TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 5 novembre 2018
Composition	Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Laurent Merz et M. Guillaume Vianin, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourantes	1.		A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********, représentées par Me Philippe RICHARD, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune de Nyon,

  

Autorité concernée

Municipalité de Nyon,  représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey,

  

 

Objet	Taxe d'élimination des déchets
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune de Nyon du 22 septembre 2015 (taxe au cubage ECA selon règlement communal sur la gestion des déchets)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire sur le territoire de la Commune de Nyon des parcelles suivantes:

- la parcelle n^o ********, qui supporte deux immeubles d'habitation dont les numéros ECA sont ******** et ******** et les volumes 4'155 et 3'607 m³;

- la parcelle n^o ********, sur laquelle est implanté un immeuble d'habitation dont le numéro ECA est ******** et le volume 17'498 m³.

B.________, pour sa part, est propriétaire de la parcelle n^o ********, sur laquelle est érigé un immeuble d'habitation dont le numéro ECA est ******** et le volume 4'162 m³.

A.________ et B.________ sont représentées dans la gestion courante de ces immeubles par la gérance C.________.

B.                     Le 8 octobre 2012, la Municipalité de Nyon a adopté un nouveau règlement sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a été adopté par le Conseil communal le 12 novembre 2012 et approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement le 30 novembre 2012. Le RGD fixe les principes du financement de l'élimination des déchets à son art. 10, dont la teneur est la suivante:

"Art. 10 – Principes

Le détenteur assume le coût de l’élimination de ses déchets.

Pour couvrir tous les frais de la collecte, du transport, du traitement et de l’élimination des déchets, la Commune perçoit une taxe annuelle de base et une taxe incitative proportionnelle à la quantité, dite taxe au sac. De plus, toute utilisation accrue du domaine public nécessite une permission, le respect des dispositions légales et le paiement d’une taxe.

Le mode de calcul, le montant et les modalités de perception de ces taxes font l’objet d’une Annexe qui fait partie intégrante du présent Règlement et qui ne peut être modifiée que par le Conseil communal et sous réserve de l’approbation du département compétent au sens de l’article 6 de la Loi vaudoise sur la gestion des déchets.

Jusqu’à concurrence des maximums prévus dans l’Annexe au Règlement, la Municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes."

Cette disposition est complétée par une annexe au règlement, qui comprend notamment les prescriptions suivantes:

"Art. 2 – Taxe de base

Les propriétaires d’immeubles paient une taxe de base annuelle. Ils peuvent la répercuter sur les locataires dans la mesure où le contrat de bail le permet.

La taxe de base est fixée à 35 centimes au maximum par an par m3 du volume total de l’immeuble admis par l'Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (ECA), TVA non comprise.

La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres. Les cages d’escaliers et d’ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en principe pas droit à une telle exonération.

La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui abritent une entreprise éliminant, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la totalité de ses déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est déterminée en considérant le volume total de l’immeuble réduit d’une part équivalente au maximum à 70 % du volume effectivement occupé par l’entreprise.

La taxe de base est due pour tous les bâtiments sis sur la commune, quelle que soit leur affectation.

Les valeurs de l’ECA ne sont pas un registre public et les données sont protégées. Leur communication est notamment régie par la Loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD). La Municipalité a le droit d’utiliser les données de l’ECA et des Services industriels comme base pour la taxation. Ces valeurs sont confidentielles et à usage uniquement pour la facturation de la taxe de base.

Art. 3 – Taxe au sac

Le montant maximum de la taxe au sac est fixé comme suit, y compris le prix du sac, sa distribution et son encaissement, ainsi que la marge pour le détaillant

- par sac de 17 litres                                    CHF 1.25               TVA comprise

- par sac de 35 litres                                    CHF 2.50               TVA comprise

- par sac de 60 litres                                    CHF 4.75               TVA comprise

- par sac de 110 litres                                   CHF 7.50               TVA comprise"

Le RGD et son annexe sont entrés en vigueur le 30 novembre 2012.

C.                     Le 27 décembre 2013, la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité), par l'intermédiaire de son Service des travaux et environnement, a adressé à C.________ les factures suivantes:

- facture n^o 483'878 relative à l'immeuble d'habitation n^o ECA ******** (période du 1^er décembre 2012 au 30 novembre 2013);

- facture n^o 483'589 relative à l'immeuble d'habitation n^o ECA ******** (période du 1^er décembre 2012 au 30 novembre 2013);

- facture n^o 483'756 relative à l'immeuble d'habitation n^o ECA ******** (période du 1^er décembre 2012 au 30 novembre 2013);

Le 23 janvier 2014, la municipalité a adressé à C.________ la facture n^o 489'162 relative à l'immeuble d'habitation n^o ECA ******** (période du 16 décembre 2012 au 15 décembre 2013).

Le 9 février 2015, la municipalité a adressé à C.________ la facture n^o 591'656 relative à l'immeuble d'habitation n^o ECA ******** (période du 16 décembre 2013 au 15 décembre 2014).

Toutes ces factures portaient entre autres sur la taxe de base annuelle de ramassage des déchets, dont les montants ont été calculés sur la base du nouveau RGD, à savoir en proportion du volume ECA des bâtiments concernés.

D.                     Par actes des 29 janvier 2014, 10 février 2014 et 20 février 2015, C.________, agissant pour le compte de A.________ et B.________, a saisi la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune de Nyon (ci-après: la commission communale de recours) de recours contre les factures n^os 483'756, 483'878, 483'589 du 27 décembre 2013, 489'162 du 23 janvier 2014 et 591'656 du 9 février 2015, en tant qu'elles astreignaient ses mandantes au paiement de la taxe de base sur les déchets.

Les cinq causes, portant sur la même problématique, à savoir la conformité du nouveau RGD au principe de causalité, ont été jointes.

Dans sa séance du 19 mars 2015, la commission communale de recours a décidé de rejeter les recours déposés et confirmer les factures litigieuses. Cette décision a été notifiée aux parties le 22 septembre 2015.

E.                     a) Par acte du 22 octobre 2015, A.________ et B.________, par l'intermédiaire de Me Philippe Richard consulté dans l'intervalle, ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Hormis la violation du principe de causalité, les recourantes ont invoqué la non-conformité de la taxe de base introduite par le nouveau RGD avec les principes d'équivalence et de couverture des coûts. Elles se sont plaintes en outre d'une violation des principes d'égalité de traitement et de transparence. Elles ont reproché encore à l'autorité intimée de n'avoir pas examiné si une exonération partielle au sens de l'art. 2 al. 3 de l'annexe au RGD pouvait être accordée. Fondées sur ce qui précède, les recourantes ont pris les conclusions suivantes:

"A. [...], la recourante A.________ a l'honneur de conclure, sous suite de frais et dépens, qu'il plaise à la COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC DU TRIBUNAL CANTONAL prononcer:

1.- Le recours est admis.

PRINCIPALEMENT

2.- La décision entreprise du 19 mars / 22 septembre 2015 de la commission de recours communale [...] concernant les factures des Services industriels de la Ville de Nyon no 483'878 et no 483'589 du 27 décembre 2013, no 489'162 du 23 janvier 2014 et no 591'656 du 9 février 2015 adressées à A.________ [...] est annulée.

SUBSIDIAIREMENT

3.- La décision entreprise du 19 mars / 22 septembre 2015 de la commission de recours communale [...] est réformée en ce sens que A.________ n'est pas tenue de s'acquitter des factures no 483'878 et no 483'589 du 27 décembre 2013, no 489'162 du 23 janvier 2014 et no 591'656 du 9 février 2015.

B: [...], la recourante B.________ a l'honneur de conclure, sous suite de frais et dépens, qu'il plaise à la COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC DU TRIBUNAL CANTONAL prononcer:

1.- Le recours est admis.

PRINCIPALEMENT

2.- La décision entreprise du 19 mars / 22 septembre 2015 de la commission de recours communale [...] concernant la facture no 483'756 du 27 décembre 2013 adressée à B.________ est annulée.

SUBSIDIAIREMENT

3.- La décision entreprise du 19 mars / 22 septembre 2015 de la commission de recours communale [...] est réformée en ce sens que B.________ n'est pas tenue de s'acquitter de la facture no 483'756 du 27 décembre 2013."

Dans sa réponse du 23 novembre 2015, la commission communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses déterminations du 11 janvier 2016, la municipalité en a fait de même.

Les recourantes et la municipalité ont confirmé leurs conclusions respectives dans des écritures complémentaires des 7 avril et 2 juin 2016.

b) A la requête du juge instructeur, la municipalité a produit diverses pièces comptables relatives au coût d'élimination des déchets urbains, dont un tableau synoptique de répartition entre charges fixes et variables pour les années 2013 et 2014.

La cour a tenu audience le 27 septembre 2016 en présence des représentants des recourantes, assistés de Me Philippe Richard, de D.________, alors président de la commission communale de recours, et de E.________, Chef du Service Travaux, Environnement et Mobilité, assisté de Me Minh Son Nguyen, pour la municipalité. Un nouveau tableau synoptique de répartition entre charges fixes et variables, intégrant les chiffres de l'année 2015, a été produit à cette occasion. Les explications suivantes ont été fournies sur certains postes:

"- poste 452-4342-00 "Taxes station de transfert":

M.  E.________ explique que ce poste correspond au montant facturé aux entreprises qui utilisent la station de transfert pour l'élimination de leurs déchets incinérables. Le prix est fixé en fonction de la quantité de déchets.

- poste 452-4354-00 "Redevances déchets":

M. E.________ explique que ce poste correspond au produit de la vente des déchets revalorisés (PET, carton, papier).

- poste 452-4361-00 "Remboursement des traitements":

M. E.________ explique que ce poste correspond au remboursement de la perte de gain en cas de maladie ou d'accident du personnel.

- postes 452-3812-00 "Attrib. fonds de réserve déchets urbains" et 452-4809-00 "Prél. Sur fonds Ordures ménagères":

M. E.________ explique que ce fonds de réserve sert à équilibrer les charges et les revenus. En cas d'excédent de recettes, le surplus est attribué au fonds de réserve. Il apparaît comme "charge variable" dans les comptes sous le poste 452-3812-00. En cas de déficit, un montant correspondant est prélevé sur le fonds de réserve. Ce prélèvement apparaît comme "revenu divers" dans les comptes sous le poste 452-4809-00. Interpellé par la présidente, M. E.________ indique que les montants attribués (respectivement prélevés) au fonds de réserve peuvent provenir tant de la part variable du financement de l'élimination des déchets que de la part fixe. Il n'y a pas de distinction qui a été faite sur ce point. Il n'y a qu'un seul fonds de réserve global."

c) La municipalité a déposé une nouvelle écriture le 11 novembre 2016, dans laquelle elle a confirmé ses conclusions tendant au rejet du recours.

Les recourantes se sont déterminées sur cette écriture le 9 janvier 2017. Compte tenu de la jurisprudence rendue dans l'intervalle par la cour de céans en ce qui concerne la Commune de Pully, laquelle a été confirmée par le Tribunal fédéral, elles ont abandonné une partie de leurs griefs. Elles n'invoquaient désormais plus que le non-respect du taux de couverture de 40% par le produit de la taxe variable exigé par la législation cantonale pour l'année 2014. Elles faisaient valoir par ailleurs à titre subsidiaire qu'elles devraient être mises au bénéfice d'une exonération partielle. Elles ont modifié leurs conclusions en conséquence de la manière suivante:

"[...] la recourante A.________, avec suite de frais et dépens, conclut:

a) Confirme la conclusion 1 de son recours du 22 octobre 2015.

b) Modifie la conclusion 2 en ce sens que la décision entreprise du 19 mars/22 septembre 2015 de la Commission de recours communale [...] est réformée en ce sens que la facture no 591'656 du 9 février 2015 adressée à A.________ [...] est annulée.

c) Modifie la conclusion 3 subsidiaire, en ce sens que la décision entreprise du 19 mars/22 septembre 2015 de la Commission de recours communale [...] est réformée en ce sens que la facture no 591'656 du 9 février 2015 [...] de CHF 4'724.45 (hors TVA) et de CHF 5'102.12 (TVA incluse) est réduite à CHF 2'371.90 (hors TVA) et à CHF 2'561.65 (TVA incluse).

d) A ce que la CDAP invite la Commune de Nyon à veiller à partir de 2016 au vu des comptes 2014 et 2015 à prendre en compte et à respecter le principe de la couverture des coûts de l'art. 30a al. 2 LGD, au minimum de 40% et à s'abstenir d'attribuer des revenus liés à la redevance déchets, à des divers et le fonds de réserve déchets aux frais financés par des taxes proportionnelles.

e) A ce que la Commune de Nyon s'abstienne de changer la présentation des comptes déchets ressortant des bilans 2013 à 2015, lors de l'établissement des comptes 2016 et suivants.

f) B.________ retire ses conclusions 1 à 3 de son recours du 22 octobre 2015 au vu de l'arrêt du Tribunal fédéral d'une part, et du fait que les décisions entreprises ne portaient que sur l'exercice 2013."

La municipalité s'est encore exprimée le 13 avril 2017. Elle a confirmé à nouveau ses conclusions tendant au rejet pur et simple du recours, tout en précisant que les nouvelles conclusions d) et e) prises par les recourantes, qui sortaient selon elle du cadre du litige, devraient être déclarées irrecevables. Elle a produit par ailleurs un extrait des comptes de l'année 2016.

Les recourantes se sont déterminées sur les chiffres 2016 dans une écriture du 4 mai 2017.

La municipalité a déposé une dernière écriture le 29 mai 2017.

Les recourantes ont produit le 14 septembre 2018 un extrait des comptes de l'année 2017, ainsi que le rapport de la Commission des finances y relatif.

d) La cour a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD. En tant de destinataires de la décision attaquée, les recourantes ont par ailleurs incontestablement qualité pour agir. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.                      En cours de procédure, les recourantes ont abandonné un certain nombre de leurs griefs, compte tenu d'une jurisprudence intervenue dans l'intervalle en ce qui concerne la Commune de Pully (arrêt FI.2014.0151 du 28 avril 2016, confirmé par TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016) et des pièces comptables produites par la municipalité. Elles ne contestent désormais plus que le non-respect du taux de couverture de 40% par le produit de la taxe variable exigé par la législation cantonale pour l'année 2014. Elles ont modifié leurs conclusions en conséquence et retiré leur recours en tant qu'il concerne les factures n^os 483'756, 483'878, 483'589 du 27 décembre 2013 et 489'162 du 23 janvier 2014. Le litige ne porte dès lors plus que sur le bien-fondé de la facture n^o 591'656 du 9 février 2015 arrêtant la taxe de base d'élimination des déchets due par A.________ pour l'année 2014, laquelle a été confirmée par la commission communale de recours. Les recourantes ont pris par ailleurs de nouvelles conclusions dans leur écriture du 9 janvier 2017 (ch. V. lettre d et e, p. 14). Elles demandent "que la CDAP invite la Commune de Nyon à veiller à partir de 2016 au vu des comptes 2014 et 2015 à prendre en compte et à respecter le principe de la couverture des coûts de l'art. 30a al. 2 LGD, au minimum de 40% et à s'abstenir d'attribuer des revenus liés à la redevance déchets, à des divers et le fonds de réserve déchets aux frais financés par des taxes proportionnelles" et "que la Commune de Nyon s'abstienne de changer la présentation des comptes déchets ressortant des bilans 2013 à 2015, lors de l'établissement des comptes 2016 et suivants". De telles conclusions sortent manifestement du cadre du litige et du pouvoir de cognition de la cour de céans, qui ne lui permet que d'annuler ou de réformer la décision attaquée (art. 90 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD); elles sont dès lors irrecevables.

3.                      a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le territoire national (al. 3).

L'élimination des déchets urbains, par quoi l'on entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de composition analogue (art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets [OTD; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2015]), des déchets de la voirie et des stations publiques d’épuration des eaux usées, ainsi que les déchets dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable, incombe aux cantons (art. 31b al. 1 LPE). Cette tâche peut être déléguée aux communes ou concédée à des particuliers (ATF 137 I 257 consid. 3.2 p. 261; 125 II 508 consid. 5a). L'élimination des autres déchets incombe en revanche à leur détenteur (art. 31c LPE), qui sera le plus souvent un particulier.

Les art. 32 ss LPE régissent le financement de l'élimination des déchets. Ils concrétisent dans le domaine des déchets le principe de causalité (dit aussi du "pollueur-payeur") contenu à l'art. 2 LPE et selon lequel "celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais". L'art. 32a LPE, qui concerne les déchets urbains, a la teneur suivante:

"Art. 32a – Financement de l'élimination des déchets urbains

¹ Les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité de déchets remis;

b. des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;

c. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des intérêts;

e. des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

² Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.

³ Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.

⁴ Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."

Cette disposition pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans l'aménagement des taxes (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a al. 1 LPE selon laquelle le montant est fixé en fonction "du type et de la quantité de déchets remis". Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid. 3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit "inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée" (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans lien avec la quantité de déchets produite, tel que la valeur d'assurance contre l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2 in DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau (ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était pas conforme au principe de causalité. Il a relevé en revanche que les collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV; anciennement: Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage [OFEFP]) et par la doctrine (cf. directive de l'OFEFP sur le financement de l'élimination des déchets selon le principe de causalité, 2001, disponible à l'adresse <http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/00450/index.html?lang=fr> [ci-après: directive OFEFP 2001], p. 25; Luc Jansen, in Pierre Moor/Anne-Christine Favre/Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi sur la protection de l'environnement, Berne 2010, no 42 ad art. 32 LPE; Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement, RDAF 2012 I 239 ss, p. 261 ss). Une deuxième limite résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller jusqu'à la mise sur pied de taxes qui auraient pour effet de compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter le principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des déchets de façon à éviter le risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257 consid. 6.1.2).

Dans les systèmes de taxation mixtes, la taxe de base peut n'avoir aucun effet incitatif. Elle peut se fonder sur des critères comme la surface habitable, le nombre de pièces habitables ou encore le volume habitable (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7; 2P.266/2003 précité consid. 3.2). Même s'il n'en est pas le détenteur ou celui qui est directement à l'origine des déchets à éliminer, le propriétaire d'un immeuble loué peut être amené à supporter la taxe de base en raison des coûts d'infrastructure occasionnés par son bâtiment (TF 2P.187/2006 précité consid. 2.4). Le rapport entre la taxe de base et la taxe variable doit néanmoins correspondre approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts variables (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 269; TF 2C_446/2016 précité consid. 8; 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).

En outre, l'art. 32a LPE exclut en principe un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales (ATF 137 I 257 consid. 4.2 et 4.3).

b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) délègue aux communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1^er janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4). Cette disposition est issue d’une initiative législative parlementaire, dont le texte initial prévoyait de financer les 50% des coûts d’élimination des déchets ménagers par une taxe proportionnelle à la quantité (cf. préavis du Conseil d’Etat, législature 2007-2012, octobre 2011, n°437). Le Grand Conseil a adopté le texte de la commission chargée d’étudier ce préavis, laquelle avait retenu ce qui suit, selon les propos de sa rapporteure (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC], séance du 29 mai 2012, p. 50):

"La commission vous propose de passer du chiffre de 50 à celui de 40. L’argumentation, pour cette modification, est essentiellement d’ordre pragmatique. Il s’agit en effet de s’accorder, d’une part, sur un chiffre qui correspond à la réalité dans  nombre de régions qui ont déjà adopté la taxe et, d’autre part, aux calculs faits dans le canton de Vaud par les communes qui sont en train de prévoir sa mise en place. Pour la ville de Lausanne, le chiffre du montant qui serait couvert par la taxe incitative, au sac notamment, tourne autour de 40% et les 60% restant seraient financés par la taxe forfaitaire."

Plus généralement, l'art. 4 LICom, intitulé "Taxes spéciales" prévoit que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

c) Dans la Commune de Nyon, le nouveau RDG, entré en vigueur le 30 novembre 2012, prévoit la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité (taxe au sac) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal (art. 10 al. 2 RGD).

Une annexe au règlement, ainsi qu'une directive municipale, précisent le mode de calcul, le montant et les modalités de perception de ces taxes (art. 10 al. 3 et 4 RGD). La taxe de base est due par les propriétaires d'immeubles; elle est calculée sur la base du volume total de l'immeuble admis par l'ECA, TVA non comprise; elle est fixée à 35 centimes au maximum par an par m³ (art. 2 al. 2 Annexe au RGD). Pour les années 2013 à 2018, elle a été arrêtée à 27 centimes par m³ (directive municipale, versions 2012 et 2018). Une exonération partielle peut être accordée aux propriétaires d'immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres, étant précisé que les cages d'escaliers et d'ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en principe pas droit à une telle exonération (art. 11 RGD; art. 2 al. 3 Annexe au RGD).

4.                      Les recourantes se plaignent d'une violation de l'art. 30a al. 2 LGD. Elles soutiennent que si le taux de couverture de 40% prescrit est atteint en 2013, il ne le serait pas pour les quatre années suivantes et notamment pour 2014.

a) Les comptes 2013 à 2017 relatifs à l'élimination des déchets urbains ont été produits et versés au dossier.

Les parties divergent sur les revenus qui entrent dans le calcul de la "taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains" au sens de l'art. 30a al. 2 LGD. Pour les recourantes, seuls les postes "taxe au sac" et "taxe station de transfert" (postes 452.4342.00 et 452.4342.01) doivent être pris en compte; pour la municipalité en revanche, il faudrait encore ajouter les "revenus directs" (ou redevance déchets; poste 452.4354.00) et les "revenus divers" (postes 452.4356.00 à 452.4812.00) pour vérifier le respect ou non du taux de couverture de 40%.

b) Lors de l'audience du 27 septembre 2016, la municipalité a fourni les explications suivantes sur ces différentes catégories de revenus:

- Redevance déchets (poste 452.4354.00):

Ce poste correspond au produit de la vente des déchets revalorisés (PET, carton, papier).

- Remboursement des traitements (poste 452.4361.00):

Ce poste correspond au remboursement de la perte de gain en cas de maladie ou d'accident du personnel.

- Prél. sur fonds ordures ménagères (poste 452.4809.00):

Ce poste est le pendant du 452.3812.00 "Attrib. fonds de réserve déchets urbains" dans les charges. Le fonds de réserve sert à équilibrer les charges et les revenus. En cas d'excédent de recettes, le surplus est attribué au fonds de réserve. Il apparaît alors comme "charge" dans les comptes sous le poste 452.3812.00. En cas de déficit, un montant correspondant est prélevé sur le fonds de réserve. Ce prélèvement apparaît alors comme "revenu" dans les comptes sous le poste 452.4809.00.

c) Contrairement à ce que les recourantes affirment dans leurs écritures, la "Redevance déchets" a indubitablement un lien avec la quantité de déchets produits. En effet, plus le nombre de déchets valorisables est important, plus le produit de leur vente augmente. Certes, il n'y a pas une concordance absolue entre l'évolution de la quantité totale de déchets valorisables et celle de la "Redevance déchets". Cela s'explique toutefois par différents facteurs, dont le prix du marché et le type de déchets valorisables (PET, cartons ou papier). La comparaison que les recourantes font n'est dès lors pas pertinente. On peut en revanche avoir davantage d'hésitations s'agissant de la qualification de "taxe" d'un tel revenu. L'art. 30a al. 2 LGD ne précise pas ce qu'il entend par là. Incontestablement, il s'agit en premier lieu de la taxe au sac et de la taxe au poids. Compte tenu de l'absence de définition technique en droit des contributions publiques de ce terme (qui peut désigner une taxe causale, une redevance mixte voire même un impôt; cf., sur ces différentes notions, Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4^ème éd., Bâle 2012, p. 4 ss), d'autres revenus peuvent cependant être visés. Dans l'affaire FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 concernant la Commune de Lausanne (consid. 7c), la Cour de céans a ainsi interprété largement la notion de "taxe" de l'art. 30a al. 2 LGD et pris en compte dans le calcul du taux de couverture des revenus qui formellement n'étaient pas des contributions publiques. Il convient d'en faire de même en l'occurrence avec la "Redevance déchets". Du reste, les recourantes n'ont pas contesté la qualification de "taxe" d'un tel revenu, mais uniquement son lien avec la quantité de déchets produits.

En revanche, les revenus que la municipalité a englobés sous la rubrique "revenus divers" ne doivent pas être pris en considération pour vérifier le respect ou non du taux de couverture de 40% prescrit par de l'art. 30a al. 2 LGD. En effet, dans la mesure où toutes les charges liées aux traitements ont été qualifiées par la municipalité elle-même de "fixes", à savoir indépendantes de la quantité de déchets, il doit en aller de même du remboursement de la perte de gain en cas de maladie ou d'accident du personnel. Quant au poste "Prél. sur fonds ordures ménagères", il n'est pas à proprement parler un revenu. A l'instar de son pendant dans les charges "Attrib. fonds de réserve déchets urbains", il ne sert qu'à équilibrer les charges et les revenus. Comme dans l'affaire FI.2016.0060 (consid. 9d/aa), ces deux postes seront dès lors neutralisés.

d) Sans le poste "Attrib. fonds de réserve déchets urbains", on arrive à un coût total d'élimination des déchets de 3'054'081 fr. pour 2014, de 3'114'325 fr. pour 2015, de 3'078'188 fr. pour 2016 et de 3'023'537 fr. en 2017 (comme dans les affaires FI.2014.0151 et FI.2016.0060, il se justifie de ne pas prendre en compte les chiffres de 2013 en raison de l'effet de stock induit cette année-là par l'introduction du nouveau système). Les revenus entrant dans le calcul de la "taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains" au sens de l'art. 30a al. 2 LGD se sont élevés pour ces années-là à 1'218'520 fr., 1'164'021 fr., 1'256'762 fr. et 1'197'061 francs. Force est dès lors de constater que le taux de couverture de 40% prescrit par de l'art. 30a al. 2 LGD n'est respecté qu'en 2016 avec 40.8%. Le taux de couverture atteint les autres années est toutefois très proche de cette limite (39.9% en 2014, 37.4% en 2015 et 39.6% en 2017). Par ailleurs, conscient de cette problématique, la Commission des finances, dans son rapport no 106/2018 du 11 juin 2018, a relevé que les "décisions prises début 2018 en matière, notamment, de gestion des encombrants devraient permettre d'enfin atteindre ce seuil légal" (p. 8).

Dans ces conditions, on ne saurait retenir une violation de l'art. 30a al. 2 LGD devant entraîner l'annulation de la taxe encore litigieuse.

5.                      Sous l'angle du principe de causalité, il convient encore d'examiner si, conformément à la jurisprudence du Tribunal rappelée ci-dessus (cf. supra consid. 3a), le rapport entre la taxe de base et la taxe variable correspond approximativement au rapport entre coûts fixes et coûts variables.

a) Du côté des revenus, le produit de la taxe de base doit être comparé aux produits de la taxe au sac, des taxes "station de transfert" et de la "Redevance déchets" (cf. supra consid. 4c). On arrive ainsi aux proportions suivantes: 61/39% (1'906'335 fr.; 1'218'520 fr.) pour 2014; 62/38% (1'891'601 fr.; 1'164'021 fr.) pour 2015; 61/39% (1'951'895 fr.; 1'256'762 fr.) pour 2016; et 63/37% (2'053'328 fr.; 1'197'061 fr.) pour 2017.

b) S'agissant des charges, la municipalité a été invitée à préciser la ventilation entre coûts fixes et coûts variables. Elle a produit à cet égard deux tableaux synoptiques. A l'exception du poste "Attrib. fonds de réserve déchets urbains" qui doit être neutralisé comme déjà indiqué (cf. supra consid. 4c), la répartition à laquelle elle a procédé ne prête pas le flanc à la critique, étant précisé que les communes disposent d'un certain pouvoir d'appréciation en la matière (arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 4a/cc et 9d/aa; ég. Luc Jansen in Hettich/Jansen/Norer [édit.], Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l'aménagement des cours d'eau, 2016, no 69 ad art. 60a LEaux). Elle n'est du reste pas contestée par les recourantes. Seuls les chiffres des années 2013 à 2015 ont été pris en compte dans les tableaux synoptiques établis par la municipalité. Dans la mesure où les libellés des postes n'ont pas changé, la ventilation effectuée peut toutefois être appliquée sans autres aux chiffres des années 2016 et 2017, dont les comptes, à tout le moins ceux relatifs à l'élimination des déchets, ont été versés au dossier. On parvient ainsi aux rapports coûts fixes/coûts variables suivants: 49.9/50.1% (1523063 fr; 1531020 fr.) pour 2014; 50.8/49.2% (1581924 fr.; 1532401 fr.) pour 2015; 53.2/46.8% (1638603 fr.; 1439585 fr.) pour 2016; et 55.6/44.4% (1682429 fr.; 1341108 fr.) pour 2017.

c) Ces proportions ne correspondent pas exactement aux rapports entre taxe de base et revenus variables pour les mêmes périodes. Elles s'en approchent néanmoins, notamment pour les années 2016 et 2017. Quoi qu'il en soit, comme la Cour de céans l'a déjà relevé dans les affaires FI.2014.0151 (consid. 5b) et FI.2016.0060 (consid. 9d/aa), il n'y a pas lieu de se montrer trop rigoureux avec le respect de cette exigence d'équivalence de proportions. Les communes qui, comme en l'occurrence Nyon, ont adhéré au concept régional harmonisé pour la gestion des déchets pour éviter notamment le tourisme des déchets ne disposent en effet que d'une faible marge de manœuvre pour rééquilibrer le rapport taxe de base/taxe variable, en augmentant le prix du sac.

Dans ces conditions, le principe de causalité sous l'angle de l'équivalence des rapports entre, d'une part, taxe de base et taxe variable, et, d'autre part, coûts fixes et coûts variables doit être considéré comme respecté.

6.                      Les recourantes n'invoquent pas de violation de principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global de la contribution ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; 131 I 313 consid. 3.3 et les références citées). A l'examen des comptes, on constate toutefois que les recettes provenant de la taxe de base, de la taxe au sac et des autres revenus ont été supérieures au coût total de l'élimination des déchets en 2014 (excédent de 105'838 fr.), 2016 (excédent de 163'782 fr.) et 2017 (excédent de 243'159 fr.). Ce n'est pas encore suffisant pour conclure à une violation du principe de la couverture des frais (arrêt FI.2014.0151 précité consid. 4b/dd et la référence citée). Il appartiendra néanmoins à la municipalité, si la tendance se confirme, d'envisager à terme une éventuelle baisse de la taxe de base, comme l'art. 10 al. 4 RGD le lui permet.

7.                      Les recourantes reprochent encore à la municipalité de n'avoir pas examiné si une exonération partielle au sens de l'art. 2 al. 3 de l'annexe au RGD pouvait être accordée.

L'art. 2 al. 3 de l'annexe au RGD a la teneur suivante:

"La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires d'immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres. Les cages d'escaliers et d'ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en principe pas droit à une telle exonération."

Pour les recourantes, l'autorité doit examiner d'office la possibilité d'une telle exonération. Pour la municipalité en revanche, il appartient au propriétaire d'en faire la demande et de démontrer qu'il en remplit les conditions. Point n'est besoin de trancher cette question, dans la mesure où les recourantes, dans leur écriture du 9 janvier 2017, ont formellement demandé à titre subsidiaire (leurs conclusions principales tendant à l'annulation pure et simple de la taxe) qu'elles soient mises au bénéficie d'une exonération partielle et que la facture n^o 591'656 du 9 février 2015 encore litigieuse soit réduite en conséquence (ch. V let. c).

A l'appui de cette nouvelle conclusion subsidiaire, les recourantes ont produit la police d'assurance du bâtiment n^o ECA ********. Il en ressort notamment que le 1^er sous-sol, qui comporte un garage, un parking et des dépôts, a une hauteur de 5,5 mètres. Il n'est ainsi pas exclu qu'une exonération partielle puisse être accordée en particulier pour ce niveau. Compte tenu du large pouvoir d'appréciation dont les communes jouissent dans l'interprétation de leurs règlements (en particulier, arrêt AC.2016.0264/306 du 24 octobre 2018 consid. 4d et les références citées) et de l'absence de décision de première instance sur cette question, il n'appartient toutefois pas à la Cour de céans de se prononcer et de se substituer à la municipalité. La décision attaquée en tant qu'elle confirme la facture n^o 591'656 du 9 février 2015 sera dès lors annulée et la cause renvoyée à la municipalité afin qu'elle examine, le cas échéant après une inspection locale, si le bâtiment n^o ECA ******** peut être mis au bénéfice d'une exonération partielle au sens de l'art. 2 al. 3 de l'annexe au RGD.

8.                      Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, dans la mesure où il est recevable (consid. 2 in fine).

Compte tenu du fait que les recourantes ont retiré en cours de procédure une grande partie de leurs conclusions et qu'elles ont succombé pour l'essentiel sur leurs conclusions restantes, elles supporteront les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD), solidairement entre elles (art. 51 al. 2 LPA-VD)

Pour les mêmes motifs, les recourantes verseront des dépens à la Commune de Nyon, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Il est pris acte du retrait de recours en tant qu'il concerne les factures n^os 483'756, 483'878, 483'589 du 27 décembre 2013 et 489'162 du 23 janvier 2014.

II.                      Le recours en tant qu'il concerne la facture n^o 591'656 du 9 février 2015 est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable. 

III.                    La décision de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune de Nyon du 22 septembre 2015 en tant qu'elle confirme la facture n^o 591'656 du 9 février 2015 est annulée; la cause est renvoyée à la Municipalité de Nyon pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

IV.                    Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre elles.

V.                     A.________ et B.________, solidairement entre elles, verseront à la Commune de Nyon un montant de 3'000 (trois mille) francs, à titre de dépens.

Lausanne, le 5 novembre 2018

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:


Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.