TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 octobre 2017

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Bernard Jahrmann et
M. Roger Saul, assesseurs; Matthieu Sartoretti, greffier.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Crissier,

Autorité concernée

Commune de Crissier, représentée par Thibault Blanchard, avocat, à Lausanne,

Objet	Taxe communale ordures
	Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Crissier du 16 novembre 2016 (taxe déchets)

Vu les faits suivants

A. A.________, domicilié à Cheseaux-sur-Lausanne, exerce une activité indépendante dans des locaux sis à l'avenue ********, à 1023 Crissier. Il exploite un commerce de détail de fleurs et de plantes sous la raison individuelle "B.________ ".

B. A une date indéterminée, l'intéressé a reçu de la Bourse communale de Crissier (ci-après : la bourse communale) une facture d'un montant de fr. 200.- correspondant au montant forfaitaire dû au titre de la taxe déchets "entreprise" pour l'année 2016.

C. Par courrier du 10 mai 2016, A.________ a demandé à la bourse communale à être "taxé comme un résident". En substance, il demandait à être mis au bénéfice de la réduction de moitié de la taxe "entreprise" prévue pour les personnes domiciliées à Crissier exerçant une activité professionnelle à leur domicile. Au soutien de sa demande, il faisait valoir que son magasin se trouvait à Crissier, qu'une grande partie de ses déchets était recyclable et que le volume de ceux non-recyclables était inférieur au volume de déchets produit par une famille résidente. Il ajoutait que le volume des déchets et leur nature n'étaient pas suffisamment pris en compte dans le formulaire intitulé "Demande de prise en considération de l'annexe 1, art. 7 bis du règlement communal sur la gestion des déchets" relatif à la réduction sollicitée.

D. Par décision du 24 juin 2016, la Municipalité de Crissier (ci-après: la municipalité) a refusé de réduire la taxe forfaitaire "entreprise" adressée à l'intéressé. Elle indiquait que l'entreprise ne réunissait pas les trois conditions permettant de bénéficier de cette réduction et soulignait par ailleurs qu'une taxation "individuelle" n'était pas possible pour l'entreprise "B.________ ".

E. Le 12 juillet 2016, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la municipalité, concluant implicitement à sa réforme, en ce sens que la taxe "entreprise" 2016 soit réduite de moitié. En substance, il faisait valoir qu'en prévoyant une réduction de moitié de la taxe entreprise pour les seules entreprises dont les activités sont effectuées au domicile de l'assujetti, le règlement consacrerait une violation du principe d'égalité de traitement. Il serait arbitraire de refuser cette réduction à des personnes domiciliées dans une autre commune mais qui, comme lui, auraient une activité indépendante sur le territoire communal de Crissier et dont la production de déchets n'excéderait pas celle d'une famille.

Par courrier du 13 juillet 2016, la municipalité a transmis ledit recours à la Commission communale de recours en matière d'impôts (ci-après: la commission) comme objet de sa compétence.

F. En l'absence de réponse de la part des autorités communales, A.________ a, le 26 septembre 2016, envoyé une copie de son courrier du 12 juillet 2016 à la bourse communale et mentionné qu'il restait dans l'attente de nouvelles à ce sujet. Cette relance étant restée sans réponse, l'intéressé a, par courrier du 31 octobre 2016, interpelé le Conseil communal et fait part de son mécontentement quant au traitement de son recours.

Le 3 novembre 2016, la commission a convoqué A.________ à une audition prévue en date du 16 novembre 2016.

Par courrier du 11 novembre 2016, la Présidente du Conseil communal a répondu au courrier de l'intéressé du 31 octobre 2016, indiquant que selon les informations obtenues, son recours était "en cours de traitement".

Le 16 novembre 2016, la commission a auditionné A.________.

G. Par décision du même jour, elle a rejeté le recours de l'intéressé en ces termes :

" […]

En fait:

Selon le règlement sur la gestion des déchets de la Commune de Crissier du 10 décembre 2013.

En droit:

Basé sur les droits de recours mentionnés sur la facture reçue.

Dans les circonstances:

L'activité de la Société B.________ n'a pas le même lieu de domicile que A.________.

A.________ se sent pénalisé car il a très peu de déchets. il relève également que l'article 7 bis ne favorise que les entreprises de Crissier.

La commission à l'unanimité a estimé qu'elle avait toutes les indications à sa disposition pour statuer.

Pour ces motifs, la commission de recours en matière d'impôts décide que:

1. Le recours est recevable

2. Le recours est refusé

3. Selon application de la loi sur les impôts communaux (LICom) du 5 décembre 1956

[…]"

H. Le 12 décembre 2016, A.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à la modification du formulaire relatif à la réduction prévue par le ch. 7bis de l'Annexe 1 du Règlement du 24 octobre 2012 sur la gestion des déchets de la Commune de Crissier (VD) (ci-après: Annexe 1 RGD, respectivement RGD). A son sens, le fait de résider sur son lieu de travail serait le privilège d'une minorité; il ne s'agirait ainsi pas d'un critère admissible pour réduire la taxe forfaitaire entreprise de moitié car il consacrerait une violation de l'égalité de traitement. A l'inverse, les critères pertinents pour justifier une réduction de la taxe entreprise, à savoir la quantité de déchets produite et leur nature recyclable ou non, n'auraient pas été pris en compte.

Le 6 février 2017, la commission a indiqué maintenir la décision litigieuse et conclu au rejet du recours. Elle a également transmis son dossier au tribunal de céans. Pour sa part, la municipalité s'est, en sa qualité d'autorité concernée, déterminée sur le recours en date du 15 février 2017 et a conclu au rejet de celui-ci et à la confirmation de la décision attaquée.

Un second échange d'écritures a été ordonné, dans le cadre duquel le recourant et la municipalité ont persisté dans leurs argumentations et conclusions respectives. Le 5 avril 2017, la commission a indiqué qu'elle se ralliait aux observations de la municipalité.

I. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.

2. D'emblée, il convient de souligner que le recourant, domicilié à Cheseaux-sur-Lausanne, ne conteste pas déployer une activité d'indépendant sur le territoire communal de Crissier et être, de ce chef, soumis au paiement de la taxe forfaitaire "entreprise". Il en conteste en revanche la quotité qui devrait, selon lui, dépendre de la quantité effective de déchets produits (cf. consid. 3 ci-dessous). Il requiert par ailleurs le bénéfice de la réduction de moitié de la taxe "entreprise" prévue pour les personnes domiciliées à Crissier qui exercent une activité professionnelle à leur domicile (cf. consid. 4 ci-dessous). Par ailleurs, on rappellera que dans la mesure où le recours s'en prend à la légalité du RGD, le fait qu'il n'ait pas fait l’objet d’un contrôle abstrait de sa constitutionnalité au moment de son adoption ne limite pas le pouvoir du Tribunal cantonal d’examiner sa conformité au droit supérieur dans le cadre d’un recours dirigé contre une décision d’application, comme en l’espèce (arrêts FI.2016.0085 du 16 février 2017 consid. 4a et GE.2013.0105 du 4 novembre 2014 consid. 3, et les arrêts cités). Dans le cadre d'un contrôle concret, seule la décision est cependant affectée par l'admission du recours dirigé contre elle; la norme subsiste pour elle-même (ATF 136 I 65 consid. 2.3 et arrêts TF 9C_304/2016 du 23 mai 2017 consid. 3.3 et 2D_2/2014 du 16 juin 2014 consid. 1.3 et).

3. a) Dans son pourvoi, le recourant conclut à la modification du formulaire relatif à la réduction de moitié de la taxe "entreprise" pour les personnes domiciliées sur le territoire communal de Crissier qui exercent leur activité professionnelle à domicile (cf. ch. 7bis Annexe 1 RGD). Selon lui, cette réduction ne devrait pas reposer sur l'existence d'une activité professionnelle au lieu du domicile, mais bien sur la quantité et la nature des déchets (recyclables ou non) produits dans le cadre de l'activité professionnelle. Ce faisant, le recourant conteste en réalité l'admissibilité d'une taxe forfaitaire "entreprise" indépendante de la production effective de déchets et considère qu'elle doit au contraire être calculée en fonction de la quantité de déchets produits.

La municipalité rappelle pour sa part que la réglementation en vigueur ne prévoit aucune exonération ou réduction de la taxe "entreprise" basée sur la quantité de déchets produits. Elle considère de ce fait que l'autorité intimée aurait à bon droit refusé de réduire la taxe forfaitaire "entreprise" à laquelle le recourant est soumis.

b) Dans le domaine des taxes relatives à la gestion des déchets, le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'un système mixte de perception (taxe de base et taxe au sac) pour couvrir les coûts d'élimination était conforme au principe de causalité institué par les art. 32 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées; ég. TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7). Dans ce système, la taxe de base constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective. Elle peut n'avoir aucun effet incitatif pour autant que le rapport entre la taxe de base et celle variable corresponde approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des coûts variables (TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 8 et 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). La taxe au sac, incitative parce que proportionnelle à la production des déchets, est quant à elle destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des déchets.

Il résulte du système mixte que la perception d'une taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits s'avère conforme au droit fédéral et cantonal (TF 2C_858/2014 précité consid. 2.4). Il a par ailleurs été jugé que le fait de soumettre deux catégories distinctes de contribuables à la taxe de base – à savoir les "habitants" de la Commune, d'une part, et les "entreprises" qui y sont établies, d'autre part – était admissible. De même, le fait que des habitants exerçant également une activité lucrative dans la Commune soient cumulativement soumis à la taxe de base "habitant" et "entreprise" n'est pas arbitraire (TF 2C_677/2010 du 2 mars 2011 consid. 3.2). Sur ce dernier point, le Tribunal fédéral a d'ailleurs jugé ce qui suit: "[…] Les premiers juges pouvaient dès lors sans violer le principe de la légalité considérer qu'une personne qui, comme la recourante, est domiciliée sur la Commune et y exerce à titre indépendant une activité lucrative, est soumise cumulativement à la taxe de déchets pour habitants et à la taxe de déchets pour entreprise. En outre, une telle interprétation échappe à l'arbitraire […], en ce sens qu'on conçoit aisément qu'une activité indépendante, même exercée à domicile […], est potentiellement de nature à engendrer des déchets spécifiques liés à l'activité en question qui s'ajoutent à ceux liés au simple fait d'habiter la Commune. Du reste, sous l'angle de l'égalité de traitement, on ne comprendrait pas que, […] la réglementation fasse une différence entre les activités indépendantes selon qu'elles sont exercées au domicile ou hors du domicile d'un contribuable." (TF 2C_677/2010 précité consid. 3.2).

c) En l'espèce, le RGD a été adopté par le Conseil communal le 24 septembre 2012 et approuvé par le Département de la sécurité et de l'environnement en date du 24 octobre 2012. Il prévoit un système mixte de perception pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal, qui se décompose en une taxe au sac (art. 12 let. A RGD) et une taxe forfaitaire (art. 12 let. B RGD). Sont non seulement soumis à cette dernière, les habitants de la commune de plus de 18 ans (taxe forfaitaire individuelle), mais également les entreprises (taxe forfaitaire "entreprise"). Les montants maximums prévus sont de fr. 135.- pour la taxe "individuelle" et de fr. 300.- pour la taxe "entreprise", étant précisé qu'il incombe à la municipalité d'adapter le montant de la taxe à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale (art. 11 al. 3 RGD). En l'état, les montants fixés par la municipalité sont de fr. 90.- par habitant et de fr. 200.- par entreprise.

Au vu des principes gouvernant les taxes relatives à la gestion des déchets et la jurisprudence rappelés ci-dessus, le système adopté par la Commune de Crissier ne prête pas le flanc à la critique. Contrairement à ce que soutient le recourant, la taxe forfaitaire "entreprise" – à laquelle il ne conteste pas être soumis – ne doit pas être réduite en fonction de la quantité et de la nature des déchets effectivement produits. S'agissant d'une taxe de base, elle est au contraire perçue indépendamment de la quantité ou de la nature des déchets, puisqu'elle rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets, lesquelles doivent être maintenues sans égard à leur utilisation effective. A l'inverse de la taxe variable (taxe au sac) – qui n'est pas remise en cause en l'espèce –, la taxe de base n'a au surplus pas d'effet incitatif. La seule réserve posée par le Tribunal fédéral résulte du rapport entre la taxe de base et celle variable qui doit approximativement correspondre au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des coûts variables. Le recourant ne conteste toutefois pas que tel soit bien le cas en l'occurrence. On soulignera enfin que si le recourant allègue produire peu de déchets et qui seraient en grande partie recyclables, il ne prétend cependant pas – et à juste titre - ne produire aucun déchet lié à son activité. On pensera en particulier aux invendus de plantes et de fleurs, aux emballages servant au transport des celles-ci, etc. De plus et comme pour toute activité indépendante, il est vraisemblable qu'il résulte de son activité un certain nombre de menus déchets de bureau (facturation; correspondance; feuilles de commandes; etc.).

d) Au vu du système retenu par le législateur communal, c'est ainsi à tort que le recourant allègue que la taxe de base "entreprise" à laquelle il est soumis aurait dû être réduite au regard de la quantité et de la nature des déchets qu'il produit effectivement.

4. a) Le recourant fait par ailleurs valoir que le critère du ch. 7bis Annexe 1 RGD justifiant la réduction de la taxe forfaitaire "entreprise", à savoir l'existence d'une activité professionnelle à domicile, violerait le principe d'égalité de traitement. Il considère en effet que le fait de travailler à domicile serait un privilège en soi et qu'il ne se justifierait pas de traiter différemment ces personnes de celles exerçant leur activité indépendante au sein de la commune, mais hors de leur domicile. De son point de vue, son entreprise serait "comparable à une personne exerçant au domicile privé". En conséquence, il demande à élargir le champ d'application de la réduction prévue par le ch. 7bis précité sur la base du principe de l'égalité de traitement.

La municipalité expose quant à elle que l'octroi d'une réduction de la taxe "entreprise" pour les personnes domiciliées sur le territoire communal et exerçant leur activité à domicile ne consacrerait pas une inégalité de traitement. Il s'agirait d'un simple correctif au double assujettissement dont ces personnes font l'objet (taxe forfaitaire "individuelle" et "entreprise" cumulées). Le recourant n'étant précisément pas domicilié sur le territoire communal, il ne se trouverait pas dans cette situation. Partant, il n'aurait pas droit à la réduction litigieuse.

b) Le ch. 7bis Annexe 1 RGD est rédigé de la manière suivante: "Les activités professionnelles à domicile sont aussi taxées sous l'angle des principes d'équivalence et de la couverture des frais liés aux déchets. Dans le cas où l'activité est réalisée au domicile, alors une demi-taxe sera perçue. Une demande écrite et justifiée sera alors déposée auprès de la Municipalité par le demandeur."

Avec le recourant, on peut douter de la validité de la réduction litigieuse. D'une part et bien qu'il s'agisse d'une réduction et non d'une exception à l'assujettissement, il n'est pas certain qu'elle remplisse la condition de l'exigence d'une base légale formelle, puisqu'elle n'est pas prévue dans le règlement communal mais ressort uniquement de l'Annexe 1 RGD adoptée par la municipalité (cf. sur ce point TF 2C_1133/2015 du 11 novembre 2016 consid. 3.2 et TF 2C_858/2018 précité consid. 2.3). D'autre part et comme déjà relevé par le Tribunal fédéral, on peut se demander si une différence d'assujettissement entre les contribuables d'une même commune exerçant une activité indépendante à domicile ou hors du domicile respecte le principe d'égalité de traitement (cf. consid. 3b ci-dessus, extrait de l'arrêt TF 2C_677/2010 précité consid. 3.2 i.f.).

Quoi qu'il en soit, ces questions souffrent de demeurer indécises dans le présent cas. En effet, à supposer le ch. 7bis Annexe 1 RGD conforme au droit, cela signifierait que seul l'habitant de la commune exerçant son activité indépendante à domicile pourrait bénéficier de la réduction litigeuse, mais pas celui habitant également la commune, qui l'exercerait ailleurs qu'au lieu de son domicile. Dans cette situation, il va de soi que celui qui, à l'instar du recourant, exercerait uniquement son activité indépendante sur la commune mais serait domicilié dans une autre commune n'aurait a fortiori pas droit à la réduction de sa taxe forfaitaire "entreprise". A l'inverse, si la réduction litigieuse s'avérait non conforme au droit, le recourant ne pourrait pas en bénéficier. Quelle que soit l'hypothèse retenue, le recourant ne pourrait, en tout état de cause, pas se prévaloir de la réduction litigieuse.

5. Il suit de ce qui précède que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.

Vu l'issue du pourvoi, les frais seront mis à la charge du recourant qui succombe. Ils seront cependant réduits à fr. 300.- dès lors que la motivation de la décision entreprise était inexistante et ne lui permettait pas de saisir les motifs du rejet de son recours par l'autorité intimée, qui ne lui ont été exposés de manière circonstanciée que dans le cadre de la présente procédure (art. 49 al. 1 et 2; 91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes motifs, il devra verser des dépens réduits à l'autorité concernée qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55, 56, 91 et 99 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'autorité intimée qui n'est pas assisté d'un conseil.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Crissier du 16 novembre 2016 est confirmée.

III. Les frais de justice, arrêtés à 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. A.________ versera à la Commune de Crissier une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 2 octobre 2017

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.