TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 juin 2018

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Roger Saul et M. Marc-Etienne Pache, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourants	1.	A.________ à ********.
	2.	B.________ à ********.

Autorité intimée

Police cantonale, Division juridique, à Lausanne.

Objet	Emolument administratif
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Police cantonale du 17 février 2017

Vu les faits suivants:

A. Le 12 janvier 2017, une patrouille de la Gendarmerie vaudoise s’est rendue au domicile de B.________ et de A.________, chemin ********, à ********, à 1h00, suite à des plaintes provenant de leur voisinage. Aux termes du rapport de police, alors qu’ils étaient parvenus derrière la porte de l’appartement, les gendarmes ont distinctement entendu des adultes discuter normalement entre eux. Tout en relevant que le bruit n’était pas excessif, les agents ont constaté qu’en raison de la faible isolation phonique des lieux, les voix étaient audibles dans les parties communes du bâtiment, ainsi que dans les autres appartements.

Le 17 février 2017, la Police cantonale a adressé à A.________ une facture n°3500242028/1653 d’un montant de 200 fr., suite à l’intervention du 12 janvier 2017, pour troubles de l'ordre et de la tranquillité publics.

B. Par acte du 27 février 2017, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre l’émolument de 200 fr. adressé au second par la Police cantonale.

Par sentence sans citation du 13 mars 2017, la Commission de police de ******** a prononcé à l’encontre de B.________ une amende de 100 fr. pour trouble du repos des personnes (art. 19 du Règlement communal de police, du ******** [RCP]).

Dans sa réponse du 5 avril 2017, la Police cantonale propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

Requis par le juge instructeur d’indiquer si la décision de la Commission de police de ******** du 13 février (recte: mars) 2017 était entrée en force ou avait été frappée d’opposition, B.________ a indiqué qu’il avait formellement contesté cette sentence et qu’il s’opposait aux deux décisions qui lui ont été notifiées, dont il demande l’annulation. Par avis du 27 avril 2017, le juge instructeur a suspendu la procédure de recours jusqu’à droit connu sur l’opposition de l’intéressé à la sentence du 13 mars 2017.

Le 4 mai 2017, la Police cantonale a informé le juge instructeur de ce que l’émolument de 200 fr. avait été réglé, de même que l’amende de 100 francs. Invité par le juge instructeur à indiquer si le recours avait encore un objet, B.________ a confirmé, le 15 mai 2017, son opposition. Par avis du 17 mai 2017, la suspension de la procédure a été maintenue et les recourants, invités à renseigner le moment venu le Tribunal sur l’issue de la procédure d’opposition, en joignant les prononcés rendus. Un nouvel avis leur a été adressé en ce sens le 19 août 2017.

C. Demeuré sans nouvelles des recourants, le juge instructeur a invité les parties, par avis du 28 mars 2018, à renseigner le tribunal sur l'état de la procédure pénale.

Le 4 avril 2018, B.________ a indiqué que les oppositions étaient maintenues, tout en précisant qu’il n’avait jamais échangé de correspondance avec la Commission de police de ******** depuis l’envoi du recours à la CDAP.

Dans ses déterminations du 5 avril 2018, la Police cantonale a rappelé que l’émolument, comme l’amende, avaient été acquittés; elle a requis du Tribunal qu’il constate que le recours était devenu sans objet.

Par avis du 12 avril 2018, le juge instructeur a repris la procédure.

Des dernières déterminations de B.________, du 25 avril 2018, il ressort que ce dernier n’a pas formé opposition contre la sentence sans citation du 13 mars 2017, mais que le sort de celle-ci était lié au sort du recours interjeté contre l’émolument de la Police cantonale. B.________ a en outre indiqué que le paiement de l’émolument et de l’amende ne signifiait pas pour autant qu’il avait accepté ceux-ci, mais qu’il avait procédé de la sorte pour éviter des frais supplémentaires.

D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La décision attaquée dans le cas d’espèce a été prises en application de la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale (LPol; RSV 133.11), laquelle ne prévoit aucune autorité de recours. Par conséquent, le Tribunal est bien compétent pour connaître du recours. Au surplus, celui-ci a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu d’entrer en matière.

2. Toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, a qualité pour former recours (art. 75 let. a LPA-VD, applicable à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

a) La notion d'intérêt digne de protection au sens de la LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence fédérale concernant cette disposition (cf., en dernier lieu, arrêt GE.2016.0065 du 26 juillet 2016, consid. 3). L'intérêt n'est digne de protection que s'il est pratique: il faut que la décision attaquée porte un préjudice concret et immédiat à la situation personnelle du recourant (ATF 141 II 50 consid. 2.1 p. 52, et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection doit être actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24, et les arrêts cités). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208; 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 24, et les arrêts cités). Le juge renonce exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143; 139 I 206 consid. 1.1 p. 208, 137 I 23 consid. 1.3.1 p. 25, et les arrêts cités; cf. en dernier lieu, arrêt GE.2016.0065, précité, consid. 3).

b) En premier lieu, on relève que seul B.________ est destinataire de la décision attaquée, qui n’a cependant pas été notifiée à A.________. Vu l’art. 79 let. a LPA-VD, le premier cité a donc la qualité pour recourir contre cette décision, ce qui n’est pas le cas en revanche de la seconde, dont le recours doit être déclaré irrecevable.

c) En second lieu, on constate que postérieurement au recours, B.________ s’est acquitté de l’émolument, qu’il a par ailleurs contesté devant le Tribunal, ainsi que de l’amende. Si l’on se réfère à ses explications, il a procédé de la sorte uniquement pour éviter des frais supplémentaires, sans pour autant accepter les deux décisions qui lui ont successivement été notifiées. On se trouve ainsi dans le cas où le recourant paye la facture litigieuse avec réserve, uniquement pour éviter des frais supplémentaires ou des intérêts moratoires, tout en maintenant son opposition (cf. arrêt FI.2016.0034 du 19 avril 2016). Le recours n’est donc pas dépourvu d’objet.

3. Interjeté le 27 février 2017, le recours est dirigé en l’occurrence contre l’émolument de 200 fr., réclamé au recourant par décision du 17 février 2017; il ne peut pas l’être toutefois contre la sentence de la Commission de police, rendue le 13 mars 2017. Communiquée le 14 mars 2017, cette dernière décision indique expressément du reste qu'elle peut faire l'objet d'une opposition "par déclaration écrite et signée adressée à la Commission de Police de ******** ", dans un délai de cinq jours dès sa communication. A cela s’ajoute que la Cour de céans, dont la compétence est définie à l’art. 92 al. 1 LPA-VD, rappelé au considérant 1, supra, ne peut de toute façon pas connaître d’une opposition contre la sentence d’une commission communale de police, la procédure en matière de contraventions étant au surplus réglée à l’art. 357 du Code de procédure pénale, du 5 octobre 2007 (CPP; RS 312.0) et par la loi cantonale du 19 mai 2009 sur les contraventions (LContr; RSV 312.11). Or, il n'est pas établi dans le cas d’espèce que le recourant ait valablement fait opposition à la sentence du 13 mars 2017; en conséquence, on retiendra que ladite décision n'a pas été contestée et est entrée en force.

4. a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7^ème éd., Zurich 2016, p. 5 s.; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9^ème éd., Berne/Stuttgart/Vienne 2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2^ème éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4^ème éd., Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les nombreuses références citées). A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad §1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4^ème éd., Bâle 2012, nos 4, 6 et 10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).

b) Les taxes causales se divisent généralement en trois sous-catégories. Selon les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de taxes de remplacement ou d'émoluments (administratifs ou de chancellerie). Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par exemple l'exercice d'une surveillance (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, n° 7.2.4.1 p. 364, citant la surveillance dont les banques ou les assurances font l'objet). Il est dû par l’administré qui a recours à un service public, que l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4^ème éd., Bâle 1991, nos 2777 et 2780 p. 574 s., et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.). Autre forme d'émolument, l'émolument de chancellerie est défini comme une contribution modique perçue pour rémunérer un acte de l'administration qui n'exige pas un examen ou un contrôle particulier (Oberson, op. cit., §1 n°7, réf. citées). Il en va notamment ainsi des montants réclamés pour la délivrance de photocopies (ATF 107 Ia 29 consid. 2c p. 32). Si l'acte implique un examen approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique ou d'un autre point de vue encore – ce qui exige normalement plus de temps ou un personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes –, la rémunération n'a plus le caractère d'un émolument de chancellerie (arrêt FI.2002.0031 du 21 mars 2003 consid. 1b/aa; ATF 126 I 180 consid. 2a p. 183; 104 Ia 113 consid. 3 p. 115; 93 I 632 précité, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré que la rémunération due à l'autorité dans la procédure de censure cinématographique n'avait pas le caractère d'un simple émolument de chancellerie).

c) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence, qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales, en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence, doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Hungerbühler, op. cit., p. 512; cf. aussi ATF 135 I 130 consid. 2 p. 134; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354).

d) Dans le cas d'espèce, le montant réclamé au recourant en contrepartie d'une intervention de police destinée à rétablir l’ordre et la tranquillité publics constitue clairement une taxe causale, plus précisément un émolument administratif ordinaire. En effet, les tâches dévolues à l'autorité dans une situation de ce type sont trop complexes pour que l'on puisse admettre que l'on se trouve en présence d'un simple émolument de chancellerie (dans le même sens, arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008).

5. a) On rappelle au préalable que l’art. 1^er al. 1 LPol confie à la police cantonale la mission générale d'assurer, dans les limites de la loi, le maintien de la sécurité et de l'ordre publics. La modification législative du 31 mars 2009, entrée en vigueur le 1er juillet 2009, a introduit l’art. 1b LPol, qui constitue la base légale, qui jusqu’alors faisait défaut (v. arrêts GE.2007.0251 du 19 février 2008; GE.2007.0155, déjà cité), permettant à la police cantonale de prélever des frais pour son intervention, lorsque la responsabilité des administrés est reconnue, en particulier lorsque leur comportement a mis en péril la stabilité de l’Etat ou les intérêts de tiers (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LPol en vue de percevoir des frais d’intervention, juillet 2008, n°98, p. 4).

En application de l’art. 1b al. 1 LPol, la police cantonale est ainsi autorisée à percevoir des frais pour son intervention, dans le cas où le comportement d'un administré contrevient aux règles fédérales et cantonales ou prévues par des dispositions communales; cette perception est effectuée une fois que l'éventuel jugement est définitif et exécutoire. Au sujet de cette disposition, l'exposé des motifs précise notamment ce qui suit (ibid.):

«Par intervention, il faut entendre d'une part, le déplacement des services de police, mais également tout le temps passé à la gestion du cas d'espèce, à savoir, entre autres, celui passé sur place à couvrir l'événement et rétablir l'autorité judiciaire, préfectorale ou communale. Le matériel utilisé (p. ex. test à l'éthylomètre) est aussi pris en compte.

En outre, cette disposition répond à la nécessité de répercuter les frais sur l'administré dont le comportement a engendré l'intervention des services de police.

En effet, les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, soit le perturbateur par comportement. Les frais d'intervention de l'autorité doivent alors être mis à la charge de ce perturbateur (arrêt GE.2006.0137; GE.2006.0129).

Dans ce cadre, il n'y aura de facturation des frais d'intervention par la police cantonale que dans l'hypothèse où le destinataire est dénoncé, en parallèle, à l'autorité de poursuite ou de jugement, compétente pour réprimer le comportement de l'intéressé. Ainsi les frais de la police ne seront perçus que dans l'hypothèse où la responsabilité de celui-ci aura été confirmée au fond. Dans le cas contraire, s'il vient à être libéré de toute faute, la police cantonale renoncera, à son tour, à lui faire supporter les frais liés à son intervention.»

b) ll découle de ce qui précède que l'art. 1b al. 1 LPol définit clairement la qualité du contribuable quant aux frais d'intervention de la police puisqu'il mentionne l'administré dont le comportement a engendré l'intervention, à savoir le perturbateur par comportement. La jurisprudence le définit comme celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (ATF 139 II 106 consid. 3.1.1 p. 109; 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70). Selon l'art. 1b al. 1 LPol, il faut en outre que cette personne ait eu un comportement fautif et qu'elle ait été poursuivie pénalement et condamnée de ce fait (arrêt du Tribunal fédéral 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.3).

c) L’art. 1b al. 3 LPol précise que les frais peuvent être perçus sous forme de forfait (1^ère phrase). Le montant maximal de celui-ci est de 3'000 fr. (2^ème phrase). Les frais d'intervention de la police cantonale font l'objet de tarifs fixés par le Conseil d'Etat (art. 1b al. 5 LPol). L'art. 1^er let. A du règlement du 23 mars 1995 fixant les frais dus pour certaines interventions de la police cantonale (RE-Pol; RSV 133.12.1) prévoit, au ch. 1, un tarif horaire par homme (de 45 à 120 fr.) et par véhicule (de 1 fr.10 à 2 fr.50) engagés, et au ch. 3, le prélèvement d'un forfait d'un montant de 200 fr. à 1'000 fr. auprès de chaque contrevenant ayant généré l'intervention des services de police pour troubles à l'ordre public, notamment. L'autorité de céans a déjà eu l'occasion de confirmer que le principe d'une facturation forfaitaire était possible puisqu'il permettait d'éviter les iniquités engendrées par un calcul individualisé (arrêts FI.2012.0053 du 27 décembre 2012 et FI.2012.0067 du 27 décembre 2012).

6. a) En l’occurrence, il ne fait aucun doute que le comportement du recourant a généré l’intervention de la police dans l’immeuble où il habite avec A.________, à ********, le 12 janvier 2017 à 1 heure du matin. Le recourant explique sans doute être victime d’un véritable acharnement de deux de ses voisins, qui auraient pris l’habitude de frapper à sa porte chaque fois que lui-même et sa compagne reçoivent chez eux. Or, il dit avoir prié ceux-ci de s’adresser dorénavant à la police, afin que celle-ci constate que les nuisances provenant de son appartement ne sont en aucun cas abusives. Or, le soir précédant la nuit durant laquelle la police est effectivement intervenue, le recourant recevait des invités. Le recourant explique que les deux couples conversaient calmement lorsque les agents ont frappé à sa porte. Dans leur rapport, les agents disent avoir entendu une discussion normale entre adultes, ne générant pas un bruit excessif. Toutefois, il y a lieu de retenir qu’en raison de l’isolation phonique insuffisante des lieux, cette discussion était audible dans les parties communes du bâtiment, ainsi que dans les autres appartements. Dans cette mesure, le bruit généré par la conversation entre deux couples durant la nuit devait être considéré comme excessif. Il appartenait dès lors au recourant, compte tenu de sa qualité de locataire, de prendre ses dispositions afin de ne pas déranger le voisinage à une heure tardive (cf. sur ce point art. 257f al. 2 CO).

Quoi qu’il en soit de ses explications, le recourant ne peut de toute façon contester sérieusement avoir troublé la tranquillité publique, ceci d’autant moins qu’il n’a pas fait opposition à la sentence sans citation du 13 mars 2017 rendue par la Commission de police de ********, prononcée à son encontre pour contravention à l’art. 19 RCP, comme on l’a vu au plus haut, de sorte que cette condamnation pénale est entrée en force. Or, le Tribunal est lié par les faits constatés par cette dernière autorité. Perturbateur par comportement, le recourant doit par conséquent également être recherché pour le paiement des frais d’intervention de police. En effet, la contravention au règlement communal de police doit être distinguée de l’émolument de la police cantonale.

b) Quant au montant réclamé au recourant dans la décision attaquée, il échappe à la critique. La loi prévoit expressément que les frais puissent être prélevés de manière forfaitaire (art. 1b al. 3, 1^ère phrase LPol). La jurisprudence admet un certain schématisme dans la perception de la contribution causale et dans la fixation de son montant (cf. Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport publié in: RDS 1992 II, p. 144 et ss, not. 173/174; références citées). Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, le montant de 200 fr. constitue le minimum que l’autorité intimée peut exiger de chaque contrevenant ayant, à l’image du recourant, généré l'intervention des services de police pour troubles à l'ordre public (cf. art. 1^er let. a ch. 3 RE-Pol).

7. Il suit de ce qui précède que le recours doit être déclaré irrecevable, en tant qu’il est interjeté par A.________. Il doit être rejeté, en tant qu’il est interjeté par B.________. La décision attaquée sera confirmée. Le sort du recours commande que le recourant en supporte les frais (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est déclaré irrecevable, en tant qu’il est interjeté par A.________.

II. Le recours est rejeté, en tant qu’il est interjeté par B.________.

III. La décision de la Police cantonale, du 17 février 2017, est confirmée.

IV. Les frais d’arrêt, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

V. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 juin 2018

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.