TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 mai 2016

Composition

M. Eric Kaltenrieder, président; M. Roger Saul et
M. Marc-Etienne Pache, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Jean LOB, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex,

Autorité concernée

Municipalité de Paudex, représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration et ordures)
	Recours A.________ c/ décision de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Pau dex du 8 juin 2015 (taxe d'amarrage)

Vu les faits suivants

A. Dans sa séance du 26 mai 2008, le Conseil communal de Paudex (ci-après: le conseil communal) a donné son accord pour le réaménagement et l'extension du port de plaisance communal afin de faire face notamment aux nombreuses demandes de places d'amarrage. Il s'est prononcé en faveur d'un financement par les utilisateurs du port et non par l'impôt général. Il a décidé par ailleurs que la gestion resterait aux mains de la commune.

Le crédit nécessaire de 4'650'000 fr. pour la réalisation des travaux a été voté le 5 mars 2012. Le projet a été mis à l'enquête publique du 17 février au 19 mars 2012. Il a fait l'objet de deux oppositions, qui ont été définitivement levées le 24 mai 2013. Débutés en juillet 2013, les travaux se sont achévés au début de l'été 2014.

Dans sa séance du 24 mars 2014, le conseil communal a adopté un nouveau règlement du port, fixant notamment les règles d'attribution des places d'amarrage, ainsi que de nouveaux tarifs de location. Ces derniers ont été adaptés et calculés de manière à couvrir les coûts de l'emprunt contracté pour financer l'agrandissement du port, à savoir les intérêts hypothécaires lissés sur 30 ans, l'amortissement calculé également sur 30 ans, ainsi que les charges d'exploitation. Cette première mouture n'a toutefois pas passé la rampe de l'approbation cantonale. La Cheffe du Département du territoire et de l'environnement estimait en effet que les intérêts devaient être lissés sur 50 ans et l'amortissement calculé également sur 50 ans, pour les calquer sur la durée de la concession accordée pour l'usage des eaux du domaine public. Une nouvelle version tenant compte de ces demandes a dès lors été soumise au conseil communal. Elle a été adoptée le 27 octobre 2014 et a reçu l'approbation cantonale le 13 janvier 2015. Le règlement du port et les nouveaux tarifs de location, qui n'ont pas été contestés devant la Cour constitutionnelle, sont entrés en vigueur le 1^er mars 2015.

Dans l'intervalle, trois pétitions contre l'augmentation des tarifs de location des places d'amarrage ont été déposées. Par lettres du 30 octobre 2014, la Municipalité de Paudex (ci-après: la municipalité) a informé les pétitionnaires des nouvelles bases de calcul décidées le 27 octobre 2014.

B. Le 31 mars 2015, la municipalité a adressé à A.________ une facture de 2'586 fr. 80 correspondant au montant de la location de sa place d'amarrage pour la période du 1^er juillet 2014 au 31 décembre 2015 (à savoir 366 fr. 80 selon les anciens tarifs pour la période du 1^er juillet 2014 au 28 février 2015 et 2'220 fr. selon les nouveaux tarifs pour la période du 1^er mars au 31 décembre 2015).

Par lettre du 9 avril 2015, l'intéressé a contesté cette décision devant la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex (ci-après: la commission communale de recours). Il s'est plaint du montant de la nouvelle taxe d'amarrage qu'il estimait abusif. Il a critiqué le fait de faire supporter la construction du nouveau port communal par les seuls utilisateurs des places d'amarrage. Il a conclu à ce que la location de sa place d'amarrage ne dépasse pas 1'100 fr. par année.

Le 8 juin 2015, la commission communale de recours a confirmé la facture contestée.

C. Par acte du 30 juin 2015, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à son annulation. Il a repris en substance les mêmes arguments que ceux soulevés dans son recours auprès de la commission communale de recours. Il a requis à titre de mesures d'instruction la production de tous les procès-verbaux des séances du conseil communal relatifs à la transformation du port. Il a sollicité par ailleurs que "la Commune fournisse tous documents utiles concernant les frais d'aménagement du port de Paudex et les montants qu'elle compte recevoir annuellement des utilisateurs de ce port et la durée pendant laquelle ces montants sont réclamés".

Dans sa réponse du 28 août 2015, la commission communale de recours a conclu au rejet du recours. La municipalité en a fait de même dans ses déterminations du 3 août 2015. Elle a joint par ailleurs plusieurs pièces, dont les préavis municipaux et procès-verbaux des séances du conseil communal relatifs à l'agrandissement du port.

Le recourant a renoncé à déposer une écriture complémentaire. Il a maintenu en revanche les réquisitions de preuve formulées dans son acte de recours.

D. On extrait du préavis municipal n^o 6 – 2014 du 30 septembre 2014 produit le passage suivant qui précise les bases de calcul de la nouvelle tarification:

"..., les charges annuelles avec un amortissement sur une durée de 50 ans et intérêts lissés sur 50 ans seraient les suivantes:

Intérêts lissé sur 50 ans fr. 57'780.90

Amortissement sur 50 ans fr. 93'000.00

Frais d'entretien [...] fr. 61'113.00

Total des charges annuelles fr. 211'893.90

Notre port dispose de 1'651,45 m² à louer, soit, selon cette nouvelles calculation,
fr. 128,31 le m²."

E. La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.

2. A titre de mesures d'instruction, le recourant a requis la production de tous les procès-verbaux des séances du conseil communal relatifs à la transformation du port. Ces documents ont été produits par la municipalité à l'appui de ses déterminations du 3 août 2015. Le recourant a sollicité par ailleurs que "la Commune fournisse tous documents utiles concernant les frais d'aménagement du port de Paudex et les montants qu'elle compte recevoir annuellement des utilisateurs de ce port et la durée pendant laquelle ces montants sont réclamés". Les informations demandées ressortent du préavis municipal n^o 6 – 2014 du 30 septembre 2014 qui précise les bases de calcul de la nouvelle tarification. On ne voit pas quel autre document pourrait être produit. En particulier, les comptes 2015 ne seraient pas déterminants, dans la mesure où les nouvelles taxes ont été introduites en cours d'année. Quoi qu'il en soit, la cour s'estime suffisamment renseignée pour statuer en l'état du dossier.

3. a) Selon l'art. 1^er de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC; RSV 731.01), le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public, qui comprennent notamment les lacs, les cours d'eau et leurs lits (art. 64 al. 1 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; RSV 211.02]), appartient à l'Etat. Nul ne peut détourner les eaux du domaine public, ni les utiliser, sans l'autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux du domaine public (art. 2 al. 1 LLC). L'autorisation du département est accordée sous la forme d'une concession, dont la durée n'excède pas cinquante ans, s'il s'agit d'installations communales, et trente ans, s'il s'agit d'installations privées (art. 4 al. 1 LLC; art. 84 al. 1 du règlement d'application du 17 juillet 1953 de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal [RLLC; RSV 731.01.1]).

La Commune de Paudex est au bénéfice d'une telle concession pour l'usage et l'exploitation de son port de plaisance. Cette concession lui permet d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public aux particuliers, lesquels peuvent être qualifiés de "sous-concessions du domaine public" (cf. arrêt GE.2015.0087 du 5 février 2016 consid. 4b; GE.2010.0141 du 16 février 2011 consid. 1b; GE.2007.0043 du 24 août 2007 consid. 2b). Les rapports fondés sur une sous-concession du domaine public étant exclusivement régis par le droit public, les dispositions contractuelles régissant le droit du bail dans le Code des obligations ne peuvent être invoquées, même à titre de droit cantonal supplétif (cf. arrêts GE.2015.0087 du 5 février 2016; GE.2012.0212 du 22 avril 2013; GE.2007.0043 du 24 août 2007).

b) Les conditions d'exploitation du port de Paudex sont définies par le règlement du port du 27 octobre 2014. Les questions de l'attribution et du retrait des autorisations d'amarrage sont réglées aux art. 6 ss. Les places d'amarrages sont numérotées et réparties en différentes catégories (art. 17). La location des places fait l'objet d'une taxe (art. 34). La facturation s'effectue au début de chaque année pour l'année civile (art. 35). Le montant du loyer annuel est fixé dans un tarif (art. 34). Il est compris entre 2'076 fr. et 6'096 fr. suivant la catégorie de la place (tarifs de location du 27 octobre 2014). Les montants ont été revus à la hausse à la suite du réaménagement et de l'extension du port. L'ancien tarif fixait la taxe à 550 fr. pour les résidents de Paudex et à 650 fr. pour les non-résidents.

c) La taxe prévue par le règlement du port du 27 octobre 2014 est une taxe causale, plus spécifiquement une redevance d'utilisation du domaine public, à savoir une somme que le bénéficiaire acquitte en contrepartie du droit exclusif ou spécial d'utiliser certains biens publics (cf. arrêt FI.2013.0057 du 30 avril 2015 consid. 4; ég. arrêt de la Cour de justice du canton de Genève du 17 juillet 2014, ATA/542/2014, consid. 3).

Les taxes causales sont soumises au respect des principes de la couverture des frais et de l'équivalence. Selon le premier, le produit global de la contribution ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration. Quant au second, il postule que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie; cette valeur se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expériences (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; 131 I 313 consid. 3.3). Le principe d'équivalence se vérifie dans la structure de la tarification, qui doit être fondée sur des critères appropriés et objectifs et ne pas créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 138 II 70 consid. 7.2; ég. arrêt FI.2013.0057 précité consid. 5b).

4. Le recourant conteste l'augmentation de la taxe amarrage. Il reproche aux autorités communales un projet de transformation du port trop ambitieux et par conséquent trop onéreux. Il considère qu'il n'a pas à subir les conséquences de ce choix. En d'autres termes, il voudrait qu'une partie des coûts soit prise en charge par l'impôt général.

L'augmentation des tarifs de location des places d'amarrage est consécutive au réaménagement et à l'extension du port décidés en 2008 par le conseil communal. Selon les pièces du dossier, le prix des travaux s'est élevé à 4'650'000 francs. Dès le début des discussions, le conseil communal s'est prononcé en faveur d'un financement par les seuls utilisateurs du port et non par l'impôt général. Il a réaffirmé cette prise de position lors de l'octroi du crédit d'ouvrage et de l'adoption du nouveau règlement du port. Ce choix politique, de même que le choix du projet, ne peuvent pas être contestés dans le cadre d'un recours contre une taxe causale. Ils auraient pu l'être uniquement dans le cadre d'un référendum au sens des art. 106 ss de la loi vaudoise du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01). Le seul point à vérifier au stade du recours contre la taxe d'amarrage est le respect des principes de couverture des frais et d'équivalence. Quoi qu'il en soit et quoi qu'en dise le recourant, il n'apparaît pas arbitraire de faire supporter le coût des travaux de transformation du port par les seuls utilisateurs des installations, même si on aurait pu tenir compte du fait que le port revêt également, d'une façon générale, un intérêt urbanistique et touristique pour la commune, ce qui aurait pu justifier la prise en charge d'une partie des coûts par l'impôt général (voir à cet égard, arrêt FI.2013.0057 précité où la CDAP confirme une telle répartition sous l'angle du pouvoir d'appréciation de la commune, tout en relevant que d'autres modalités auraient été envisageables).

Mal fondé, ce grief doit être écarté.

5. Le recourant sous-entend par ailleurs que les autorités communales feraient du bénéfice sur le dos des utilisateurs du port. Il relève en outre que la taxe réclamée ne correspond en rien à celles pratiquées d'une manière générale dans le canton de Vaud et plus particulièrement dans les ports voisins. En d'autres termes, le recourant se plaint d'une violation des principes de couverture des frais et d'équivalence.

Le préavis municipal no 6 – 2014 du 30 septembre 2014 précise les bases de calcul de la nouvelle tarification. Pour arrêter les taxes, la municipalité a divisé les charges annuelles prévisibles, qui tiennent compte des intérêts et des amortissements lissés sur une durée de 50 ans, à savoir un montant de 211'893 fr. 90 (intérêts: 57'780 fr. 90; amortissements: 93'000 fr.; frais d'entretien: 61'113 fr.), par le nombre de m² à louer dont dispose le nouveau port, à savoir 1'651.45. Elle est parvenue à un montant de 128 fr. 31 par m², qui a servi de base à la détermination du loyer des différentes catégories de places d'amarrage. On constate que les taxes réclamées correspondent ainsi strictement aux dépenses consécutives à l'extension du port. Le recourant semble critiquer la prise en considération des amortissements et des intérêts. La jurisprudence est toutefois formelle sur ce point. Les dépenses à prendre en compte dans le cadre de l'examen du respect du principe de la couverture des frais comprennent non seulement les frais directs et immédiats, mais également les intérêts et les amortissements des équipements en place (ATF 120 Ia 171 consid. 2a; ég. arrêts FI.2013.0057 précité consid. 5a et c et FI.2006.0051 du 26 novembre 2007 consid. 5). Le recourant paraît également mettre en doute le montant des frais d'entretien. Ceux-ci ont été estimés par la municipalité. En l'état, on ne dispose pas de suffisamment de recul pour vérifier ces estimations, la nouvelle tarification ayant été introduite récemment, en cours d'année 2015. Il appartiendra le cas échéant aux autorités communales, s'il s'avère que les frais d'entretien ont été surévalués (constat qui ne pourra être établi qu'après plusieurs exercices comptables), de réviser le montant des taxes d'amarrage, comme le permet l'art. 34 du règlement du port. Le nouveau tarif n'est ainsi pas critiquable sous l'angle du principe de la couverture des frais. Il ne l'est pas non plus sous l'angle du principe d'équivalence. L'augmentation des taxes est en effet en lien avec les transformations du port, qui bénéficient aux locataires des places d'amarrages. La règlementation repose par ailleurs sur des critères objectifs, à savoir un calcul de la taxe en fonction de la surface de la place d'amarrage mise à disposition. Certes, les nouvelles taxes sont sensiblement plus élevées que celles pratiquées par les communes voisines. La situation n'est toutefois pas comparable. La différence s'explique sans doute par le fait que les installations de ces communes sont aujourd'hui largement amorties ou qu'elles ont été financées en partie par l'impôt général (ce qui est comme on l'a indiqué précédemment un choix politique).

Mal fondé, ce grief doit être écarté également.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il devra par ailleurs des dépens à la Commune de Paudex, qui est représentée par un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD). Ces dépens seront toutefois limités à 500 fr., dans la mesure où Me Journot n'a été consulté qu'en cours de procédure et qu'il n'a déposé aucun acte de procédure.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex du 8 juin 2015 est confirmée.

III. Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. A.________ versera un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens à la Commune de Paudex.

Lausanne, le 18 mai 2016

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.