TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 mai 2018

Composition

Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Bernard Jahrmann et M. Roger Saul, assesseurs.

Recourant

A.________ à ********

Autorité intimée

Commission communale de recours de la commune de Villars-Epeney, B.________, président,

Autorité concernée

Municipalité de Villars-Epeney,

Objet
	Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours de la commune de Villars-Epeney du 16 octobre 2017 (frais d'instruction) - dossier joint FI.2018.0047 Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours de la commune de Villars-Epeney du 15 janvier 2018 (frais d'instruction)

Vu les faits suivants:

A. Le 12 juin 2015, la Commune de Villars-Epeney (ci-après: la commune) a adressé à A.________, propriétaire de la parcelle n⁰ 19 du cadastre communal, la facture suivante :

"CONCERNE: Taxes communales permis de construire parcelle 19

FACTURE:

(Annule et remplace la facture du 01.12.2015)

Permis de construire du 09.05.2014 Dossier d'enquête P-2014-037-1-E

Conformément au décompte ci-joint des taxes communales : CHF. 5425.00

TOTAL A PAYER CHF. 5425.00

Avec nos remerciements

Net à 30 jours

Ce bordereau peut faire l'objet d'un recours en l'adressant à la Municipalité dans les 30 jours dès sa Notification. Ce recours s'exerce par écrit et motivé. Art. 46 LIC."

B. Le 1^er Juillet 2015, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes (ci-après: la commission), en concluant à la réduction du montant de la facture à CHF 4'285.-, en précisant que cette somme avait déjà été réglée.

Par courrier du 30 septembre 2015, la Municipalité de Villars-Epeney (ci-après: la municipalité) a exposé à l'intéressé les raisons pour lesquelles la taxe réclamée avait été, selon elle, calculée correctement et l'a invité à lui indiquer s'il voulait maintenir son recours. Elle lui a précisé que "selon le tarif concernant les émoluments administratifs en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, en cas de rejet du recours, les frais de l'instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant".

Le 14 octobre 2015, A.________ a déclaré maintenir son recours.

C. La commission a rejeté ce recours en date du 8 février 2017, en ces termes:

"[…]

Décision

Suite aux conclusions données ci-dessus, la Commission communale de recours, à l'unanimité, rejette le recours de Mme et de M. A.________.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public. L'acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public, dans les trente jours suivant la communication de la décision attaquée; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours."

Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

D. Le 7 juin 2017, la commune a adressé à A.________ la lettre suivante:

"Solde permis de construire et frais de la commission de recours

En date du 8 février 2017, la commission de recours a donné raison à la Municipalité sur le coût de la taxe unique de raccordement au réseau d'eau claire et usée pour le permis de construire sur la parcelle 19 (dossier d'enquête N° P-2014-037-1-E) contre laquelle vous avez recouru. Vous n'avez pas recouru au Tribunal Cantonal, Cour de droit administratif et public dans les 30 jours. La facture est donc due.

Dans notre courrier du 30 septembre 2015. nous vous avons demandé de nous indiquer, si vous vouliez maintenir votre recours, en vous mettant en garde, que selon le tarif concernant les émoluments administratif en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, en cas de rejet du recours, les frais de l'instruction et un émolument sont mis à la charge du recourant.

FACTURE

Permis de construire du 09.05.2014 (P 2014-037-1-E) CHF 5425.-

Paiement du 30.06.2014 CHF 4825.-

Solde du permis de construire du 09.05.2014 (P 2014-037-1-E) CHF 600.-

Frais de la commission de recours CHF 2909.-

Soit total à payer CHF 3509.-

Net à 30 jours, BV joint

Avec nos remerciements

Ce bordereau peut faire l'objet d'un recours en l'adressant à la Municipalité dans les 30 jours dès sa notification, sauf sur la somme à laquelle un recours a déjà intentée [sic]. Ce recours s'exerce par l'acte écrit et motivé. Art. 46 LIC."

E. A.________ a recouru contre cette décision auprès de la commission le 6 juillet 2017, en concluant à son annulation. Il expose en substance qu'en rejetant, en date du 8 février 2017, son recours du 1^er juillet 2015, "sans autres suites judiciaires", la commission avait rendu définitive et exécutoire la facture du 12 juin 2015 dans sa teneur à cette date et qu'elle ne saurait dès lors s'octroyer ultérieurement des frais et/ou des dépens.

F. La commission a modifié la décision entreprise le 16 octobre 2017, comme suit:

"Concerne: frais de la commission de recours pour votre recours du 1 juillet 2015

FACTURE

Frais d'instruction du dossier par la commission communale de

recours; en sus du temps consacré par la commission elle-même,

ces frais comprenant aussi les frais externes rendus nécessaires par

ladite instruction (expert, bureau technique):

CHF 2464.-

TOTAL A PAYER CHF 2464.-

Net à 30 jours

[…]".

G. A.________ a recouru contre cette nouvelle décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 14 novembre 2017, en concluant à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence FI.2017.0139(RZ).

H. Estimant sa décision du 16 octobre 2016 incomplète, la commission a adressé à A.________ un prononcé rectificatif en date du 15 janvier 2018 (ci-après: le prononcé rectificatif), en ces termes:

"[…]

FI.2017.0139 (RZ/sfo) Recours de Madame et Monsieur A.________ contre la décision de la Commission communale de recours de la Commune de Villars-Epeney du 16 octobre 2017

La décision de la commission de recours de Villars-Epeney du 16 octobre 2017 étant incomplète, cette même commission a décidé de rendre un prononcé rectificatif.

Pour rappel, la commission de recours avait décidé le 8 février 2017, en se basant sur les art. 42 et 41b du Règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux et selon la recommandation SIA no 416, de rejeter le recours de Mme et M A.________ du 1er juin 2015. Le rejet de ce recours est confirmé.

L'article 10 de notre règlement sur les émoluments administratifs en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire indique qu'en cas de rejet du recours, les frais de l'instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant. Lesdits frais sont les suivants :

- Frais d'instruction du dossier par la commission communale de recours; en sus du temps consacré par la commission elle-même, ces frais comprenant aussi les frais externes rendus nécessaires par ladite instruction (expert, bureau technique).

- Un émolument.

En se basant sur l'article susmentionné, la commission de recours rejette le recours de A.________ du 6 juillet 2017 et décide de fixer les frais du premier recours à CHF 2464.-. La commission tient à préciser qu'elle ne donne absolument pas raison à A.________ pour ce second recours. Elle a seulement modifié le montant des frais dus, étant donné que le règlement communal en matière d'émoluments administratifs n'est pas assez précis concernant leur montant et que par conséquent elle a consenti à réduire la facture en question en ne prenant pas en compte les frais de la municipalité engendrés par ce recours.

La commission a également tenu compte du fait que A.________ ne respectent pas le principe de la bonne foi, étant donné qu'ils avaient été avertis par écrit en date du 30 septembre 2015 qu'en cas d'échec de leur recours, des frais leur seraient facturés.

La présente décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal Cantonal, Cour de de droit administratif et public. L'acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal Cantonal, Cour de droit administratif et public, dans les trente jours suivant la communication de la décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les conclusions et motifs de recours."

Elle a adressé copie de cette décision au tribunal de céans et a produit son dossier.

I. A.________ a recouru contre cette nouvelle décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 15 février 2018, en concluant à son annulation. La cause a été enregistrée sous la référence FI.2018.0047(IG) et jointe pour l'instruction et le jugement à la cause FI.2017.0139 (RZ).

J. La municipalité s'est déterminée le 17 janvier 2018 sur le recours du 14 novembre 2017 en concluant à son rejet.

La commission et la municipalité ont conclu au rejet du recours du 15 février 2018 en maintenant leur position.

Le recourant a confirmé ses conclusions le 5 avril 2018; la commission et la municipalité en ont fait de même en date du 27 avril 2018.

K. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1. Le recourant conteste uniquement la légalité des frais d'instruction facturés par l'autorité intimée (CHF 2'909.- réduits à CHF 2'464.-). Il fait valoir qu'en rejetant le 8 février 2017 son recours du 1^er juillet 2015, "sans autres suites judiciaires", la commission a rendu définitive et exécutoire la facture du 12 juin 2015 dans sa teneur à cette date et qu'elle ne saurait dès lors s'octroyer ultérieurement des frais. Implicitement, il allègue qu'il n'existe aucune base légale qui permettrait à l'autorité intimée de percevoir un émolument, ni dans son principe, ni quant à son montant.

a) La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), régit la procédure devant les autorités administratives et les autorités de justice administrative du canton et des communes (art. 1 LPA-VD). Elle s'applique notamment à toute décision rendue par une autorité administrative ou de justice administrative du canton ou des communes, les lois spéciales étant réservées (art. 2 al. 1 let. a et al. 2 LPA-VD). La loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) ne prévoyant aucune disposition particulière en matière de procédure devant les commissions communales de recours, sous réserve de l'art. 46 LICom relatif aux formes et délais de recours, qui renvoie à la LPA-VD, la question de la perception de frais pour la procédure devant une telle commission est régie par la LPA-VD.

b) Selon l'art. 45 LPA-VD, hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. Cette disposition, qui consacre le principe de la perception des émoluments administratifs et de justice et des débours, constitue la base légale générale pour la perception de ces émoluments en procédure administrative (Benoît Bovay, Thibault Blanchard, Clémence Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, ad art. 45 n. 1.1). Selon l'art. 46 LPA-VD, un règlement du Conseil d'Etat fixe les frais dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales (al. 1); les communes édictent les règlements nécessaires à la perception des frais dus en procédure devant elles (al. 2); un règlement du Tribunal cantonal fixe les frais dus en procédure devant lui (al. 3). Cette disposition constitue une clause de délégation s'agissant du montant des frais (Bovay et al, op. cit., ad art. 46 n. 1.1).

Traditionnellement, on entend par frais de procédure, d'une part, l'émolument, qui consiste en une contribution forfaitaire due en contrepartie de l'activité générale de l'autorité, et, d'autre part, les débours, qui correspondent aux sommes avancées par l'autorité en procédure, notamment pour l'administration des preuves, par exemple pour des honoraires d'expert ou des indemnités de témoins (EMPL mai 2008, p. 31). L’émolument administratif appartient à la catégorie des contributions causales, dont la validité dépend d’une contrepartie, telle qu’une prestation de l’administration ou l’usage d’un bien public. L’émolument de chancellerie se distingue de l’émolument administratif par sa modicité; il correspond à la rémunération d’un acte de l’administration qui n’exige pas d’examen ou de contrôle particulier (arrêt FI.2008.0043 du 27 novembre 2008, consid. 1a/aa, et les références citées; ég. arrêt GE.2010.0187 du 29 mars 2011). Si l’intervention de l’administration implique un examen plus approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique, ou autre, prenant plus de temps ou l’engagement de personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes, la rémunération perd le caractère d’émolument de chancellerie (arrêt FI.2008.0043 précité).

c) La perception de contributions publiques doit être prévue, dans son principe, dans une loi au sens formel. Si le législateur a délégué au pouvoir exécutif la compétence d’établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit au moins indiquer, dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l’objet et la base de calcul de cette contribution, y compris les critères servant de base au tarif et le barème (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144/145; 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008 du 3 mars 2009, ZBl 2010 p. 280ss; ATAF 2010/34 consid. 6.3). L’exigence de la base légale est relativisée, s’agissant du tarif et du barème des taxes causales, lorsque le contrôle de celles-ci dépend de l’application de principes constitutionnels (d’équivalence et de couverture), qui visent également à la protection des administrés; l’objet de la taxe et le cercle des personnes visées doivent cependant être définis dans la loi (ATF 132 II 371 consid. 2.1 p. 374/375; 2C_729/2008; ATF 106 Ia 246 consid. 1, JT 1982 I 335; arrêts GE.2009.0150 du 14 mars 2011, consid. 2a; FI.2008.0043, précité, consid. 1b/bb; FI.2013.0019 du 16 mai 2013).

La loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) prévoit à son art. 4 al. 1 ch. 13 que le conseil général ou communal délibère sur l'adoption des règlements, sous réserve de ceux que le conseil a laissés dans la compétence de la municipalité.

2. En l'espèce, la commune ne possède pas de règlement sur l'organisation et les compétences de son conseil général. En revanche, elle a adopté le 5 juin 2002 un tarif concernant les émoluments administratifs en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 septembre 2002 (ci-après: le tarif). Celui-ci a pour objet la perception des émoluments administratifs en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire (art. 1). Les émoluments sont dus par celui qui requiert une ou plusieures prestations communales désignées aux articles 3, 4, 5, 6 et 7 (art. 2). Les articles énumérés ci-dessus concernent l'examen préalable d'un dossier (art. 3), le permis de construire (art. 4), l'enquête publique (art. 5), le permis d'habiter/utiliser (art. 6) et l'autorisation pour citerne à mazout (art. 7). L'art. 8 du tarif, intégré dans le chapitre "II Emoluments administratifs" dispose ce qui suit:

"[…]

Art. 8 : Frais annexes

A)Si la complexité d'un dossier nécessite le recours d'un spécialiste, tel qu'un ingénieur-conseil, un architecte ou un urbaniste, les honoraires pour les services du spécialiste seront ajoutés et portés en charge de l'auteur de la demande du permis de construire ou du requérant du plan de quartier. Le tarif horaire de la SIA est alors applicable."

Le règlement fixe, à son art. 10, les voies de recours en ces termes:

"Art. 10 : Voies de recours

Les recours concernant l'assujettissement aux émoluments prévus dans le présent tarif sont adressés par écrit et motivés, dans les trente jours dès notification du bordereau à la Commission communale de recours.

Le prononcé de la Commission communale de recours peut être porté en seconde instance devant le Tribunal administratif dans les 30 jours à compter de la notification de la décision attaquée. L'acte de recours doit être signé et indiquer les motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours accompagné le cas échéant de la procuration du mandataire. En cas de rejet du recours, les frais de l'instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant."

c) En l’occurrence, l'intimée a renoncé à réclamer un émolument, estimant que le tarif n'était pas assez précis concernant son montant. Si l'on compare le bordereau du 7 juin 2017, fixant les frais de la commission à CHF 2'909.-, au prononcé rectificatif, réduisant cette somme aux frais d'instruction du dossier de la commission (temps consacré par la commission elle-même, plus les frais externes d'expert et du bureau technique), soit à CHF 2'464.- il s'avère que l'émolument s'élevait à CHF 445.- Cette dernière somme n'étant plus litigieuse, seul reste contesté le montant de CHF 2'464.- réclamé à titre de frais de la commission. Il convient d'examiner si ce montant repose sur une base légale suffisante.

Comme exposé ci-dessus, la commune n'a pas adopté de tarif des frais dus en procédure devant elle, respectivement devant la commission. Sa référence à l'art. 10 du tarif ne résiste pas à l'examen. Cette disposition concerne manifestement le recours au Tribunal cantonal et stipule, qu'en cas de rejet dudit recours, les frais de l'instruction et un émolument peuvent être mis à la charge du recourant. Elle ne saurait être appliquée - ne serait-ce que par analogie - à la procédure de recours devant la commission. Quant à l'art. 8 du tarif, ils ne visent que les frais annexes engendrés dans le cadre de la délivrance du permis de construire ou du plan de quartier et non ceux provoqués par l'instruction du recours devant la commission. Force est dès lors de constater que les frais litigieux ne reposent sur aucune base légale.

Dès lors que la commune ne dispose pas de la base légale nécessaire à la perception des frais de la procédure devant sa commission de recours en matière d'impôts et de taxes, il n'y a pas lieu d'examiner si le montant mis à la charge du recourant respecte les principes d'équivalence et de couverture des frais. On relèvera néanmoins que les décisions entreprises ne sont accompagnées d'aucune pièce justificative relative aux frais d'expert et du bureau technique qui auraient été consultés et qu'on ignore ainsi comment le montant réclamé à ce titre a été calculé. De même, on peut se dispenser d'examiner si la commune pouvait valablement, le 7 juin 2017, compléter la décision de la commission du 8 février 2017, définitive et exécutoire, en réclamant au recourant des frais d'instruction alors que la décision précitée n'avait pas statué sur cette question.

3. Il résulte de ce qui précède que les recours doivent être admis. Les décisions de l'autorité intimée du 16 octobre 2017, avec facture datée du même jour, et du 15 janvier 2018 seront annulées.

Vu l'issue du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, le recourant, qui obtient gain de cause, n'ayant pas procédé avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Les décisions de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes communaux de la Commune de Villars-Epeney du 16 octobre 2017, avec facture datée du même jour, et du 15 janvier 2018 sont annulées.

III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.

Lausanne, le 16 mai 2018

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.