatif à l'arrêté d'imposition pour l'année 2013, la municipalité a dès lors proposé au conseil communal de diminuer en compensation le taux d'imposition communal de deux points et de le ramener de 65.0 à 63.0 (préavis municipal no 14-2012, p. 10 et 11). Le conseil communal a accepté cette proposition et adopté le nouvel arrêté d'imposition dans sa séance du 31 octobre 2012.

Il y a donc bien une relation directe entre la baisse du taux d'imposition communal et l'introduction de la nouvelle réglementation sur le financement de l'élimination des déchets. Il n'en demeure pas moins, comme le relève la recourante, qu'il s'agit là de deux décisions juridiquement distinctes. Le conseil communal n'était en effet pas contraint de réduire le taux d'imposition communal. Il aurait très bien pu refuser la proposition de la municipalité et affecter le montant rendu disponible au financement d'autres tâches publiques ou à de nouveaux investissements. On ne saurait dans ces conditions voir une inégalité de traitement dans le fait qu'une catégorie de personnes (les non propriétaires assujettis à l'impôt communal) a potentiellement été favorisée par l'introduction du nouveau système de financement de l'élimination des déchets et la baisse simultanée du taux d'imposition communal. Pour mesurer les effets financiers réels de la nouvelle réglementation, il aurait fallu du reste examiner la situation de chaque contribuable individuellement compte tenu du principe de l'imposition selon la capacité contributive. Il y a lieu en outre de rappeler que si la taxe de base ne frappe que les propriétaires d'immeubles, la taxe au sac concerne en revanche tous les habitants de la commune.

Sous cet angle, le principe d'égalité de traitement n'est ainsi pas violé.

bb) Pour l'autorité intimée, l'inégalité de traitement proviendrait également du fait que tous les propriétaires d'immeubles ne pourraient pas reporter le paiement de la taxe de base sur d'éventuels locataires.

Dans un arrêt du 26 mars 2007 concernant la Commune d'Aigle (cause 2P.187/2006), le Tribunal fédéral a admis qu'une taxe de base pouvait être perçue auprès des propriétaires d'immeubles, même s'ils louaient leurs biens. Il a retenu qu'un tel système se justifiait en raison des coûts d'infrastructures occasionnés par les immeubles (consid. 2.4). En effet, comme le relève la recourante, quelle que soit l'affectation des biens, leur utilisation va générer des déchets qu'il faudra éliminer. Les propriétaires d'immeubles bénéficient ainsi – directement ou indirectement – des installations d'élimination des déchets financées par la taxe litigieuse. Dans son arrêt du 26 mars 2007, le Tribunal fédéral a rappelé par ailleurs que les propriétaires qui louaient leurs biens avaient la possibilité de répercuter la taxe de base sur le locataire conformément aux art. 257a et 257b du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), en l'incluant dans les frais accessoires (consid. 2.4; cf. ég. David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 2008, p. 332).

Cette jurisprudence est transposable au cas d'espèce. En effet, dans le cas tranché par le Tribunal fédéral comme dans le cas particulier, la taxe litigieuse est une taxe de base qui n'est perçue qu'auprès des seuls propriétaires d'immeubles. Le fait que le mode de calcul de la taxe est différent (dans un cas, par appartement, dans l'autre, selon le volume ECA) importe peu. A noter qu'en matière d'évacuation et d'épuration des eaux usées, le Tribunal fédéral a également jugé conforme une taxe de base ne frappant que les propriétaires d'immeubles (TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011). C'est en vain par ailleurs que l'autorité intimée s’est prévalue des difficultés que pourraient rencontrer les propriétaires immobiliers pour reporter la charge de la taxe de base sur leurs locataires. En effet, on ne saurait voir dans de telles difficultés, qui tiennent essentiellement au fait que les propriétaires immobiliers ne peuvent répercuter la taxe litigieuse sur les locataires qu'aux conditions d'une modification du contrat de bail (à savoir pour le prochain terme), une inégalité de traitement, ce d'autant plus que le montant de la taxe reste relativement modeste (420 fr. maximum par année pour les bâtiments abritant des logements).

Sous cet angle également, le principe d'égalité de traitement n'est pas violé.

5.                      Dans la cause ayant donné lieu à l’arrêt FI.2014.0151, l'autorité intimée a retenu, à l'appui de la décision attaquée, que la taxe litigieuse ne respecterait pas non plus le principe de proportionnalité, ce que conteste la recourante.

a) Consacré à l'art. 5 Cst., le principe de proportionnalité exige que l'activité étatique soit adéquate et nécessaire pour atteindre les buts d'intérêts public qu'elle poursuit. Il comprend trois règles: la règle d'aptitude, selon laquelle le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé; la règle de nécessité, selon laquelle, entre plusieurs moyens, doit être choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés; enfin, la règle de proportionnalité au sens étroit, qui met en balance l'importance des effets de la mesure en cause sur la situation de l'administré et le résultat attendu du point de vue de l'intérêt public (ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les réf. citées; ég. Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, p. 223 ss).

En matière de contributions causales, le principe de proportionnalité est concrétisé par les principes de la couverture des frais et de l'équivalence. Selon le premier, le produit global de la contribution ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration. Quant au second, il postule que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie; cette valeur se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expériences (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; 131 I 313 consid. 3.3; arrêt FI.2012.0098, précité, consid. 2e).

Comme le relève la recourante, le principe de proportionnalité est un principe constitutionnel et non pas un droit constitutionnel autonome (ATF 136 I 241 consid. 3.1; ATF 126 I 112 consid. 5b; ATF 125 I 161 consid. 2b). Cette distinction n'a toutefois de portée que pour déterminer si le moyen peut être invoqué dans le cadre d'un recours constitutionnel subsidiaire (Dubey/Zufferey, p. 226). Elle n'a donc pas d'importance dans le cas d'espèce. La recourante se trompe ainsi lorsqu'elle affirme: "On ne peut donc annuler et encore moins déclarer purement nulle et de nul effet une mesure étatique comme la taxe litigieuse au motif qu'elle viole le principe de proportionnalité mais uniquement si elle porte une atteinte disproportionnée à un droit fondamental ou encore lorsque l'autorité dispose d'une marge d'appréciation dans l'application d'une mesure." Contrairement à ce qu'elle soutient, il ne suffit dès lors pas de constater que la décision attaquée n'évoque pas d'atteinte disproportionnée à un droit fondamental pour écarter le grief de la violation du principe de proportionnalité.

b) Dans l’affaire FI.2014.0151, l'autorité intimée s’est appuyée sur trois motifs pour conclure à la violation du principe de proportionnalité.

aa) Elle a relevé en premier lieu que le principe de proportionnalité est violé, car "une taxe forfaitaire peut parfaitement être proportionnelle". Elle n’a pas précisé ce qu'elle entendait dire exactement par là. On comprend toutefois à la lecture des écritures déposées par les parties dans le cadre de la procédure de recours de première instance que l'autorité intimée reproche en fait à la taxe litigieuse de n'avoir pas de lien avec la quantité de déchets produite. Ce moyen ne relève pas du principe de proportionnalité, mais du principe de causalité. Il sera examiné ci-après dans ce cadre.

bb) L'autorité intimée a fait valoir en outre que le mode de calcul de la taxe litigieuse ne permettrait pas de lutter contre la quantité de déchets. En d'autres termes, elle considère que la taxe de base prévue par le RGD n'a pas d'effet incitatif. Ici encore, ce moyen relève du principe de causalité. Il sera également examiné ci-après.

cc) L'autorité intimée a soutenu enfin que le principe de proportionnalité s'opposerait à ce que l'autorité communale perçoive une taxe de base calculée sur la base du volume ECA alors qu'il y aurait d'autres systèmes "moins préjudiciables aux intérêts privés".

Tant le droit fédéral que le droit cantonal laissent une grande marge de manoeuvre aux communes pour aménager les taxes destinées à financer l'élimination des déchets. Pour la taxe de base, plusieurs critères sont envisageables. La directive de l'Office fédéral de l'environnement mentionne l'habitant, le ménage, la surface habitable, le nombre de pièces, le volume bâti et la valeur assurée des bâtiments (directive OFEV, p. 23 ss). A l'instar d'autres communes, la Commune de Pully a opté pour le critère du volume bâti. Cette méthode a été retenue pour les motifs suivants (préavis municipal no 13 – 2012, p. 14 s.):

"Les principaux avantages de cette modalité de taxation sont les suivants:

·           la même méthode sera utilisée pour taxer la population et les entreprises, évitant ainsi de gérer 2 systèmes différents et de devoir effectuer une répartition entre les coûts supportés par les entreprises et ceux à charge de la population;

·           les données déjà existantes et accessibles, alors que leur gestion est assurée par l'ECA;

·           les données sont relativement stables et nécessitent peu de mises à jour;

·           le nombre de données à gérer et de factures à envoyer sera moins important car la taxe sera basée sur les propriétés et non sur les logements ou les ménages;

·           les données pourront facilement être implémentées dans le système de facturation actuel et la taxe pourra être couplée à celle liée à l'eau potable, ce qui évitera de générer des factures supplémentaires.

Tous ces éléments permettent de rationaliser encore davantage l'outil de facturation utilisé par la DTSI [réd. la Direction des travaux et des services industriels] et de limiter les coûts de gestion de la nouvelle taxe. En limitant ces coûts, les montants relatifs à la gestion des déchets sont plus faibles et diminuent de ce fait la taxe de base. Par ailleurs, les mesures visant à éviter une augmentation du nombre de factures produites limitent les impacts environnementaux y relatifs."

On constate que c'est ainsi avant tout pour des motifs pratiques et par souci de simplification que la Commune de Pully a opté pour le critère du volume bâti pour le calcul de la taxe de base. Sous l'angle du principe de proportionnalité, ce choix ne prête pas le flanc à la critique. La jurisprudence admet en effet un certain schématisme dans la détermination des taxes causales (cf. les arrêts cités sous consid. 5a). En outre, contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, on ne voit pas en quoi le recours au critère du volume bâti serait plus préjudiciable "aux intérêts privés" que d'autres méthodes de calcul, comme par exemple une taxe de base perçue par ménage ou par entreprise. Quel que soit le critère retenu pour le calcul de la taxe de base, le coût de l'élimination des déchets restera en effet identique. Par ailleurs, il convient de rappeler que le système mis en place par le nouveau RDG, qui prévoit que la taxe de base n'est perçue qu'auprès des propriétaires d'immeubles, ne consacre pas d'inégalité de traitement (cf. supra consid. 4). La question de savoir s'il existerait des méthodes de calcul moins pénalisantes pour les propriétaires d'immeubles ne se pose par conséquent pas.

dd) A noter encore que selon les comptes produits, les recettes provenant de la taxe de base et de la taxe variable sont supérieures au coût total de l'élimination des déchets (2'804'602 fr. 44 pour 2'179'297 fr. 37 en 2013 et 2'432'472 fr. 28 pour 2'267'921 fr. 56 en 2014). Ce constat ne se fonde toutefois que sur deux exercices, ce qui est insuffisant pour conclure à une violation du principe de la couverture des frais (cf. arrêt FI.2013.0007 du 7 juin 2013 consid. 6b). Il faut attendre encore quelques exercices pour voir si la tendance se confirme. Interpellés sur ce point à l'audience, les représentants de la municipalité sont conscients du problème et ont envisagé à terme, dans l’affaire FI.2014.0151, une éventuelle baisse de la taxe de base.

ee) Contrairement à ce qu'a retenu l'autorité intimée, le principe de proportionnalité n'est ainsi pas violé.

6.                      Il reste encore à examiner la conformité de la taxe litigieuse avec le principe de causalité.

a) Le nouveau RGD prévoit comme on l'a déjà indiqué un système de taxation mixte pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal, à savoir la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe au sac (art. 11 al. 2 et 12 RGD). Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'un tel système était conforme au principe de causalité (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées; ég. TF 2C_585/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). Il ne s'est en revanche jamais prononcé sur la validité du critère du volume bâti comme base de calcul de la taxe de base. Pour l'autorité intimée, un tel critère n'aurait aucun effet incitatif sur la consommation de déchets. Sans doute. Comme le relève la recourante, la taxe de base est toutefois par définition indépendante de la quantité des déchets. Elle n'est pas destinée à avoir un effet incitatif. Le Tribunal fédéral l'a dit expressément (TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.4; ég. Favre/Meyer/Engel, op. cit., p. 263). Les critiques de l'autorité intimée quant à l'absence d'effet incitatif du critère du volume bâti tombent dès lors à faux. Un tel critère est ainsi sur le principe admissible. Ces considérations ne suffisent toutefois pas pour conclure que le système mis en place par le nouveau RGD est conforme au principe de causalité. Il faut encore selon la jurisprudence que la proportion entre le montant de la taxe de base et celle dépendant des quantités corresponde approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des coûts variables (ATF 137 I 257 consid. 1.1 et les références citées; ég. TF 2C_585/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). Un système de taxation mixte avec une taxe de base trop importante n'aurait en effet pas l'effet incitatif exigé par l'art. 32a LPE et serait pour ces motifs incompatible avec le principe de causalité. Dans un arrêt du 5 mars 2004 concernant la Commune de St-Moritz (cause 2P.266/2003), le Tribunal fédéral a ainsi invalidé une taxe de base représentant près de 90% des coûts d'élimination des déchets (consid. 3.2). Dans cet arrêt, il n'a pas fixé de limite précise. Dans un arrêt ultérieur du 8 mai 2006 concernant la Commune de Sils (cause 2P.223/2005 du 8 mai 2006), le Tribunal fédéral, se référant au seuil préconisé par Huber-Wälchli (Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 54 ss, p. 56), a estimé en revanche que la taxe de base devrait en principe se limiter à couvrir un tiers des coûts totaux (consid. 4.4). Cette limite ne semble toutefois pas absolue. Le Tribunal fédéral ne la reprend en effet pas systématiquement dans ses arrêts (l'arrêt 2C_585/2014 du 17 février 2015 en particulier ne mentionne aucun pourcentage et relève simplement que le rapport taxe de base/taxe variable doit correspondre approximativement au rapport coûts fixes/coûts variables). Une interprétation contraire pénaliserait par ailleurs les communes devant assumer des coûts fixes importants. Ces dernières seraient contraintes de financer une partie de leurs coûts fixes par la taxe variable, ce qui aurait pour effet d'augmenter le risque d'élimination illégale et d'abandon de déchets sur la voie publique (directive OFEV p. 26; ég. Favre/Meyer/Engel, op. cit., p. 265). Le pourcentage d'un tiers doit ainsi être considéré comme un simple ordre de grandeur. Ce qui est déterminant, c'est que la taxe de base ne doit servir qu'à couvrir les coûts fixes liés à la gestion des déchets. Il importe en effet que la taxe variable couvre (au moins) les coûts variables. En vertu de l'art. 30a al. 2 LGD, la taxe variable doit en outre permettre de financer au moins 40% de l'ensemble des coûts d'élimination des déchets urbains.

b) Dans la cause ayant donné lieu à l’arrêt FI.2014.0151, les comptes 2013 et 2014 relatifs à l'élimination des déchets ont été produits. Des projections jusqu'en 2017, basées sur le résultat de l'année 2014, ont par ailleurs été établies. Selon la municipalité, les comptes 2013 ne sont toutefois pas représentatifs d'une année ordinaire, l'introduction de la taxe ayant provoqué un "effet de stock" qui a induit des revenus exceptionnels liés à la taxe au sac. On se fondera dès lors uniquement sur les comptes 2014 pour examiner le respect des exigences précitées. Il en ressort que le coût total de l'élimination des déchets s'est élevé à 2'267'921 fr. 56 cette année-là. Les produits de la taxe au sac ont couvert 923'591 fr. 50 de ce montant, soit un taux de couverture de 40.7%. L'objectif prescrit par l'art. 30a al. 2 LGD est ainsi atteint. Il reste à examiner si le rapport taxe de base/taxe variable correspond au rapport coûts fixes/coûts variables. La municipalité a été invitée à cet effet à préciser la ventilation entre coûts fixes et coûts variables. Elle a produit un tableau qui a été reproduit en partie dans l'état de fait dans l’arrêt FI.2014.0151 (cf. partie "Faits" let. E.b). Elle s'est expliquée sur ce tableau de ventilation lors de l'audience qui s’est tenue dans l’affaire FI.2014.0151. A l'exception du poste 451.3526.10 "Déchetterie Perraudettaz" dont la municipalité a admis qu'il devait être ventilé à 60% (soit 154'030 fr.) comme charges fixes et 40% (soit 102'687 fr.) comme charges variables, la répartition coûts fixes/coûts variables à laquelle elle a procédé ne prête pas le flanc à la critique. Avec la prise en compte de la correction qui doit être apportée au poste 451.3526.10, les charges fixes s'élèvent à 1'526'438 fr. 47 et les charges variables à 741'483 fr. 09. On parvient ainsi à un rapport coûts fixes/coûts variables de 67/33% (1'526'438 fr. 47; 741'483 fr. 09). Cette proportion ne correspond pas exactement à celle entre taxe de base et taxe variable de 60/40% (1'361'515 fr. 83; 923'591 fr. 50), mais s'en approche. De l'avis de la cour, il n'y a toutefois pas lieu de se montrer trop rigoureux avec le respect de cette exigence. Comme l'a expliqué la municipalité dans ses écritures et à l'audience, la Commune de Pully, pour éviter le tourisme des déchets, a adhéré en effet au même titre que les communes voisines à un périmètre de gestion des déchets, dans lequel les prix des sacs, fixés d'entente avec les différentes collectivités, sont identiques pour l'ensemble du territoire concerné. Elle ne dispose dès lors que d'une faible marge de manoeuvre pour adapter le prix du sac et par voie de conséquence pour rééquilibrer le rapport taxe de base/taxe variable. Quoi qu'il en soit, ce qui est déterminant sous l'angle du principe de causalité, c'est que la taxe de base ne sert qu'à couvrir les coûts fixes liés à la gestion des déchets, point qui est respecté dans le cas particulier.

Au regard de ces éléments, le principe de causalité n'est pas violé non plus.

7.                      a) Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le recours déposé par X.________ AG, tiers intéressé, sera rejeté et les factures du 23 décembre 2013, confirmées.

b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais, ni d'allouer de dépens, l’instruction et l’administration des preuves ayant été effectuées dans le dossier FI.2014.0151 (cf. art. 50 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Pully du 11 novembre 2014 est réformée comme il suit:

"1.     Le recours est rejeté.

2.      Les factures du 23 décembre 2013 sont confirmées."

III.                    Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

 

Lausanne, le 15 juin 2016

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.