TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 26 septembre 2017
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. Robert Zimmermann et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Pierre-Xavier Luciani, avocat à Lausanne.

  

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de ********, représentée par Me Pascal Marti, avocat à Genève.

  

Autorité concernée

Municipalité de ********, représentée par Me Pascal Marti, avocat à Genève.

  

 

Objet	Contribution causale
	Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de ******** du 28 juin 2016 (Taxe d'arborisation compensatoire)

 

Vu les faits suivants

A.                     B.________ était propriétaire de la parcelle n°******** du cadastre de la commune de ********, sise ********. Sur cet immeuble, d’une surface de 1303m², s’élèvent un bâtiment n°ECA ******** de 628m² (qui abritait autrefois ********) et une dépendance de 83m²; une terrasse de 582m² qui borde le ******** y a en outre été aménagée. Le 5 novembre 2014, B.________ a constitué sur cette parcelle une propriété par étages. Elle a entrepris de restructurer et de rénover les bâtiments sis sur sa parcelle, pour y créer des appartements. Depuis lors, A.________ (nouvelle raison sociale depuis le ******** 2015) est propriétaire des lots nos 1 et 2, qui donnent droit à la jouissance de deux appartements au rez-de-chaussée du bâtiment n°ECA ******** et à la terrasse. Les autres lots ont été vendus.

B.                     Dans le cadre de la rénovation des bâtiments, B.________ a fait mettre à l’enquête complémentaire, par l’intermédiaire d’C.________, à ********, son projet d’aménagements extérieurs, le 9 décembre 2014. Elle a notamment requis l’abattage de deux arbres sur la terrasse: un catalpa et un platane. Ce dernier arbre était considéré comme un sujet exceptionnel et son diamètre atteignait 80cm. Le 13 février 2015, la Municipalité de ******** a informé le bureau d’architectes mandataire de ce qu’elle refusait d’autoriser l’abattage du platane. Cette décision, qui indiquait la voie et le délai de recours, n’a pas été attaquée. Le 15 avril 2015, la Municipalité a autorisé l’abattage du catalpa, sans remplacement ou avec remplacement par un arbre de même essence. Dans la première hypothèse, une taxe compensatoire de 300 fr. serait exigée de la propriétaire, conformément à l’art. 6 du règlement communal de protection des arbres et des arbustes, du 19 janvier 1994 (ci-après RCPA).

C.                     Le 11 mai 2015, la Municipalité a adressé à C.________ le courrier suivant:

«(…)

En date du 8 mai 2015, nous avons eu la très désagréable surprise de constater que vous avez abattu le platane situé sur la parcelle mentionnée en exergue.

La Municipalité vous a fait part de son refus d'autoriser l'abattage de cet arbre par courrier recommandé daté du 13 février 2015. Cette décision, comme mentionné dans nos lignes précitées, pouvait faire l'objet d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans les trente jours suivant la communication de la décision attaquée. Cela n'a pas été le cas.

Au vu de ce qui précède, nous vous informons que nous allons engager toutes les procédures appropriées à l'encontre de ceux qui n'ont pas respecté la décision de la Municipalité et enfreint le règlement communal de protection des arbres et arbustes de ********.

(…)»

Dans sa correspondance du 24 juin 2015 à la Municipalité, C.________ s’est expliquée de la façon suivante:

«(…)

Tout d'abord, nous tenons à nous excuser pour le problème d'abattage d'arbre de l'affaire citée en titre.

Il s'agit d'une confusion entre les correspondances du 13.02.2015 que nous avions transmis au Maître de l'Ouvrage sans avoir fait une copie en interne. Nous en voulons pour preuve, lorsque nous vous avons relancé en date du 10.04.2015 afin de vous demander où en était le permis d'abattage.

Suite à cela, nous avons reçu votre correspondance du 15.04.2015 et nous avons transmis le plan d'enquête au bûcheron pour exécution.

Il s'agit clairement d'une erreur de notre part, n'ayant plus votre correspondance du 13.02.2015.

Nous allons tous mettre en œuvre pour éviter d'autres désagréments.
(…)»

Le 30 juin 2015, la Municipalité a dénoncé C.________ au Préfet du district de ********. Par ordonnance pénale du 30 juillet 2015, cette dernière autorité a prononcé à l’encontre de D.________ une amende de 1'000 fr. pour contravention à l’art. 3 RCPA. Cette ordonnance n'a pas été frappée d'opposition et est entrée en force.

Entre-temps, la Municipalité s'est adressée à l'Union suisse des services des parcs et promenades (USSP) pour lui demander d'estimer le prix du platane abattu. Cet organisme a répondu qu'il convenait de faire calculer ce montant par un professionnel. Par courriel du 4 juin 2015, la Municipalité s’est adressée à la société E.________, parcs-jardins-piscines, à ********, afin d’avoir une estimation du coût de l’abattage d’un platane avec un diamètre de 80cm, de l’enlèvement de la souche, de la préparation du terrain, de la livraison et de la plantation d’un nouvel arbre le plus grand possible, étant précisé que l'accès à la parcelle n°******** n'était pas aisé et devrait se faire par les airs. Le 8 juin 2015, E.________ a estimé le coût global de l’opération à 26'000 fr., selon le détail suivant:

"- Abattage/desouchage de l'arbre/chargement et évacuation: 4'000.-

- Réalisation d'une fosse de plantations: 1'500.-

- Fourniture, manutention par camion grue d'un nouveau platane (sujet exceptionnel): 11'000.-

- Préparation d'une installation pour hélicoptère: 5'000.-

- Plantation par hélicoptère: 300.-/minute: compter environ 15 minutes (rotation pour 1 arbre): 4'500.-

Sous réserve de trouver un emplacement de déchargement à moins de 500 mètres du site de plantation."
 

Par décision du 21 octobre 2015, la Municipalité a notifié à B.________ une taxe compensatoire de 10'000 francs. Cette dernière a recouru auprès de la Commission communale de recours en matière d’impôt qui, le 4 avril 2016, a entenduF.________, administrateur d’A.________. Le 28 juin 2016, dite commission a confirmé la décision de la Municipalité.

D.                     A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la Commission communale de recours en matière d’impôt, dont elle demande implicitement l’annulation.

La Municipalité et la Commission communale de recours en matière d’impôt proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Dans sa réplique, A.________ confirme sa conclusion tendant à l'annulation de la décision attaquée; elle conclut en outre à ce que la Commission intimée soit invitée à se déterminer sur sa proposition de remplacement du platane abattu par un arbre de la même essence.

Dans leur duplique, la Municipalité et la Commission communale de recours en matière d’impôt maintiennent leur conclusion.

E.                     Constatant qu’il n'apparaissait pas, dans la décision attaquée et dans la procédure, que les organes d’A.________ aient été entendus par la Commission communale de recours, ni que la recourante ait renoncé à être entendue par cette autorité, le juge instructeur a, par avis du 14 juillet 2017, invité l’autorité intimée à renseigner le Tribunal sur ce point. Un délai a en outre été imparti à A.________ pour indiquer si elle renonçait à être entendue par l'autorité intimée ou au contraire, entendait faire usage de ce droit. Les parties se sont déterminées le 24 juillet 2017; il en est ressorti qu’F.________, administrateur d’A.________ avait bien été auditionné par la Commission communale de recours avant que celle-ci ne statue.

F.                     Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                      Aux termes de l’art. 47a de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase). La voie du recours au Tribunal cantonal est ouverte contre la décision de la commission communale de recours, conformément à l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours dirigé contre la décision de la commission de recours intimée ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 LPA-VD) et le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7^ème éd., Zurich 2016, p. 5 s.; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9^ème éd., Berne/Stuttgart/Vienne 2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2^ème éd., Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4^ème éd., Berne 2002, p. 3).

De manière générale, l'impôt se définit comme la contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière en vue de la réalisation du bien commun. Il est perçu de manière inconditionnelle ("voraussetzungslos"), c'est-à-dire uniquement en fonction d'une certaine situation économique réalisée en la personne de l'assujetti, sans considération d'une prestation de l'Etat ou d'un avantage particulier consenti en sa faveur (cf. ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309; parmi d'autres auteurs, cf. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4e éd., 2012, n. 24 ad §1).

Pour leur part, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad § 1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507; Oberson, op. cit., n. 5, 6 et 10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).

Les contributions causales se subdivisent en différentes sous-catégories (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2 p. 222;  135 I 130 consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Oberson, op. cit., n. 6s. ad §1; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.) qui comprennent les émoluments, les charges de préférence et les taxes de remplacement.

Les contributions de remplacement présupposent l'existence d'une obligation primaire, soit d'une obligation de faire qui, à certaines conditions, puisse être remplacée par une prestation pécuniaire. Elles doivent compenser l'avantage que représente pour l'assujetti la dispense de l'obligation primaire et appartiennent par conséquent aux contributions causales (TF 2C_875/2016 du 10 octobre 2016 consid. 2.5; 2C_88/2009 du 19 mars 2010 consid. 5.4; 2P.338/2005 du 16 novembre 2006 consid. 5.1; 2P.337/2005 du 16 novembre 2006 consid. 5.1; cf. aussi ATF 97 I 792 consid. 6c; 2C_44/2016 du 29 août 2016 consid. 2.1; cf. en outre, Hungerbühler, op. cit., pp. 511, 527; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Berne 2014, N. 943 p. 264 et les références). La doctrine et la jurisprudence y rangent notamment la taxe d'exemption du service militaire (ATF 121 II 166 consid. 4 p. 170), du service du feu (ATF 123 I 56), de construire des abris antiatomiques (ATF 112 Ib 358, 367) ou des places de stationnement (TF 2C_541/2008 du 13 novembre 2009, consid. 4.3; 2P.128/1999 du 18 août 1999 in ZBl 104/2003 p. 551; cf. Oberson, op. cit., n.9 ad §1). Toutefois, les frais de remplacement réels sont en grande partie indépendants des coûts et peuvent difficilement être mesurés selon les principes de la couverture des frais et de l'équivalence (TF 1P.693/2004 du 15 juillet 2005 consid. 4.2; Hungerbühler, op. cit., p. 512 et 518s.; cf. en outre arrêt 2C_21/2009 du 14 octobre 2009 consid. 2.2). L'avantage qui résulte de l’exemption de l'obligation primaire n’est en effet que rarement quantifiable. Il en résulte que la contribution de remplacement ne peut être mesurée efficacement en utilisant le principe d'équivalence (Wiederkehr/Richli, op. cit., N. 946/947). Cet avantage peut consister dans l'économie par le contribuable des coûts liés à l'accomplissement de cette obligation, d'une part, et, dans certaines circonstances, dans le fait que celui-ci peut réaliser un bénéfice, par exemple une valeur plus élevée de la propriété, d’autre part (Wiederkehr/Richli, op. cit., N. 944, réf. citées).

3.                      La recourante se plaint d’une violation du principe de la légalité; en substance, elle fait valoir qu’une contribution de remplacement ne pouvait pas être exigée de sa part, dès l’instant où aucune autorisation d’abattage du platane ne lui avait été délivrée.

On rappelle au préalable que l'art. 127 al. 1 Cst. - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271 consid. 6.1 p. 278 s.). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manœuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.). Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (cf. ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1.1 pp. 224/225; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140 et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 516).

4.                      a) La protection des arbres est assurée par la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Faisant partie du chapitre II "Protection générale de la nature et des sites", l’art. 5 LPNMS prescrit que sont protégés les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives: qui sont compris dans un plan de classement cantonal ou qui font l'objet d'une décision de classement au sens de l'article 20 de la présente loi (let. a); que désignent les communes par voie de classement ou de règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent (let. b). Intitulé "Abattage des arbres protégés", l'art. 6 LPNMS a la teneur suivante:

"¹ L'autorisation d'abattre des arbres ou arbustes protégés devra être notamment accordée pour les arbres dont l'état sanitaire n'est pas satisfaisant et pour les arbres, les haies et boqueteaux lorsqu'ils empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des impératifs techniques ou économiques l'imposent (création de routes, chemins, canalisation de ruisseau, etc.).

² L'autorité communale peut exiger des plantations de compensation ou, si les circonstances ne le permettent pas, percevoir une contribution aux frais d'arborisation. Un règlement communal en fixe les modalités et le montant.

³ Le règlement d'application fixe au surplus les conditions dans lesquelles les communes pourront donner l'autorisation d'abattage."

La possibilité de percevoir une taxe compensatoire a été introduite par la novelle du 28 février 1973. Il s'agissait de mettre sur un pied d'égalité le bénéficiaire de l'autorisation d'abattre qui était dispensé de l'obligation de procéder à des plantations de compensation,  parce que les circonstances ne le permettaient pas, avec celui qui y était tenu (Bulletin des séances du Grand Conseil automne 1972-février 1973, séance du 26 février 1973, p. 940).

Faisant partie du chapitre X, intitulé "Contraventions", les art. 92 et suivant LPNMS ont la teneur suivante:

"Art. 92

Celui qui contrevient à la présente loi ou à ses règlements d'application, ainsi qu'aux mesures prises en exécution de ces lois et règlements, est passible d'une amende pouvant s'élever jusqu'à vingt mille francs. La poursuite a lieu conformément à la loi sur les contraventions.

Art. 93

La poursuite a lieu sans préjudice du droit de l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des trouvailles."

b) Le règlement d’application de la LPNMS, du 22 mars 1989 (RLPNMS; RSV 450.11.1) prévoit, à son art. 15 al. 1, que l'abattage ou l'arrachage des arbres, cordons boisés, boqueteaux, ou haies vives classés est autorisé par la municipalité lorsque: la plantation prive un local d'habitation préexistant de son ensoleillement normal dans une mesure excessive (ch. 1); la plantation nuit notablement à l'exploitation rationnelle d'un bien-fonds ou d'un domaine agricoles (ch. 2); le voisin subit un préjudice grave du fait de la plantation (ch. 3); des impératifs l'imposent tels que l'état sanitaire d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un cours d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un ruisseau (ch. 4). Dans la mesure du possible, la taille et l'écimage seront ordonnés en lieu et place de l'abattage ou de l'arrachage (al. 2). Les art. 16 et suivant RLPNMS ont la teneur suivante:

"Art. 16 Plantation de compensation (loi, art. 6, al. 2)

¹ En cas d'abattage ou d'arrachage justifié selon l'article 15 du présent règlement, des plantations de compensation peuvent être exigées par la municipalité. La décision d'abattage ou d'arrachage en prescrit l'ampleur et la nature ainsi que le lieu.

² La plantation de compensation doit assurer l'équivalence fonctionnelle et esthétique de la plantation enlevée.

 

Art. 17 Contribution de remplacement (loi, art. 6 al. 2)

En cas d'impossibilité de remplacement, la municipalité peut prélever en lieu et place une contribution équitable correspondant aux objets enlevés, qu'elle doit affecter à des plantations de compensation. Le barème en est fixé par le règlement communal."

c) Il ressort de ce qui précède que le droit cantonal prévoit la compensation par des plantations (compensation en nature) ou, si les circonstances ne le permettent pas, la perception d'une contribution aux frais d'arborisation (taxe compensatoire) en lien avec une autorisation d'abattage. Ainsi, l'alinéa 2 de l'art. 6 LPNMS, qui habilite les communes à exiger des plantations de compensation ou à percevoir une contribution aux frais d'arborisation, fait suite à l'alinéa 1er, lequel contient une énumération (non exhaustive) de situations dans lesquelles l'autorisation d'abattage devra être accordée. Le lien entre la compensation en nature ou le versement d'une taxe compensatoire, d'une part, et l'octroi d'une autorisation d'abattage, d'autre part, est particulièrement clair à la lecture de l'art. 16 al. 1 RLPNMS, aux termes duquel des plantations de compensation peuvent être exigées par la municipalité "en cas d'abattage ou d'arrachage justifié selon l'article 15 du présent règlement", cette dernière disposition énumérant les situations dans lesquelles l'abattage ou l'arrachage est autorisé par la municipalité.

Les dispositions précitées n'envisagent pas le cas où l'abattage a lieu sans autorisation. Dans cette situation, ce sont les dispositions sur les contraventions qui sont en revanche applicables: les contrevenants sont passibles d'une amende pouvant s'élever jusqu'à 20'000 fr. (art. 92 LPNMS). En revanche, l'art. 93 LPNMS, qui réserve le "droit de l'Etat d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des travaux portant atteinte à l'objet protégé, ainsi que la remise des trouvailles" ne saurait être interprété en ce sens qu'il permet d'exiger des plantations de compensation, ce d'autant que c'est le droit du canton qui est réservé, alors que l'exigence de telles plantations est – comme l'octroi des autorisations d'abattage – du ressort des communes.

5.                      La Commune de ******** a édicté le RCPA, qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 19 janvier 1994.

D'après l'art. 1er RCPA, intitulé "Base légale", le règlement en question repose sur les art. 5 let. b et 6 LPNMS, ainsi que sur le chapitre II "Protection des arbres et haies vives" du RLPNMS.

Selon l’art. 2 par. 2 RCPA, sont protégés notamment tous les arbres dont le diamètre du tronc atteint ou dépasse 25cm à un mètre trente du sol. Aux termes de l’art. 4 par. 2 RCPA, la Municipalité peut accorder l'autorisation d'abattage lorsque l'une ou l'autre des conditions indiquées à l'article 6 LPNMS, ou à l'article 15 RLPNMS, sont réalisées, ainsi que lorsque:

" -           la salubrité d'un bâtiment est compromise;

-            l'entretien d'un immeuble est rendu excessif;

-             la sécurité des habitants ou du public n'est plus assurée;

-             la réalisation d'installations revêtant un caractère d'intérêt général est compromise."

Intitulé "Arborisation compensatoire", l’art. 5 RCPA a la teneur suivante:

"L'autorisation d'abattage est assortie des conditions suivantes:

- obligation pour le bénéficiaire de procéder, à ses frais, à une arborisation compensatoire déterminée d'entente avec la Municipalité (nombre, essence, taille, emplacement, surface, fonction, délai d'exécution), sauf lorsqu'il s'agit d'abattages rendus nécessaires pour "éclaircies" à l'intérieur de cordons boisés ou de boqueteaux trop denses, ainsi que pour favoriser le développement d'autres arbres;

- en règle générale, cette arborisation compensatoire sera effectuée sur le fonds où est situé l'arbre à abattre. Toutefois, elle peut être faite sur une parcelle voisine, pour autant que son propriétaire s'engage à se substituer au bénéficiaire de l'autorisation;

- l'arborisation compensatoire doit être conforme aux dispositions prévues dans le Code rural.

- dans la règle, l'arborisation compensatoire comprend des essences semblables à celles qui ont été abattues; elle bénéficie d'une protection dès sa plantation et quel que soit son développement."

L’art. 6 RCPA prévoit une taxe compensatoire, laquelle est définie de la manière suivante:

"Lorsque les circonstances ne permettent pas une arborisation compensatoire équivalente, le bénéficiaire de l'autorisation d'abattage peut être astreint au paiement d'une taxe dont le produit, distinct des recettes générales de la commune, sera affecté aux opérations d'arborisation réalisées par la commune, à l'exception de celles à caractère forestier. Le montant de cette taxe, fixée par la Municipalité dans chaque cas, s'élève entre Fr. 200.- au minimum et Fr. 10’000.- au maximum. Il se calcule par rapport à la dimension, à l'espèce et à l'état sanitaire des arbres et arbustes abattus, sur la base des normes de l'Union suisse des services des parcs et promenades (USSP), en tenant compte des plantations compensatoires qui seront effectuées."

Enfin, l’art. 11 RCPA, intitulé "Sanctions", dispose ce qui suit:

"Celui qui contrevient au présent règlement est passible d'une amende en application de l'article 92 de la LPNMS.

La poursuite a lieu conformément à la loi du 18 novembre 1969 sur les contraventions, sans préjudice au droit de la Municipalité d'exiger, selon les circonstances, le remplacement des plantations abattues ou détruites, ou le paiement de la taxe compensatoire."

6.                      En l'occurrence, il résulte de ce qui précède que le platane en question était protégé, conformément aux art. 5 let. b LPNMS et 2 par. 2 RCPA, ce que la recourante ne conteste pas. Son abattage ne pouvait dès lors être autorisé par la Municipalité que si les conditions de l'art. 4 par. 2 RCPA étaient réalisées. Or, tel n’était pas le cas et du reste, le 13 février 2015, la Municipalité a expressément indiqué au mandataire de la recourante qu’elle refusait d’autoriser son abattage; faute de recours, cette décision est entrée en force. Ce nonobstant, le platane a été abattu en toute illégalité. La recourante répond à cet égard des manquements de son mandataire, comme des siens propres. Du reste, l'ordonnance pénale du 30 juillet 2015 n'a pas été frappée d'opposition et est entrée en force. Ainsi, il est constant qu’un arbre protégé a été abattu sans droit sur l’immeuble de la recourante.

Le litige porte sur la taxe compensatoire mise à la charge de la recourante par décision de l'autorité concernée du 21 octobre 2015, confirmée par le prononcé de l'autorité intimée du 28 juin 2016.

La décision du 21 octobre 2015 cite l'art. 6 RCPA. Celle du 28 juin 2016 se réfère à l'ordonnance pénale du 30 juillet 2015, en tant qu'elle réserve la perception d'une taxe compensatoire en vertu de l'art. 11 RCPA.

La décision attaquée ne peut se fonder sur l'art. 6 RCPA, qui prévoit que le "bénéficiaire de l'autorisation d'abattage peut être astreint au paiement d'une taxe", car la recourante n'était précisément pas au bénéfice d'une telle autorisation. Elle peut en revanche reposer sur l'art. 11 RCPA, qui réserve le "droit de la Municipalité d'exiger, selon les circonstances, le remplacement des plantations abattues ou détruites, ou le paiement de la taxe compensatoire", dans les cas de contravention audit règlement, soit notamment lorsque l'abattage a été effectué sans autorisation. La question est toutefois de savoir si cette disposition est conforme au droit cantonal.

Comme on l'a vu plus haut (consid. 4c), le droit cantonal ne prévoit la compensation par des plantations ou par le versement d'une taxe qu'en relation avec une autorisation d'abattage. Tel est en particulier le cas de l'art. 6 al. 2 LPNMS, sur lequel le RCPA repose. Lorsque l'arbre est abattu sans autorisation, les contrevenants sont passibles d'une amende en vertu de l'art. 92 LPNMS. Par conséquent, dans la mesure où il étend le "droit" de la Municipalité d'exiger des plantations compensatoires ou le paiement d'une taxe aux cas où l'arbre a été abattu sans autorisation, en contravention au RCPA, l'art. 11 RCPA sort du cadre fixé par l'art. 6 al. 2 LPNMS et n'est, partant, pas conforme au droit cantonal. Il est d'ailleurs significatif que les autorités intimée et concernée qualifient la taxe litigieuse de sanction administrative, venant s'ajouter à la sanction pénale infligée sous la forme d'une amende (réponse, p. 8). Or, dans la systématique de la LPNMS, la taxe compensatoire n'a pas la nature d'une sanction, puisqu'elle est prévue à l'art. 6 al. 2, faisant partie du chapitre II "Protection générale de la nature et des sites"; elle n'apparaît pas en revanche au chapitre X relatif aux contraventions.

Les autorités intimée et concernée font valoir qu'il serait absurde que celui qui a abattu un arbre sans autorisation soit mieux traité que le bénéficiaire d'une autorisation d'abattage en ce qui concerne l'obligation de compenser en nature ou par le paiement de la taxe. Si l'on peut comprendre cet argument jusqu'à un certain point, il ne faut pas perdre de vue que celui qui contrevient à la LPNMS en abattant un arbre sans autorisation encourt une amende. Le contrevenant est sanctionné de cette manière et se trouve dans cette mesure moins bien traité que le bénéficiaire d'une autorisation. Dans le cas particulier, l'amende a certes été fixée à un montant relativement modique (1'000 fr.) et, de plus, infligée non pas à la recourante, mais à l'associé-gérant président de son mandataire. Ladite sanction est toutefois entrée en force et ne fait pas l'objet de la présente procédure. Si l'on devait considérer que, dans la mesure où elle ne prévoit pas la compensation (en nature ou sous la forme d'une taxe) dans les cas de contravention, la loi cantonale est lacunaire, il appartiendrait au législateur cantonal de combler cette lacune. S'agissant de la taxe compensatoire, la Cour de céans peut d'autant moins le faire que le principe de la légalité revêt une importance particulière dans le domaine des impôts et des contributions causales (cf. consid. 3 ci-dessus).

On ne saurait par ailleurs considérer que l'art. 11 RCPA, s'il ne peut reposer sur l'art. 6 al. 2 LPNMS, dispose d'une base légale à l'art. 4 LICom, disposition générale qui habilite les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). En effet, outre que le RCPA ne mentionne pas cette disposition comme base légale, l'art. 4 LICom pourrait fonder seulement la perception d'une taxe compensatoire, mais non l'obligation de procéder à des plantations compensatoires. Or, comme on l'a vu plus haut (consid. 2), l'une ne va pas sans l'autre, de sorte qu'on ne saurait faire reposer l'art. 11 RCPA sur l'art. 4 LICom.

Dans ces conditions, une taxe compensatoire ne pouvait être perçue dans le cas particulier sur la base de l'art. 11 RCPA, qui n'est pas conforme au droit cantonal. La décision attaquée doit ainsi être annulée.

7.                      Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à admettre le recours et à annuler la décision attaquée.

Le présent arrêt sera rendu sans frais (cf. art. 49 al. 1 et 50 LPA-VD).

L'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). Si la partie a inutilement prolongé ou compliqué la procédure, ses dépens peuvent être réduits ou supprimés (art. 56 al. 1 LPA-VD). Selon la jurisprudence rendue en matière de droit des constructions, lorsque les constructeurs obtiennent gain de cause, il peut se justifier de réduire le montant des dépens auxquels ils ont droit, lorsque, notamment, ils portent une part de responsabilité dans le dépôt du recours en s'étant écartés sans autorisation du permis de construire (arrêt AC.2010.0213 du 15 septembre 2011). En l'occurrence, force est d'admettre que la présente procédure a son origine dans le fait que la recourante ou son mandataire – dont les actes lui sont opposables comme les siens propres – a fait abattre un arbre sans autorisation. En application de la jurisprudence précitée, il convient par conséquent de renoncer à l'allocation de dépens à la recourante et de compenser ceux-ci.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis.

II.                      La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de ********, du 28 juin 2016, est annulée.

III.                    Les frais d’arrêt sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.                    Les dépens sont compensés.

 

Lausanne, le 26 septembre 2017

 

Le président:                                                                                             Le greffier:

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.