TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Alain Maillard et M. Nicolas Perrigault, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière

Recourante

A.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité d'Avenches

Autorité concernée

Commission communale de recours en matière d'impôts

Objet
	Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 19 octobre 2016 (fixant la taxe unique de raccordement aux eaux EU et aux EC ainsi qu'au réseau d'eau potable suite à la délivrance du permis de construire n° DDP-2970-2/16)

Vu les faits suivants

A. Le 19 octobre 2016, la Municipalité d'Avenches (ci-après: la municipalité) a délivré à l'A.________ le permis de construire requis par celle-ci pour l'agrandissement du complexe scolaire et sportif Sous-Ville, à Avenches. Par ailleurs, elle a invité l'A.________ à s'acquitter des trois taxes suivantes:

- la taxe unique de raccordement aux eaux usées (EU) de Fr. 10.- par mètre carré de surface brute utile aux planchers, selon l'art. 41 du règlement de la Commune d'Avenches sur l'évacuation et l'épuration des eaux de 1967, dans sa version actualisée au 11 octobre 2010 (ci-après: le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux), fixée à Fr. 23'140.- + TVA;

- la taxe unique de raccordement aux eaux claires (EC) de Fr. 5.- par mètre carré de surface construite au sol, selon l'art. 41 du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux, fixée à Fr. 983.75 + TVA;

- la taxe de raccordement au réseau d'eau potable, 4 o/oo, selon l'art. 45 du règlement communal du Service des eaux du 11 octobre 1967, dans sa version actualisée au 25 janvier 1991 (ci-après: le règlement communal sur le service des eaux), fixée provisoirement à Fr. 34'000.- + TVA.

La municipalité indiquait au terme de son courrier que toutes ses décisions ainsi que celles de la CAMAC pouvaient faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (sic) selon la procédure "indiquée dans la LPA-VD".

Le 7 novembre 2016, l'A.________ a, par e-mail, accusé réception du courrier du 19 octobre 2016 auprès du chef du service technique de la commune et s'est déterminée au sujet des taxes dont le paiement était requis. Concernant les taxes uniques de raccordement aux eaux usées et aux eaux claires, elle estimait qu'il fallait se référer à l'art. 43 du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux et non à l'art. 41 et, pour la taxe de raccordement au réseau d'eau potable, il fallait se référer à l'art. 46 et non à l'art. 45 du règlement communal sur le service des eaux. L’A.________ demandait aussi à la municipalité de lui faire savoir si elle préférait que la question soit traitée par la voie d'un recours officiel.

Le chef du service technique de la commune a répondu à ce message le 8 novembre 2016, également par courriel. Il a indiqué à l’A.________ que la municipalité avait pris sa décision et que celle-ci devrait de ce fait s'adresser directement à l'instance de recours. Toutefois il ajoutait que, "comme proposé", le service technique de la commune contrôlerait à nouveau si la taxation avait été faite en fonction des bons articles.

Le 16 novembre 2016, la municipalité a répondu à l’A.________ qu'elle avait décidé de maintenir les taxes de raccordement telles qu'indiquées dans son courrier du 19 octobre 2016, dès lors qu'il ne s'agissait à son avis pas d'un agrandissement et d’une transformation d'un bâtiment déjà raccordé mais d'une nouvelle construction. Dans cette missive, la municipalité rappelait également à l’A.________ que les voies de recours lui avaient été indiquées dans son courrier du 19 octobre 2016.

B. Le 28 novembre 2016, l’A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à la correction du calcul des trois taxes mentionnées dans ladite décision. Elle estime qu'il faut se référer à l'art. 43 du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux et non à l'art. 41 et que, pour la taxe de raccordement au réseau d'eau potable, il faut se référer à l'art. 46 et non à l'art. 45 du règlement communal sur le service des eaux.

Le 30 novembre 2016, la juge instructrice a relevé que selon l'art. 53 let. b du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux, les décisions municipales étaient susceptibles de recours, dans les trente jours, à la Commission communale de recours en matière d'impôts (ci-après : CCR) lorsqu'il s'agissait de taxes. Un bref délai était fixé aux parties pour se déterminer sur cette question.

Le 8 décembre 2016, la municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée) a exposé que le recours déposé n'était pas une contestation de taxes, celles-ci n'étant pas encore facturées à la recourante, mais une contestation de l'application du règlement communal. L'autorité intimée priait la CDAP de se déterminer sur la question de l'existence ou non d'une démolition et de la construction d'un nouveau bâtiment ainsi que sur la question du respect du délai de recours.

Le 14 décembre 2016, la juge instructrice a invité la CCR à participer à la procédure en qualité d'autorité concernée. Un bref délai lui a été imparti pour se déterminer sur sa compétence. Le 10 janvier 2017, la CCR a répndu qu'elle avait considéré, dans sa séance du 9 janvier 2016, que la CDAP était l'instance la plus à même de traiter le recours.

C. La juge instructrice a tenu audience le 30 janvier 2017 en présence des parties, représentées respectivement pour la recourante, son président B.______, pour la municipalité, Enrico Fiechter, municipal en charge du dossier, et C.________, responsable du service technique, et pour la CCR, son président D.________. On extrait ce qui suit du compte-rendu d'audience qui a été transmis aux parties:

"La présidente reprend la chronologie de l’affaire. Elle demande à aux représentants de la Municipalité quelle partie de sa décision elle visait lorsqu’elle a indiqué les voies de recours dans la décision du 19 octobre 2016. M. Fiechter indique que c’est une phrase standard qui figure dans chaque décision. La présidente leur demande à quel moment elle estime qu'A.________ pourrait contester le montant des taxes. M. Fiechter expose que A.________ avait demandé déjà en 2015 quel serait le montant approximatif des taxes. La Municipalité lui avait répondu qu’elle se baserait sur le calcul pour les habitations privées, ce qui donnerait un montant approximatif de 23'000 fr. Lorsque le permis est délivré, la Municipalité annonce le montant des taxes qui devra être payé, mais M. Fiechter indique ne pas savoir quand le recours doit être fait. La présidente demande alors si les bordereaux sont assortis des voies de recours. Il semble à M. Fiechter que c’est le cas, car la CCR intervient pour des recours dirigés contre des factures. D.________ confirme que les bordereaux mentionnent les voies de recours. La présidente demande si le bordereau comporte un décompte ou d’autres explications quant au montant figurant dans le bordereau. Il semble que c'est parfois le cas.

M. Fiechter ne peut pas dire si la décision a été envoyée en courrier A ou B. B.________ dit qu’il pourrait retrouver la date à laquelle il a reçu la décision du 19 octobre 2016. Il indique avoir obtenu des informations complémentaires de C.________ le 8 novembre 2016. La Municipalité a envoyé un courrier le 16 novembre 2016, très argumenté, indiquant qu’elle maintenait les taxes et rappelant le délai de recours; ce courrier équivalait selon lui à une nouvelle décision consécutive à un réexamen compte tenu des remarques adressé à C.________ par courriel du 7 novembre 2016. B.________ explique s'être basé sur la date de cette décision pour calculer le délai de recours. La présidente demande à la Municipalité si ce courrier n’était pas de nature à conforter A.________ dans l’idée qu’un recours était possible. C.________ répond qu’est seule déterminante la décision du 19 octobre 2016, qui indique expressément les voies de recours.

La présidente relève que l’art. 53 du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux prévoit un recours à la CDAP en matière technique et un recours à la CCR en matière de taxes. Elle se demande pourquoi le CCR a estimé que la CDAP était "plus à même" de traiter le recours qu’elle-même. D.________ explique que pour la CCR, le problème soulevé par la recourante est d'ordre technique et qu’elle n’avait pas les compétences pour le trancher. La présidente lui demande quels cas de taxes sont traités par la CCR. D.________ explique que la CCR traite les cas simples. La CCR reçoit généralement des recours contre des bordereaux. D.________ admet qu’en l’occurrence, en retenant la compétence directe de la CDAP, on sauterait une étape. M. Fiechter répond que ce n’est pas le montant de la taxe qui est contesté, mais les articles ayant servi de base au calcul; il s'agit donc bien selon lui d'une pure question technique. Pour le représentant d'A.________, il faut attaquer la décision et non le bordereau, si on veut contester l’article applicable. La présidente relève que l’affaire arrivera une fois ou l’autre devant la CDAP et demande si A.________ souhaite que l’affaire soit rapidement tranchée ou si elle peut attendre l’arrivée du bordereau. M. Fiechter indique que le bordereau va rapidement être envoyé. Pour A.________, il n’y a pas d’urgence. Son seul souci était de sauvegarder les délais de recours. La présidente évoque la possible tardiveté du recours et l’intérêt éventuel d’A.________ à déposer un recours contre le bordereau.

La Municipalité confirme sa position en ce sens que la décision du 19 octobre 2016 est une décision prise en matière technique au sens de l’art. 53 let. a du règlement sur l’évacuation et l’épuration des eaux et non pas une décision en matière de taxes au sens de l’art 53 let. b dudit règlement.

A.________ ne conteste pas cette position, estimant qu’il peut s’agir aussi bien d’une décision en matière technique que d’une décision en matière de taxes.

D.________ se rallie à la position de la Municipalité.

(…)".

Le 16 février 2017, l'autorité intimée a transmis divers documents complémentaires et s'est déterminée sur le fond, demandant à ce que la CDAP statue sur la recevabilité du recours et constate que le nouveau bâtiment est un nouveau bâtiment distinct de toute autre construction.

La recourante s'est déterminée le 17 février 2017. Elle expose que la lettre du 19 octobre 2016 n'a pas fait l'objet d'un envoi par courrier mais a été directement remise à sa boursière, qui est aussi la boursière communale. Elle ne peut pas justifier de la date de réception par son secrétariat. Elle précise aussi qu'elle a cherché à négocier avec la commune par courriels et que, de son point de vue, la missive de la municipalité du 16 novembre 2016 proroge le délai de recours de 30 jours.

D. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont adressés. Il examine également d'office s'il est compétent pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 LPA-VD).

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

b) Selon le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux, les articles 25 à 36 règlent, sous la rubrique "V. PRESCRIPTIONS TECHNIQUES", les prescriptions techniques (par exemple, la profondeur à laquelle doivent être posées les canalisations, les matériaux à utiliser, les conditions spéciales pour les cuisines collectives, etc.), alors que les articles 40 à 50 règlent, sous la rubrique "VI. TAXES", la question des taxes. Sont en particulier déterminants en l’espèce les articles 41 et 43 qui disposent ce qui suit:

"Taxe unique de raccordement EU+EC

Art. 41.- Pour tout bâtiment nouvellement raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics d'eaux usées (EU) et d'eaux claires (EC), il est perçu conformément à l'annexe une taxe unique de raccordement.

Cette taxe est exigible du propriétaire, sous forme d'acompte lors de l'octroi de l'autorisation de raccordement (art. 18 et 19, ci-dessus). La taxation définitive, acompte déduit, intervient dès le raccordement effectif.

Réajustement de la taxe unique de raccordement EU + EC

Art. 43.- En cas de transformation, d'agrandissement ou de reconstruction d'un bâtiment déjà raccordé aux collecteurs publics d'eaux usées et / ou claires, la taxe unique de raccordement EU+EC est réajustée aux conditions de l'annexe. En cas de transformation, il est perçu du propriétaire une taxe de raccordement complémentaire calculée sur la différence de surface".

Le même règlement contient, sous la rubrique "VII. DISPOSITIONS FINALES ET SANCTIONS", une disposition réglant explicitement les voies de recours ouvertes contre les décisions rendues dans le cadre de son application :

"Art. 53.- Les décisions municipales sont susceptibles de recours :

a) dans les trente jours, au Tribunal cantonal, cour de droit administratif et public, lorsqu'il s'agit de décisions prises en matière technique;

b) dans les trente jours, à la Commission Communale de recours en matière d'impôts lorsqu'il s'agit de taxes".

Les dispositions litigieuses en l’espèce relèvent, comme exposé ci-dessus, du chapitre du règlement consacré aux taxes. Elles ont effectivement pour objet de réglementer le calcul des taxes. La décision attaquée qui se fonde sur ces dispositions ne règle pas une question technique mais concerne clairement le calcul de deux taxes, à savoir la taxe unique de raccordement aux eaux usées et la taxe unique de raccordement aux eaux claires. C’est par conséquent la CCR qui est compétente pour traiter le recours dirigé contre une décision traitant de ces taxes.

c) La taxe unique de raccordement au réseau d'eau potable est pour sa part réglée par le règlement communal sur le service des eaux, qui dispose, sous la rubrique "X Tarifs", ce qui suit:

"Art. 45

La taxe unique, fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 4 o/oo de la valeur d'assurance-incendie de base (année de référence: 1990) des immeubles bâtis.

Art. 46

En cas de transformation d'un immeuble déjà raccordé, la plus-value valeur d'assurance-incendie de base (année de référence: 1990) est soumise à une taxe unique complémentaire calculée au taux de 2 o/oo.

(…)".

Ledit règlement ne contient pas de disposition relative aux voies de recours. Il dispose toutefois à son article premier que la distribution de l'eau dans la Commune d'Avenches est régie par les dispositions dudit règlement et par la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE; RSV 721.31). Selon l'art. 19 al. 1 LDE, l'art. 45 de la loi sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 (LICom; RS 650.11) est applicable aux recours dirigés contre les décisions en matière de taxes communales prévues aux art. 7 et 14. Selon l'art. 14 al. 1 LDE, pour la livraison de l'eau, la commune, respectivement le distributeur, peut exiger du propriétaire: a. une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal; b. une taxe de consommation d'eau au mètre cube ou au litre/minute; c. une taxe d'abonnement annuelle; d. une taxe de location pour les appareils de mesure.

La taxe prévue par les art. 45 et 46 du règlement communal sur le service des eaux constitue ainsi une taxe au sens de l'art. 14 LDE et l'art. 45 LICom est par conséquent applicable au recours dirigé contre une décision traitant de cette taxe. Cette disposition prévoit ce qui suit:

"1 Chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci.

2 Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi, cette commission peut être saisie d’un recours contre toute décision prise en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales".

En vertu de la disposition précitée, le litige relatif au calcul de la taxe unique de raccordement au réseau d'eau potable doit dès lors être tranché en premier lieu par la CCR.

2. Au vu de ce qui précède, le recours formé directement auprès du Tribunal cantonal est irrecevable au regard de l’art. 92 al. 1 LPA-VD, faute d’épuisement de la voie de recours préalable auprès de la CCR. Il n'y a ainsi pas lieu que le tribunal de céans se prononce sur sa recevabilité (notamment sur le respect du délai de recours). La cause sera transmise à la CCR comme objet de sa compétence (art. 7 al. 1 LPA-VD).

3. Il sera statué sans frais; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49, 52, 55, 56, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est irrecevable.

II. La cause est transmise à la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune d'Avenches, comme objet de sa compétence.

III. Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 20 mars 2017

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.