TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 mars 2018

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Cédric Stucker et M. Bernard Jahrmann, assesseurs; Mme Elodie Hogue, greffière.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Commission de recours de la Commune de ********, à ********,

Autorité concernée

Municipalité de ********, à ********,

Objet	Taxe communale ordures
	Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours de la Commune de ******** du 20 février 2017 (taxe déchets 2016)

Vu les faits suivants:

A. A.________ (ci-après: le recourant) est un agriculteur domicilié dans la Commune de ******** (VD). Il a deux enfants, nés en 2013 et 2014.

A la réception de sa facture annuelle pour la taxe déchets de l'année 2016, le recourant a constaté que la réduction d'un montant de 35 fr. pour les couches et les langes n'avait pas été portée en déduction du montant total, contrairement aux années précédentes.

Le 27 décembre 2016, il a formé recours contre cette facture du 16 décembre 2016 devant la Commission communale de recours de ******** (ci-après: la Commission de recours ou l'autorité intimée). Il a prié l'autorité intimée de bien vouloir lui faire parvenir une facture corrigée avec la déduction du montant de 35 fr. prévue pour les familles avec enfants entre 0 et 4 ans.

Après avoir donné aux parties l'occasion de s'exprimer au cours d'une séance, la Commission de recours a rendu une décision, le 20 février 2017, par laquelle elle a rejeté le recours et confirmé la facture du 16 décembre 2016. En substance, elle a considéré que la réduction pour les couches et les langes venait en déduction de la taxe pondérale. Puisque le recourant n'avait pas eu de déchets liés à cette taxe en 2016, il était normal qu'il ne bénéficie pas de la réduction.

B. Le 21 mars 2017, le recourant a interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) où il conclut à la réforme de la décision du 20 février 2017 en ce sens que la réduction d'un montant de 35 fr. pour les "couches-langes" lui est octroyée. Il a exposé que les déchets produits par son exploitation agricole et son ménage étaient éliminés par ses propres moyens auprès de la Société pour le Tri, le Recyclage et l'Incinération des Déchets SA (STRID) à Yverdon-les-Bains. Son épouse et lui s'acquitteraient malgré tout de la taxe forfaitaire communale pour les déchets d'un montant annuel de 45 fr. chacun. Ne produisant pas de déchets dans la commune, ils ne payeraient aucune taxe pondérale en plus. Néanmoins, il considère qu'ils devraient bénéficier de la réduction prévue pour les familles avec enfants entre 0 et 4 ans, le règlement communal sur la gestion des déchets ne prévoyant aucune corrélation entre la taxe pondérale et cette réduction. Ceci serait démontré par le fait qu'en 2015, il a pu bénéficier du rabais alors que sa situation était identique à celle de 2016.

Dans sa réponse du 25 avril 2017, l'autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle considère que les couches sont des ordures ménagères qui devraient être déposées dans la benne compactante de la commune. Ce sont notamment ces ordures qui seraient soumises à la taxe pondérale. Or, le recourant n'utilisant pas cette benne, aucune taxe pondérale lui a été facturée. Dès lors, il ne pourrait bénéficier du rabais de 35.- pour les "couches-langes", dit rabais devant normalement être porté en déduction de la taxe pondérale.

La Municipalité de ******** (ci-après: la Municipalité) s'est déterminée, le 23 mai 2017, concluant également au rejet du recours. Elle a rappelé que la commune offrait un rabais relatif au coût de l'élimination des couches et des langes et non une prime pour l'éducation des enfants. Ainsi, nul ne pourrait réaliser un bénéfice sur les taxes communales. Partant, elle estime que la réduction accordée ne peut dépasser le montant de la taxe pondérale.

Toutes les parties se sont encore déterminées, respectivement les 15 juin, 23 juin et 3 juillet 2017, maintenant leurs conclusions. La Municipalité a reconnu que le rabais de 35 fr. avait été accordé par erreur au recourant en 2015.

C. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait également aux conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2. a) Conformément au principe de causalité auquel il se réfère, l'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) exige que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. En principe, sous réserve de dispositions particulières édictées par le Conseil fédéral, le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination (art. 32 LPE). D'après l'art. 32a al. 1 LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a); des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b); des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c); des intérêts (let. d); des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e). En précisant que la charge des coûts doit être transférée "par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes", l'art. 32a LPE exclut cependant un financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales (ATF 138 II 111 consid. 4.5 et 5.4.8; 137 I 257 consid. 4.2; 125 I 449 consid. 3b/bb; CDAP FI.2014.0055 du 16 juin 2015 consid. 3a; FI.2012.0098 du 23 avril 2013, consid. 2a; FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).

L'art. 32a LPE constitue une disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. L’art. 32a LPE est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière. Dans l’aménagement des taxes, il laisse une grande liberté à la collectivité publique. Celle-ci peut notamment opter pour une combinaison de taxes individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et de tri des déchets, qui peut être perçue indépendamment de l'utilisation effective de cette dernière (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 3.2 et les réf. cit.). Pour être conforme à la lettre et au but de l'art. 32a LPE, la taxe doit, d'une part, être fonction du type et de la quantité des déchets produits et, d'autre part, avoir un effet incitatif. Cela étant, l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient calculées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de déchets produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution; la quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées. Pour cette raison, un certain schématisme dans le mode de calcul de la taxe de l'art. 32a LPE peut toutefois être mis en œuvre sans nuire à son caractère incitatif (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; CDAP, précités, FI.2012.0098, consid. 2a et FI.2011.0038, consid. 2a).

b) A teneur de l'art. 11 al. 1 de la loi cantonale du 9 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), les communes adoptent un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné. Le coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral (art. 30 LGD). Avec ou sans norme cantonale, il appartient aux communes dans tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement sur la gestion des déchets. Les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux - LICom; RSV 650.11).

3. a) L'art. 11 Règlement sur la gestion des déchets de la Commune de ******** (ci-après: le RGD) intitulé "Taxes" est libellé comme suit:

"La taxe forfaitaire est fixée à:

· Au maximum à 50 francs par année, par habitant de plus de 20 ans, en résidence principale ou secondaire. Ces prix s'entendent TVA incluse.

· Au maximum à 100 francs pour les entreprises qui utilisent la déchetterie pour des quantités équivalentes à la consommation d'un ménage de 2 personnes. Ces prix s'entendent TVA incluse.

La taxe pondérale est fixée au maximum à 60 centimes (TVA incluse).

Couches – langes: la commune offre aux familles, par enfant de zéro à quatre ans, dès l'année de naissance de l'enfant, jusqu'au 31 décembre de l'année des 4 ans, un rabais de Fr. 35.- sur la facture annuelle. Ces prix s'entendent TVA incluse.

(...)"

L'art. 6 par. 6 RDG précise que les entreprises et les indépendants sont tenus d'éliminer eux-mêmes les quantités importantes de déchets qu'ils détiennent.

b) La taxe de ramassage des déchets prévue par le RGD est une contribution causale, par quoi on entend celle qui constitue la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité publique (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; CDAP FI.2011.0038, précité, consid. 2c). Le montant de la contribution causale doit, selon le principe de l’équivalence, être proportionné à la valeur objective de la prestation fournie; en outre, selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130 consid. 2; 131 I 313 consid. 3.3; CDAP FI.2012.0098, précité, consid. 2e).

En application de l'art. 11 RGD, le financement de la gestion des déchets urbains est assuré, d'une part, par une taxe forfaitaire et, d'autre part, par une taxe proportionnelle à la quantité individuelle de déchets (taxe dite "pondérale").

4. a) Les parties sont divisées sur la question des conditions à remplir afin de se voir accorder le rabais annuel de 35 fr. pour les couches et les langes prévu à l'art. 11 RGD. Pour l'autorité intimée, dès lors que le recourant ne dépose pas ses déchets dans la commune, aucune taxe pondérale ne lui est facturée. Ainsi, le rabais prévu pour les familles avec jeunes enfants portant des couches ou des langes ne peut lui être appliqué. Le recourant, pour sa part, soutient qu'il remplit toutes les conditions nécessaires à l'octroi du rabais et que rien n'indique que cette réduction viendrait en déduction du montant de la taxe pondérale.

b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair et si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales. Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et du sens de la disposition (interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la loi. (cf. ATF 138 II 105 consid. 5.2; 137 II 164 consid. 4.1; 137 III 217 consid. 2.4.1; 133 IV 228 consid. 2.2).

c) Il ressort de la lettre de l'art. 11 RGD que pour bénéficier du rabais de 35 fr. sur la facture annuelle, l'habitant de la commune doit avoir au moins un enfant âgé d'au maximum quatre ans au 31 décembre de l'année de la taxation. Le recourant souhaiterait que la commune s'en tienne à une interprétation strictement littérale de ce texte. Cette approche est trop formaliste et ne répond pas au but de la norme. Tel que l'explique la Municipalité, l'art. 11 (par. 3) sert à apporter une aide financière aux familles qui génèrent beaucoup de déchets en raison des couches et des langes de leurs enfants de moins de quatre ans. Ces mêmes familles, qui déposent leurs déchets dans la benne compactante de la commune, se voient forcément facturer une taxe pondérale plus importante que les autres sans jeunes enfants. Le rabais est ainsi lié au coût de l'élimination des couches et des langes. Dans la mesure où le recourant n'utilise pas cette benne pour l'élimination de ses déchets ménagers – qu'il assure par ses propres moyens en application de l'art. 6 par. 6 RDG – aucune taxe pondérale ne lui est facturée en sus de la taxe forfaitaire. Ainsi, il ne peut bénéficier de la réduction de 35 fr. liée à la taxe pondérale.

Il convient de relever que le recourant pourrait, s'il le souhaitait, utiliser les postes de collecte de la commune pour ses déchets urbains – à l'exclusion de ceux provenant de son exploitation agricole. Une taxe pondérale lui serait facturée et il pourrait se voir accorder la réduction de 35 francs pour les couches et les langes.

5. Dans un second moyen, le recourant dénonce le comportement contradictoire de l'autorité intimée qui lui a accordé le rabais litigieux en 2015 alors que sa situation familiale était identique à celle de 2016.

a) L'autorité change de pratique lorsqu'elle abandonne l'interprétation d'une norme qu'elle avait retenue jusque-là, en optant pour une interprétation nouvelle et divergente, mais plus conforme au droit. Un tel changement ne viole pas l’égalité de traitement, garantie notamment par l’art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), s’il s’appuie sur des raisons objectives; une pratique qui se révèle erronée ne peut être maintenue (ATF 130 V 492 consid. 4.1; 127 V 353 consid. 3a; 126 V 36 consid. 5a, et les réf. cit.).

b) Le recourant a bénéficié à tort en 2015 de la réduction de 35 fr. pour les couches et les langes, n'utilisant pas les installations communales pour y déposer ses déchets urbains. Aucune raison ne commandait en effet d’accorder ce rabais au recourant, dès lors qu'aucune taxe pondérale ne lui était facturée en sus de la taxe forfaitaire. La Municipalité a par ailleurs reconnu dans ses déterminations du 23 juin 2017 que cette réduction erronément octroyée en 2015 "découlait d'une erreur de la commune suite à la génération automatisée de [son] système de facturation". Ainsi, l'ensemble des citoyens de la commune dans la même situation que le recourant auraient bénéficié en 2015 du rabais sans que le montant de la taxe pondérale ne soit pris en compte. Après avoir constaté l'erreur commise, la commune a renoncé à demander le remboursement de des 35 fr. accordés en 2015, mais a corrigé sa pratique en 2016. Cette manière de procéder échappe à la critique; elle vise à supprimer un privilège indu et rétablit l’égalité de traitement entre les administrés. Faute pour elle de disposer d’une quelconque marge d’appréciation à cet égard, la Municipalité ne peut s’écarter du règlement en instaurant des différences de traitement que le législateur n’a pas voulu.

6. Il découle des considérants qui précèdent que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

Vu le sort de la cause, un émolument de justice, fixé à 200 fr., est mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 al. 1 et 2 LPA-VD et art. 4 al. 1 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD a contrario et art. 56 al. 3 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission de recours de la Commune de ******** du 20 février 2017 est confirmée.

III. Un émolument de 200 (deux cents) francs est mis à la charge du recourant.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 mars 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.