TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 avril 2018

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Guisan et M. Laurent Merz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière

Recourants	1.	A.________ à ********
	2.	B.________ à ********

Autorité intimée

Commission Communale de recours en matière d'impôt d'Ollon, p.ad. Greffe Municipal,

Autorité concernée

COMMUNE D'OLLON,

Objet	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Commission communale de recours d'Ollon en matière d'impôt du 15 septembre 2017 (taxe de séjour, facture n° 20170200)

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ sont propriétaires depuis 2004 d'un mazot de 67 m² sis sur la parcelle n° ******** de la Commune d'Ollon (ci-après: la commune).

B. Le 27 février 2017, la Municipalité d'Ollon (ci-après: la Municipalité), par l'intermédiaire de C.________ SA – société à qui la compétence de percevoir la taxe de séjour a été déléguée – a fait parvenir à A.________ et B.________ un bordereau de taxation pour la taxe annuelle de séjour 2016. Son montant s'élevait à 140 fr., soit à 100 fr. pour la taxe de séjour et à 40 fr. pour la taxe d'équipement touristique.

Ces taxes sont prévues par le règlement communal du 27 septembre 2007 relatif à la perception de la taxe de séjour (RTS) qui dispose, à ses art. 5 et 6, ce qui suit:

"Art. 5

II. Taxe forfaitaire annuelle

Les propriétaires (non domiciliés dans la commune) d'un chalet, d'une villa ou d'un appartement, doivent s'acquitter:

a) d'une taxe forfaitaire de 1.7‰ de la valeur fiscale de l'immeuble.

Dans tous les cas, la taxe sera au minimum de Fr. 350.- par an, et au maximum Fr. 750.- par an.

b) d'une taxe forfaitaire de 0.4‰ de la valeur fiscale de l'immeuble destinée au fonds d'équipement touristique communal.

Ils rempliront le formulaire de déclaration prévu à cet effet. Le forfait s'entend pour eux et leur famille.

Art. 6

Sont exonérées du paiement de la taxe:

a) Les personnes ayant leur domicile civil ou en séjour dans la Commune d'Ollon et astreintes à l'impôt communal ou soumises à l'impôt à la source, selon les articles 23 ss du CCS.

b) Les personnes indigentes ayant leur domicile dans le canton.

c) Les personnes logeant dans les auberges de jeunesse.

d) Les officiers, sous-officiers, soldats et membres de la protection civile en service commandé.

e) Les ouvriers lors des déplacements dus à leur activité professionnelle.

f) Le personnel domestique privé des hôtes.

g) Les élèves des écoles suisses voyageant sous la conduite d'un de leurs maîtres.

h) Les "invités" pour autant que le propriétaire réside dans le chalet, la villa ou l'appartement en même temps.

La Municipalité peut accorder des exonérations totales ou partielles."

C. Le 23 mars 2017, A.________ et B.________ ont formé une réclamation contre le bordereau de taxation du 27 février 2017 devant la Commission communale de recours d'Ollon (ci-après: la Commission de recours) au motif que leur mazot s'était fortement dégradé et qu'il n'était pratiquement plus habitable. Ils ont exposé qu'en 2016, ils n'y avaient séjourné que deux nuits, dans des conditions très précaires. Ils ont également produit la nouvelle estimation fiscale établie le 28 février 2017 réduisant de moitié la valeur de leur immeuble (50'000 fr. au lieu de 100'000 fr.). Ils ont demandé à la Commission de recours de supprimer la taxe, vu l'absence d'accès routier et de fourniture d'eau et d'électricité par la commune.

Le 15 mai 2017, la Commission de recours a convoqué les réclamants à une audience fixée le 6 juin 2017. Elle a cependant indiqué que s'ils ne souhaitaient pas faire valoir leur droit d'être entendus, ils pouvaient l'en informer dans un délai échéant au 31 mai 2017.

Par courrier du 29 mai 2017, les réclamants ont informé la Commission de recours qu'ils renonçaient à faire usage de leur droit d'être entendus, estimant que l'autorité était déjà suffisamment renseignée pour statuer sur leur réclamation.

Suite à l'interpellation de la Commission de recours, la Municipalité a, par courrier du 17 août 2018, indiqué ce qui suit:

"[...]

En réponse, bien que les clichés remis démontrent en effet que les conditions de logement du chalet propriété des recourants sont très précaires, le Collège municipal a décidé de ne pas entrer en matière quant à une exonération de la taxe de séjour faisant l'objet du recours des intéressés.

En effet, d'une part les susnommés sont déjà au bénéfice d'un montant forfaitaire de Fr. 100.- en lieu et place des Fr. 350.- habituellement facturés et, d'autre part, entrer en matière créerait un précédent envers les propriétaires des nombreux chalets dont les conditions de logement sont moindres et qui n'en n'ont jusqu'à ce jour pas fait la demande.

Dès lors, même si l'art. 5, al. 2, let. A du Règlement le permet, la Municipalité ne souhaite pas, dans ce cas précis, faire usage de son droit d'exonérer tout ou partie de la Taxe de séjour.

Comme vous le dites à juste titre, cette réponse aura un impact direct quant à l'issue de la procédure en cours actuellement en vos mains. Tout en vous remerciant par avance, nous vous laissons alors le soin d'y donner la suite utile.

[...]"

Les réclamants n'ont pas eu connaissance de ce courrier.

D. Le 15 septembre 2017, la Commission de recours a rendu sa décision rejetant la réclamation des époux A.________ et B.________ et réformant la décision de taxation du 27 février 2017 en ce sens que le montant de la taxe due s'élève à 370 francs. A l'appui de sa décision, elle a indiqué qu'aucune exemption parmi la liste de l'art. 6 RTS n'était applicable en l'espèce. Elle a en outre considéré que C.________ SA n'avait pas la compétence pour accorder une exonération partielle de la taxe aux réclamants. Partant, le montant dû pour la taxe de séjour (art. 5 let. a RTS) était de 350 fr., correspondant au montant minimal prévu par le règlement. Il conviendrait cependant de tenir compte de la nouvelle estimation fiscale de l'immeuble pour le calcul de la taxe d'équipement touristique (art. 5 let. b RTS), celle-ci devant être arrêtée à 20 fr. au lieu de 40 francs.

E. Par acte du 16 octobre 2017, A.________ et B.________ ont interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision sur réclamation du 15 septembre 2017. Ils concluent à son annulation et demandent "au minimum le rétablissement du montant de la taxe de séjour qui [leur] a été facturée ces dernières années, voir son exemption". Ils font en particulier valoir que l'absence d'eau, d'électricité et d'accès routier au mazot les empêche de pouvoir y séjourner. Ils affirment que des possibilités "d'arrangements spéciaux dans des situations particulières" existent et que plusieurs propriétaires d'une résidence secondaire dans la commune en bénéficieraient. Selon eux, si C.________ SA n'avait pas la compétence pour leur octroyer une exonération partielle il y a dix ans, la commune aurait dû réagir plus rapidement.

Dans sa réponse du 20 novembre 2017, l'autorité intimée conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Elle soutient que les recourants ne peuvent prétendre à une exemption ex lege, leur situation ne correspondant à aucune de celles détaillées à l'art. 6 RTS. Selon elle, une reformatio in pejus n'est pas disproportionnée eu égard aux années durant lesquelles les recourants ont bénéficié d'une exonération non validée par la Municipalité.

A l'occasion d'un second échange d'écritures, les parties ont maintenu leurs conclusions respectives.

La Municipalité en tant qu'autorité concernée ne s'est pas déterminée.

F. La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l’art. 47a de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase). La voie du recours au Tribunal cantonal est ouverte contre la décision de la Commission de recours, conformément à l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours dirigé contre la décision de la Commission de recours ayant été interjeté dans la forme (art. 79 LPA-VD) et le délai prescrits (art. 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2. La Commission de recours, rejetant la réclamation, a réformé la décision de taxation du 27 février 2017 en ce sens que la taxe de séjour due s'élève désormais à 370 fr. au lieu de 140 francs. Il convient d'emblée d'examiner si les conditions formelles pour réformer la décision de taxation communale au détriment des recourants (reformatio in pejus) ont été respectées.

a) En vertu de l'art. 89 LPA-VD, applicable à la procédure de réclamation par renvoi de l'art. 72 LPA-VD, l'autorité n'est pas liée par les conclusions des parties (al. 1); elle peut modifier la décision à l'avantage ou au détriment du recourant (al. 2); dans ce dernier cas, elle l'en informe et lui impartit un délai pour se déterminer ou pour retirer son recours (al. 3). Le devoir d'information est double. L'autorité chargée de statuer doit, d'une part, aviser le recourant du risque de se retrouver dans une position plus défavorable (reformatio in pejus) et, d'autre part, de sa possibilité de retirer son pourvoi (ATF 122 V 166 consid. 2a). Il s'agit d'une disposition protectrice (ATAF C-3633/2008 du 8 décembre 2008 consid. 5.2) qui concrétise le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.; RS 101) (ATF 131 V 414 consid. 1; 129 II 385 consid. 4.4.3). Ce double devoir d'information sert à la clarification de l'état de fait, ainsi qu'à la sauvegarde des intérêts de la partie concernée (ATAF A-365/2008 du 25 novembre 2008 consid. 5.2). La partie invitée à s'exprimer sur l'éventualité d'une réforme à son détriment de la décision doit ainsi pouvoir compléter le contenu de son mémoire de recours et exposer ses arguments (Thomas Häberli, in: Bernhard Waldmann / Philippe Weissenberger (éd.), VwVG, Zurich / Bâle / Genève 2009, § 29 ad art. 62). De cette manière, elle obtient une chance de convaincre l'autorité de recours de changer ses intentions préalables (Annette Guckelberger, Zur reformatio in peius vel melius in der Schweizerichen Bundesverwaltungsrechtspflege nach der Justizreform, in: ZBl 2010, p. 113). En même temps, les conséquences d'une reformatio in pejus doivent être exposées de manière explicite au recourant, de sorte qu'il puisse, grâce à la possibilité du retrait de son recours accordée par l'art. 83 al. 3 LPA-VD, éviter de se retrouver dans une situation aggravée (ATF 129 II 385 c. 4.4.3; Thomas Häberli, op. cit., § 30 ad art. 62). Ce devoir d'information élargi du juge garantit une égalité des armes entre les parties au recours, ce qui est significatif lorsqu'une partie non assistée participe à la procédure (Attilio Gadola, Die reformatio in peius vel melius in der Bundesverwaltungsrechtspflege - eine Übersicht der neuesten Rechtsprechung, in PJA 1998, p. 59). Afin de respecter pleinement la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu, l'autorité chargée de statuer doit, en règle générale, exposer au recourant les raisons qui motivent son intention de modifier la décision attaquée (Annette Guckelberger, op. cit., p. 114 et la référence citée).

b) En l'espèce, l'autorité intimée, soucieuse du respect de l'art. 47 LICom prévoyant l'obligation pour elle d'entendre les recourants avant de rendre sa décision, les a convoqués le 15 mai 2017 à une audience fixée le 6 juin 2017. Son courrier du 15 mai 2017 comprenait notamment l'indication suivante:

"Cette convocation est prévue légalement (art. 47 LICom) mais si d'aventure vous ne souhaitiez pas faire valoir votre droit à être entendu et considériez que toutes les informations nécessaires sont en notre possession, vous voudrez bien nous le faire savoir avant le mercredi 31 mai 2017."

Dans leurs écritures, les recourants expliquent avoir compris que cette convocation n'était pas obligatoire dans le cas où ils estimaient que la Commission de recours possédait déjà tous les éléments nécessaires pour rendre sa décision. C'est la raison pour laquelle ils ont répondu, par courrier du 29 mai 2017, qu'ils renonçaient à être entendus. On ne peut guère leur reprocher d'avoir renoncé à leur droit, vu la formulation retenue par la Commission dans sa convocation. A ce moment, il était en effet impossible pour eux de savoir que l'autorité envisageait une reformatio in pejus de la décision contre laquelle ils avaient formé une réclamation.

Parallèlement à ces démarches, l'autorité intimée a poursuivi l'instruction de l'affaire en requérant des renseignements auprès de C.________ SA et de la Municipalité. Ainsi, par courriel du 24 mars 2017, C.________ SA a répondu à la Commission de recours que "la taxe de séjour [sic] a consenti depuis 2008 une réduction du montant de la taxe de séjour qui a été fixé à 100 fr. au lieu des 350 fr. minimum figurant dans le règlement". Selon elle, "seule la Commission peut déroger au règlement de la taxe de séjour afin d'exonérer le paiement de la taxe de séjour". Les recourants n'ont pas eu connaissance de ce courriel.

Le 10 août 2017, la Commission de recours a écrit à la Municipalité pour s'enquérir si cette dernière avait elle-même accordé une exonération partielle de la taxe aux recourants, précisant que sa réponse serait déterminante pour l'issue de la procédure. Par courrier du 17 août 2017, la Municipalité a répondu que "le Collège municipal a décidé de ne pas entrer en matière quant à une exonération de la taxe de séjour faisant l'objet du recours". Elle a ajouté que "comme vous le dites à juste titre, cette réponse aura un impact direct quant à l'issue de la procédure en cours actuellement en vos mains". Or, malgré l'importance accordée par la Commission de recours à cette réponse de la Municipalité, elle n'a pas jugé opportun de la transmettre aux recourants afin qu'ils se déterminent.

Cela étant, même si les recourants avaient été informés de ces écritures, cela n'aurait pas été suffisant au regard du respect du droit d'être entendu pour permettre à la Commission de recours de réformer la décision en leur défaveur. En effet, forte de ces renseignements, l'autorité intimée a rendu une décision sur réclamation qui supprime l'exonération partielle octroyée aux recourants, alors que ces derniers concluaient à la suppression pure et simple de la taxe de séjour. Conformément à la jurisprudence précitée, l'autorité intimée se devait d'informer les recourants de manière explicite et aisément compréhensible sur le raisonnement qu'elle envisageait de suivre dans sa décision sur réclamation, à savoir que les recourants ne pouvaient prétendre à une exonération partielle de la taxe de séjour comme ils en avaient bénéficié par le passé. Elle devait également leur octroyer un délai pour retirer, s'ils le souhaitaient, leur réclamation.

En l'état, les recourants n'ont pas été rendus attentifs aux risques qu'ils encouraient en maintenant leur réclamation. Dans ces conditions, l'autorité intimée ne pouvait procéder à une reformatio in pejus de la décision de taxation du 27 février 2017.

3. Etant donné la nature formelle du droit d'être entendu qui a été violé (ATF 142 II 318 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2), le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, sans égard au sort qui sera réservé aux arguments avancés par les recourants (ATAF C-3633/2008 précité consid. 5.3, 5.4). La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vu l'issue du litige, les frais, par 500 fr., seront mis à la charge de la commune (art. 52 al. 2, 91 et 99 LPA-VD). Les recourants ayant procédé sans l'assistance d'un mandataire professionnel, ils n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision sur réclamation de la Commission communale de recours du 15 septembre 2017 est annulée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.

III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Ollon.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 12 avril 2018

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.