TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 septembre 2017

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Fernand Briguet et
M. Roger Saul, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourants

A.________, à ********,

B.________, à ********,

représentés par Me Christophe Germann, avocat, à Genève,

Autorité intimée

POLICE CANTONALE, Unité d'appui Gendarmerie.

Objet
	Recours A.________ et consort c/ décision de la POLICE CANTONALE du 24 février 2017 (facture n° 3500243438/1653 pour trouble à l'ordre public)

Vu les faits suivants:

A. Le 20 janvier 2017, vers 23h55, une patrouille de la Police cantonale a été appelée pour intervenir au domicile de A.________ et B.________, à ********.

Le rapport de gendarmerie, daté du 10 février 2017, relate l'intervention comme suit:

"Troubler la tranquillité et l'ordre publics (querelles, batteries, cris, attroupements tumultueux, ivresse, scandale, excès de bruit, etc.)

VE 20.01.2017, vers 2355, notre Centrale d'engagement et de transmission (CET) sollicitait notre intervention à ********, ******** pour un tapage nocturne.

Sur place, nous avons entendu des voix provenant de l'extérieur de la maison ********. En effet, plusieurs jeunes se trouvaient du côté de la route ********. Ces derniers se parlaient à vive voix. Lors de notre arrivée, ces personnes sont immédiatement rentrées dans la maison. A notre demande, la jeune C.________s'est présentée et nous a informés qu'elle avait organisé une fête à son domicile. A l'intérieur nous avons remarqué que plusieurs bouteilles de vin ainsi que de spiritueux vides se trouvaient sur les tables, sur différents meubles ainsi qu'au sol. Durant notre entretien avec C.________, ses invités quittaient la maison afin de prendre le dernier train en direction de Nyon.

Le soir en question, nous n'avons pu joindre que D.________, frère de l'intéressée, afin de lui communiquer notre intervention. Quelques jours plus tard, B.________, père de C.________, a pu être orienté sur les faits et la présente dénonciation".

Le rapport de dénonciation indique aussi que C.________ a reconnu le bien-fondé de l'intervention et qu'elle a été informée du rapport. Le rapport n'a été signé que par son rédacteur.

B. Par décision du 24 février 2017, la Police cantonale a répercuté les frais de l'intervention du 20 janvier 2017, à hauteur de 200 fr., sur A.________ et B.________, parents de la contrevenante.

C. Par acte du 22 mars 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru à l'encontre de la décision du 24 février 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et ont conclu à son annulation. Ils exposent que la fête organisée par leur fille n’avait occasionné aucun bruit significatif. La dénonciation émanait de voisins avec lesquels ils étaient en conflit depuis des années et était sans fondement, comme diverses dénonciations antérieures. Ils précisaient que les voisins directs ne s’étaient jamais plaints de bruits excessifs.

D. Le 7 avril 2017, la Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité) a adressé un avertissement à B.________, en se fondant sur le rapport de dénonciation. Elle l’a informé que les faits survenus le 20 janvier 2017 aux environs de 23h55 contrevenaient à l’art. 40 du règlement communal de police. Elle lui indiquait qu’en cas de récidive, elle se verrait dans l’obligation de prononcer une ordonnance pénale à l’encontre de sa fille.

E. La Police cantonale (ci-après: l’autorité intimée) a répondu le 2 mai 2017. Elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. De son point de vue, le comportement fautif de la fille des recourants ressort clairement du rapport de police, qui évoque des éclats de voix constatés par les intervenants. Elle ajoute que, dès lors que l’infraction a été dénoncée à la municipalité et que celle-ci a prononcé un avertissement, toutes les conditions nécessaires pour percevoir des frais d’intervention sont réunies.

F. Le 8 mai 2017, les recourants ont requis de la municipalité l’annulation de l’avertissement du 7 avril 2017. Il ne ressort pas du dossier quelle suite a été donnée à cette demande.

G. Les recourants se sont déterminés le 29 mai 2017 au sujet de la réponse de l’autorité intimée. Ils persistent dans les conclusions prises au pied de leur recours et demandent en outre à la Cour de se déterminer sur la légalité de la perquisition du 20 janvier 2017. Sur le plan des faits, ils exposent que la soirée festive du 20 janvier 2017 s’est entièrement déroulée à l’intérieur du domicile vu qu’il faisait très froid. En outre, aucun des invités n’était fumeur, raison pour laquelle personne n’était sorti dans le jardin. Lorsque la police est intervenue, vers 0h15, C.________se trouvait à l’intérieur de son domicile avec quelques amies. Les autres invités étaient déjà sur le chemin de la gare dans le but de prendre le dernier train en direction de Nyon (départ à ********) et c’est seulement lorsqu’ils ont vu la police arriver qu’ils ont fait demi-tour pour voir ce qui se passait au domicile de leur amie. Ils ne pouvaient donc pas être responsables du tapage entendu à 23h55. Par ailleurs, aucun des autres voisins, bien plus proches que ceux qui avaient appelé la police et avec lesquels les relations étaient tendues depuis plusieurs années, ne s’était plaint de bruit. Les recourants soulignent aussi que les policiers sont entrés par le jardin sans frapper ni demander d’autorisation, contrairement aux règles applicables en matière de visite domiciliaire et de perquisition. Leur fille a été fortement effrayée par ces agissements et c’est dans un état de crainte qu’elle a dû contribuer au rapport de dénonciation. Les recourants demandent en outre l’heure exacte à laquelle la police est intervenue à leur domicile. Quant à l’avertissement de la municipalité de ********, ils exposent qu’il a été émis sans que leurs allégués n’aient pu être portés à la connaissance de la municipalité; il serait donc infondé.

H. L’autorité intimée s’est déterminée le 13 juin 2017. Elle soutient que le bien-fondé de l’intervention policière ne fait pas l’objet du litige, qui porte uniquement sur la facturation des frais. Par ailleurs, dans le cadre d’une violation du règlement communal de police, les règles du code de procédure pénale relatives à la perquisition ne trouveraient pas application.

I. Les recourants ont remis des observations finales le 10 juillet 2017. Ils soulignent que la police aurait dû reconnaître d’emblée le caractère abusif de la plainte de leurs voisins, à la charge desquels devraient être mis les frais d’intervention, et que le formulaire d’intervention signé par leur fille n’a aucun effet utile vu qu’il a été obtenu sous l’effet d’une forte crainte.

J. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. La décision attaquée dans le cas d’espèce a été prise en application de la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale (LPol; RSV 133.11), laquelle ne prévoit aucune autorité de recours. Par conséquent, le Tribunal est bien compétent pour connaître du recours. Au surplus, celui-ci a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu d’entrer en matière.

2. a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2^ème éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4^ème éd., Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les nombreuses références citées). A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4^ème éd., Bâle 2012, nos 4, 6 et 10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées).

b) Les taxes causales se divisent généralement en trois sous-catégories. Selon les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de taxes de remplacement ou d'émoluments (administratifs ou de chancellerie). Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par exemple l'exercice d'une surveillance. Il est dû par l’administré qui a recours à un service public, que l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non. Autre forme d'émolument, l'émolument de chancellerie est défini comme une contribution modique perçue pour rémunérer un acte de l'administration qui n'exige pas un examen ou un contrôle particulier (Oberson, op. cit., §1 n°7, réf. citées).

c) Dans le cas d'espèce, le montant réclamé aux recourants en contrepartie d'une intervention de police destinée à rétablir l’ordre et la tranquillité publics constitue clairement une taxe causale, plus précisément un émolument administratif ordinaire. En effet, les tâches dévolues à l'autorité dans une situation de ce type sont trop complexes pour que l'on puisse admettre que l'on se trouve dans le cas d'un simple émolument de chancellerie (dans le même sens, arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008).

3. a) On rappelle au préalable que l’art. 1^er al. 1 LPol confie à la police cantonale la mission générale d'assurer, dans les limites de la loi, le maintien de la sécurité et de l'ordre publics. La modification législative du 31 mars 2009, entrée en vigueur le 1^er juillet 2009, a introduit l’art. 1b LPol, qui constitue la base légale, qui jusqu’alors faisait défaut (v. arrêts GE.2007.0251 du 19 février 2008; GE.2007.0155, déjà cité), permettant à la police cantonale de prélever des frais pour son intervention, lorsque la responsabilité des administrés est reconnue, en particulier lorsque leur comportement a mis en péril la stabilité de l’Etat ou les intérêts de tiers (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LPol en vue de percevoir des frais d’intervention, juillet 2008, n°98, p. 4).

En application de l’art. 1b al. 1 LPol, la police cantonale est ainsi autorisée à percevoir des frais pour son intervention, dans le cas où le comportement d'un administré contrevient aux règles fédérales et cantonales ou prévues par des dispositions communales; cette perception est effectuée une fois que l'éventuel jugement est définitif et exécutoire. Au sujet de cette disposition, l'exposé des motifs précise notamment ce qui suit (ibid.):

"Par intervention, il faut entendre d'une part, le déplacement des services de police, mais également tout le temps passé à la gestion du cas d'espèce, à savoir, entre autres, celui passé sur place à couvrir l'événement et rétablir l'autorité judiciaire, préfectorale ou communale. Le matériel utilisé (p. ex. test à l'éthylomètre) est aussi pris en compte.

En outre, cette disposition répond à la nécessité de répercuter les frais sur l'administré dont le comportement a engendré l'intervention des services de police.

En effet, les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, soit le perturbateur par comportement. Les frais d'intervention de l'autorité doivent alors être mis à la charge de ce perturbateur (arrêt GE.2006.0137; GE.2006.0129).

Dans ce cadre, il n'y aura de facturation des frais d'intervention par la police cantonale que dans l'hypothèse où le destinataire est dénoncé, en parallèle, à l'autorité de poursuite ou de jugement, compétente pour réprimer le comportement de l'intéressé. Ainsi les frais de la police ne seront perçus que dans l'hypothèse où la responsabilité de celui-ci aura été confirmée au fond. Dans le cas contraire, s'il vient à être libéré de toute faute, la police cantonale renoncera, à son tour, à lui faire supporter les frais liés à son intervention".

b) ll découle de ce qui précède que l'art. 1b al. 1 LPol définit clairement la qualité du contribuable quant aux frais d'intervention de la police puisqu'il mentionne l'administré dont le comportement a engendré l'intervention, à savoir le perturbateur par comportement. La jurisprudence le définit comme celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (ATF 139 II 106 consid. 3.1.1 p. 109; 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70). Selon l'art. 1b al. 1 LPol, il faut en outre que cette personne ait eu un comportement fautif et qu'elle ait été poursuivie pénalement et condamnée de ce fait (arrêt TF 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.3).

c) L’art. 1b al. 3 LPol précise que les frais peuvent être perçus sous forme de forfait (1^ère phrase). Le montant maximal de celui-ci est de 3'000 fr. (2^ème phrase). Les frais d'intervention de la police cantonale font l'objet de tarifs fixés par le Conseil d'Etat (art. 1b al. 5 LPol). L'art. 1^er let. A du règlement du 23 mars 1995 fixant les frais dus pour certaines interventions de la police cantonale (RE-Pol; RSV 133.12.1) prévoit, au ch. 1, un tarif horaire par homme (de 45 à 120 fr.) et par véhicule (de 1 fr.10 à 2 fr.50) engagés, et au ch. 3, le prélèvement d'un forfait d'un montant de 200 fr. à 1'000 fr. auprès de chaque contrevenant ayant généré l'intervention des services de police pour troubles à l'ordre public, notamment. L'autorité de céans a déjà eu l'occasion de confirmer que le principe d'une facturation forfaitaire était admissible puisqu'il permettait d'éviter les inéquités engendrées par un calcul individualisé (v. arrêt GE.2001.0111 du 3 novembre 2005).

d) Invoquant le principe de la maxime inquisitoire qui domine la procédure administrative, et se fondant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 110 V 48), le Tribunal de céans a souvent rappelé qu’il incombait à la Police cantonale, dans un cas concret d’intervention, de rechercher soigneusement les causes de l’intervention, d’identifier les personnes à qui elles étaient imputables et de déterminer, d’après l’ensemble des circonstances, quelle était la part de responsabilité de chacun des perturbateurs (arrêts GE.2007.0065 du 11 octobre 2007 consid. 1 c, GE.2006.0129/0134 du 8 novembre 2006, GE.2006.0137 du 3 octobre 2006, GE.2007.0025 du 19 juin 2007). Il appartient ainsi à la Police cantonale d’établir les faits pertinents.

En cas de pluralité de perturbateurs, l'autorité ne peut ainsi mettre l'intégralité des frais d'intervention à la charge du perturbateur de son choix, mais doit au contraire les répercuter sur l'ensemble des perturbateurs selon la part de responsabilité de chacun d'eux dans la survenance du dommage, par une application analogique des principes contenus aux art. 50 al. 2 et 51 al. 2 CO (voir ATF 131 II p. 746 ss consid. 3, 102 Ib p. 210/211, consid. 5c, 101 Ib p. 418 ss consid. 6). Les notions de faute, de négligence ou d'intention prennent toute leur importance dans cette répartition (arrêt GE.1999.0154 du
5 décembre 2000 et références, qui concernent des frais d'intervention à la suite d’une pollution des eaux).

4. En l’espèce, il n'est pas avéré que le comportement de la fille des recourants a généré l’intervention de police à son domicile le 20 janvier 2017. Il ressort en effet du rapport de police que les voix entendues par les policiers provenaient de l'extérieur de la maison des recourants. Il y est indiqué plus précisément que "plusieurs jeunes se trouvaient du côté de la route ********. Ces derniers se parlaient à vive voix. Lors de notre arrivée, ces personnes sont immédiatement rentrées dans la maison". Le rapport de police n'indique cependant pas que la fille des recourants faisait partie de ce groupe bruyant. Ces constations sont cohérentes avec les déclarations des recourants selon lesquelles, lorsque la police est intervenue, vers 0h15, C.________ se trouvait à l’intérieur de son domicile avec quelques amies alors que les autres invités étaient déjà sur le chemin de la gare et n’avaient fait demi-tour pour voir ce qui se passait au domicile de leur amie que lorsqu’ils avaient vu la police arriver. A cet égard, le tribunal ne peut que constater qu’il n’est pas établi que les voix entendues provenaient de la propriété des recourants. Elles pouvaient aussi provenir de la route. Au demeurant, les recourants ne peuvent pas être tenus pour responsables du comportement de leurs invités une fois que ceux-ci ont quitté leur domicile. Si les invités quittent la propriété de leur hôte puis y reviennent sans y avoir été invités en faisant du tapage, celui-ci ne peut être imputé exclusivement à leur hôte sans autre analyse. En outre, le rapport de police relate que des personnes parlaient "à vive voix", ce qui n’équivaut pas encore à du tapage nocturne. Les faits déterminants pour la cause n’ont ainsi pas été établis à satisfaction.

Le fait que le rapport de police mentionne que la contrevenante a reconnu les faits n’est pas déterminant. En effet, le rapport de police n’est signé que par celui qui l’a établi et il n’en ressort pas clairement ce qui a été dit à la contrevenante le jour de l’intervention ni ce qu’elle a expressément reconnu.

Il faut à ce propos aussi relever que la municipalité a prononcé un avertissement en se basant uniquement sur le rapport de police et sans procéder à aucune mesure d’instruction. Comme exposé ci-dessus, l'application de l’art. 1b al. 1 LPol présuppose que la personne visée ait été poursuivie pénalement et condamnée de ce fait (arrêt TF 2C_780/2015 du 29 mars 2016 consid. 3.3). Cela se justifie notamment par l’argument que l'établissement des faits est mieux garanti par la procédure pénale que par la procédure administrative (ATF 121 II 217 consid. 3a, 119 Ib 158, rés. in SJ 1994, p. 47, GE.2006.0196 du 16 octobre 2007 consid. 3). Tel n’a toutefois pas été le cas en l’espèce.

5. Fondé sur ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision après instruction dans le sens des considérants.

Vu le sort de la cause, il se justifie de statuer sans frais (49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Les recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD)

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Police cantonale du 24 février 2017 est annulée. Le dossier est retourné à l’autorité précitée pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Il n’est pas perçu de frais de justice.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département des institutions et de la sécurité, versera à A.________ et B.________, solidairement entre eux, un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 septembre 2017

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.