TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 30 octobre 2018
Composition	M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Laurent Merz, juges.

 

Requérante

A.________ à ******** représentée par Me Nicolas URECH, MCE Avocats, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, à Lausanne,

  

Autorité concernée

Commune de Lausanne, Direction des finances et du patrimoine vert, à Lausanne,

  

 

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf véhicules)
	A.________ - demande de récusation de tous les membres et de la greffière de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Commune de Lausanne

 

Vu les faits suivants:

A.                     Par décision du 21 octobre 2015, le Service financier de la Ville de Lausanne a rejeté les réclamations contre les taxes perçues pour les années 2008 et 2009 sur la base du règlement de la Ville de Lausanne du 23 janvier 2007 concernant la promotion et le développement du commerce lausannois (ci-après: le règlement).

Le 20 novembre 2015, A.________ (ci-après: A.________) a recouru contre cette décision à la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne (ci-après: la Commission de recours).

Par arrêt du 9 août 2017, la Commission de recours a rejeté le recours.

Contre ce prononcé, A.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal (cause FI.2017.0104). Elle a conclu principalement à l'annulation de l'arrêt du 9 août 2017, la cause étant "renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une composition de la Commission de recours communale qui ne doit pas changer entre l'audition et l'émission de sa décision sur recours" et, subsidiairement, à la réforme de l'arrêt en ce sens que les membres de A.________ ne doivent aucune taxe City Management pour les années 2008 et 2009 et que les décisions notifiées pour ces années sont annulées.

Par arrêt du 1^er juin 2018, la CDAP a admis le recours de A.________, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause à l'autorité intimée, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition régulière.

B.                     Donnant suite à l'arrêt précité, la Commission de recours a convoqué, par courrier du 14 juin 2018, A.________ à une séance appointée au 2 juillet 2018.

Le 19 juin 2018, A.________ a saisi la CDAP d'une demande de récusation de tous les membres de la Commission de recours, ainsi que de sa Greffière, dans sa composition prévue pour l'audience du 2 juillet 2018. Elle a conclu, sous suite de dépens, "à la récusation de l'intégralité de la composition, greffière y compris, de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et taxes spéciales et à la désignation d'une nouvelle composition de la Commission dont les membres et la greffière n'émaneront ni du législatif communal, ni de l'exécutif communal". A titre de mesures provisionnelles, A.________ a requis "que l'effet suspensif soit accordé à sa demande de récusation afin que la Commission communale de recours soit interdite de tenir audience le 2 juillet 2018 dans la composition annoncée dans son courrier du 14 juin 2018".

Dans sa détermination du 26 juin 2018, l'autorité intimée a relevé que le droit de A.________ de demander la récusation des membres de la Commission de recours était périmé. Elle a par ailleurs indiqué qu'elle entendait maintenir l'audience fixée au 2 juillet prochain.

Par décision incidente du 27 juin 2018, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles, dit que la demande de récusation n'avait pas d'effet suspensif et retiré l'effet suspensif d'un éventuel recours. Cette décision n'a pas été contestée et est entrée en force.

Dans sa réponse du 11 juillet 2018, l'autorité concernée a conclu au rejet de la demande de récusation.

Dans sa réplique du 22 août 2018, A.________ a maintenu ses conclusions.

Par avis du 27 août 2018, le juge instructeur a transmis la réplique, en invitant les autorités intimée et concernée à se déterminer en particulier sur la question de l'indépendance de la Secrétaire-greffière de l'autorité intimée vis-à-vis de l'autorité concernée, en fournissant tout moyen de preuve utile (organigramme détaillé, descriptif de poste, cahier des charges, etc.).

Le 18 septembre 2018, l'autorité concernée s'est déterminée.

Le 28 septembre 2018, l'autorité intimée s'est déterminée à son tour, en joignant le formulaire "description de poste" de la Secrétaire-greffière de la Commission de recours.

La requérante a eu la faculté de se déterminer sur ces deux écritures, ce qu'elle a fait par courrier du 11 octobre 2018, après avoir obtenu, à sa demande, une copie anonymisée de l'arrêt rendu par la Cour de céans le 24 août 2018 dans la cause FI.2017.0045.

C.                     La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      La récusation est régie par les art. 9 ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

La compétence pour statuer sur une demande de récusation est réglée par l’art. 11 LPA-VD, dont la teneur est la suivante:

"Art. 11 – Autorité compétente

¹ L'autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres.

² L'autorité de recours statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.

³ Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de récusation visant ses membres.

⁴ Le Tribunal neutre statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses membres."

En l'occurrence, la requérante demande la récusation en corps de la Commission de recours, de sorte que le Tribunal cantonal, comme autorité de recours contre les décisions de ladite commission (cf. art. 92 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 199 de la loi vaudoise sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 [LI; RSV 642.11] et 47a de la loi vaudoise sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 [LICom; RSV 650.11]), est compétent pour statuer sur cette demande.

2.                      a) D'un point de vue formel, l'art. 10 LPA-VD, intitulé "Délais", dispose que les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès connaissance du motif de récusation (al. 2). Selon la jurisprudence, il est contraire à la bonne foi d'attendre la procédure de recours pour demander la récusation d'un fonctionnaire alors que le motif de récusation était déjà connu auparavant. La partie ne saurait en effet garder en réserve le droit d'invoquer le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité et ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 140 I 240 consid. 2.4 p. 244, 271 consid. 8.4.3; CDAP FO.2017.0005 du 1^er septembre 2017 consid. 1a et les réf.).

b) D'un point de vue matériel, l'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]).

Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette disposition n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst, il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015).

Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement  individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que, de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires (v. TF 2C_831/2011 du
30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir également art. 28 al. 1 et 42 Cst-VD), qui ne concerne que les procédures judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; 138 IV 142 consid. 2.3).

Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité: pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3^e éd., 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).

Selon la jurisprudence, les garanties découlant de l'art. 30 al. 1 Cst. s'appliquent non seulement aux juges, mais également aux greffiers d'une autorité judiciaire, dans la mesure où ils participent à la formation de la décision, ce qui est le cas lorsqu'en relation avec leur activité de rédaction, ils assistent à la délibération et peuvent exprimer leur position, même s'ils n'ont pas le droit de voter (ATF 140 I 271 consid. 8.4.1 p. 273 s. et les références citées). Cela vaut en particulier lorsque le tribunal est composé essentiellement de laïcs (ATF 124 I 255 consid. 5c/aa p. 265).

Une des fonctions importantes du droit à être jugé par un tribunal indépendant et impartial est de concrétiser et de développer le principe de la séparation des pouvoirs qui, à cet égard, n'a pas de portée propre (ATF 132 I 229 consid. 9.2 p. 241). Celui-ci doit prévenir en particulier une emprise du pouvoir exécutif sur le pouvoir judiciaire (ATF 124 I 255 consid. 5b/aa p. 263). Il y a notamment atteinte à l'indépendance du tribunal lorsqu'un fonctionnaire de l'administration cantonale, qui a un devoir de loyauté vis-à-vis de son département et peut être tenu à des directives est, parallèlement, membre d'une autorité judiciaire qui statue sur les décisions émanant du même département. Une telle constellation rend les conflits de loyauté inévitables et peut porter atteinte à la confiance indispensable des justiciables dans l'indépendance du tribunal (ATF 140 I 271 consid. 8.4.2 p. 274; 124 I 255 consid. 4a p. 261 et 5d p. 266).

3.                      Les garanties en matière d'indépendance et d'impartialité étant différentes selon la nature de l'autorité en cause, il s'agit de trancher la question de savoir si la Commission de recours est une autorité judiciaire, soit un "tribunal" au sens de l'art. 30 Cst. ou s'il s'agit d'une autorité administrative devant laquelle la procédure doit satisfaire aux exigences de l'art. 29 al. 1 Cst.

a) Dans l'arrêt FI.2017.0104 du 1^er juin 2018, la Cour de céans a examiné la nature de la Commission de recours. En se référant à la doctrine (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012, no 2.1 ad art. 5 LPA-VD; David Equey, Les impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012 II hors-série, p. 178), elle est arrivée à la conclusion qu'il s'agit d'une autorité "de nature juridictionnelle" (consid. 2c/cc), sans en tirer explicitement de conséquence sur le plan des exigences en matière d'indépendance et d'impartialité, le recours ayant été admis pour un autre motif formel (à savoir que l'autorité intimée avait siégé dans une composition irrégulière).

Dans l'arrêt FI.2017.0045 du 24 août 2018, la Cour de céans a considéré que l'autorité intimée étant de nature juridictionnelle, elle est tenue de respecter les garanties de l'art. 30 al. 1 Cst. (consid. 3b), soit celles propres aux autorités judiciaires.

Le fait qu'une autorité de justice administrative exerce des tâches juridictionnelles ne signifie toutefois pas encore qu'elle ait un statut judiciaire au sens des art. 29a et 191b Cst. (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., no 1 ad art. 5 LPA-VD).

b) Selon la jurisprudence, la qualification de tribunal au sens des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH est reconnue à une autorité qui tranche des litiges en rendant des décisions contraignantes, fondées sur la loi et le droit, au terme d'une procédure équitable de nature judiciaire. Cette autorité ne doit pas nécessairement faire partie de la structure judiciaire ordinaire d'un Etat; elle doit cependant, par son organisation et sa composition, d'après la façon dont sont nommés ses membres et la durée de leur fonction, ainsi que par la protection contre les influences extérieures, être indépendante et impartiale par rapport aux autres autorités et vis-à-vis des parties et apparaître comme telle. Outre les caractéristiques d'indépendance et d'impartialité, il est dans la nature d'un tribunal de constater lui-même les faits juridiquement pertinents, d'appliquer les règles de droit à cet état de fait établi dans une procédure conforme à un Etat de droit et de prononcer une décision au fond qui lie les parties. L'autorité en question doit en outre disposer d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 142 III 732 consid. 3.3 p. 734 et les références).

D'après la doctrine, une autorité judiciaire au sens de l'art. 30 Cst. est ainsi caractérisée, d'un point de vue fonctionnel, par son activité juridictionnelle et, du point de son organisation, par son indépendance institutionnelle (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, öffentliches Prozessrecht, 3^e éd., 2014, no 463; Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 3^e éd., 2018, § 43 no 7).

La jurisprudence a souligné l'importance, pour savoir si l'on a affaire à un tribunal, du critère de l'indépendance institutionnelle de l'autorité (TF 2C_491/2007 du 30 avril 2008 consid. 1.3). Celle-ci doit en effet être indépendante des autres pouvoirs (législatif et exécutif), une des fonctions importantes du droit à être jugé par un tribunal indépendant et impartial étant de concrétiser et de développer le principe de la séparation des pouvoirs (ATF 140 I 271 consid. 8.4.2 p. 274; voir aussi Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits sociaux et politiques, 2018, nos 4193 ss, spéc. 4196). L'apparence d'indépendance donnée par l'autorité vis-à-vis de l'extérieur joue d'ailleurs un rôle important (Kiener/Kälin/Wyttenbach, loc. cit.), en ce sens que l'autorité ne doit pas seulement être effectivement indépendante, mais aussi apparaître comme telle (Dubey, op. cit., no 4227).

L'exigence d'indépendance personnelle du juge postule que celui-ci ne soit pas simultanément membre de l'exécutif ou du législatif du même niveau que l'organe judiciaire auquel il appartient. En effet, en raison de la publicité donnée à leur mandat électif, les juges qui sont également membres d'un parlement ou d'un gouvernement sont perçus d'abord comme des représentants d'une certaine tendance politique et par là comme des personnes qui argumentent et se comportent selon les règles de la politique et non comme des tiers indépendants, ouverts à tous les arguments et neutres. Dans ces conditions, le juge qui appartient à l'organe qui a adopté les normes qu'il s'agit d'appliquer ou d'examiner dans le cas concret apparaîtra difficilement comme indépendant. Lorsqu'il a pris part à l'élaboration du texte en question, qu'il l'a défendu ou au contraire refusé, il est difficile à tout le moins vis-à-vis de l'extérieur de donner l'impression qu'il l'a appliqué sans avoir un avis préconçu. L'apparence extérieure peut d'ailleurs être la même dans le cas où il n'a pas personnellement participé à son élaboration (Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, p. 250 s.).

L'indépendance personnelle est assurée par les règles sur les incompatibilités. Si l'incompatibilité entre une fonction judiciaire et un mandat à l'exécutif (de même niveau, incompatibilité "horizontale") fait partie depuis longtemps des "standards" constitutionnels en Suisse, il n'en va pas de même par rapport à l'appartenance à un législatif, où la règle de l'incompatibilité connaît des exceptions (Kiener, op. cit., p. 251 s.).

c) En l'occurrence, il a été relevé dans l'arrêt FI.2017.0104 (consid. 2c/bb) qu'en vertu du règlement du Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985,  la Commission de recours est une commission permanente du Conseil communal de Lausanne. C'est d'ailleurs ainsi qu'elle se présente vis-à-vis de l'extérieur, si l'on en juge par le site Internet de la Ville de Lausanne, où la page relative à l'autorité intimée est accessible depuis celle qui concerne le Conseil communal (à l'adresse < https://www.lausanne.ch/officiel/conseil-communal.html> [consulté le 23 octobre 2018]), en cliquant sur l'icône "Commissions".

L'art. 45 LICom, qui institue les commissions communales de recours en matière d'impôts ou de taxes communaux et de taxes spéciales, dispose que les membres en sont élus par le conseil communal ou général. Il ne prescrit pas que ces membres soient issus du législatif communal, mais ne l'exclut pas non plus. Ni la Cst-VD, ni la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) ne prévoit par ailleurs d'incompatibilité entre la fonction de membre du conseil communal et celle de membre de la commission communale de recours en matière d'impôts ou de taxes communaux et de taxes spéciales. Du reste, une séparation personnelle totale entre les membres de la commission de recours et ceux du législatif communal est de toute manière impraticable lorsque la commune est dotée non pas d'un conseil communal, mais d'un conseil général formé (cf. art. 145 Cst-VD) de tous les membres du corps électoral, à l'exception de ceux de la municipalité (arrêt du Tribunal administratif FI.1994.0068 du 27 mars 1995 consid. 4). L'art. 42 du règlement du Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985 dispose par ailleurs que les fonctionnaires communaux lausannois ne peuvent pas faire partie de la Commission de recours (3^e phrase).

Il est vrai que, selon l'exposé des motifs relatif au projet de loi sur les impôts communaux, l'institution d'une voie de recours à la commission communale de recours en matière d'impôts avait pour but de garantir au contribuable une justice indépendante (EMPL sur les impôts communaux, BGC automne 1956, p. 588). La portée des travaux préparatoires doit toutefois être relativisée lorsqu'il s'agit, comme en l'occurrence, d'une loi déjà ancienne (cf. ATF 143 I 272 consid. 2.5.2 p. 282; 142 II 399 consid. 3.3 p. 403; 141 II 262 consid. 4.2 p. 272), ce d'autant que les garanties d'indépendance de la justice ont assurément beaucoup évolué dans l'intervalle.

La Commission de recours étant composée de membres du législatif communal, elle ne dispose pas vis-à-vis de cet organe de l'indépendance institutionnelle qui caractérise une autorité judiciaire au sens de l'art. 30 al. 1 Cst. Le fait qu'elle exerce une activité juridictionnelle ne suffit donc pas à lui conférer cette qualité. Il n'y a d'ailleurs aucune nécessité de la qualifier d'autorité judiciaire, puisque l'art. 86 al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) n'impose pas une double instance (judiciaire) de recours dans les causes de droit public (ATF 136 II 470 consid. 1.1 p. 473). Les cantons doivent en effet seulement instituer un tribunal supérieur qui statue comme autorité précédant immédiatement le Tribunal fédéral et c'est le Tribunal cantonal qui remplit cette fonction (cf. art. 5 LPA-VD).

Il y a ainsi lieu de préciser l'arrêt FI.2017.0104 et d'infirmer l'arrêt FI.2017.0045 en ce sens que la Commission de recours, autorité intimée, exerce bien des fonctions juridictionnelles, mais sans revêtir la qualité d'autorité judiciaire au sens de l'art. 30 al. 1 Cst. (ainsi que de l'art. 6 par. 1 CEDH). Les garanties d'indépendance et d'impartialité tirées de ces dispositions ne lui sont donc pas applicables (voir, dans le même sens, concernant également la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne, arrêt du Tribunal administratif FI.2000.0114 du 7 juillet 2005 consid. 1c, aux termes duquel "l'extrême rigueur qui peut être exigée d'un tribunal n'a pas nécessairement sa place […] pour des commissions de recours relevant du pouvoir législatif, comme en l'espèce"). La procédure devant l'autorité intimée doit en revanche respecter les garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1 Cst. On rappelle à cet égard qu'est déterminante la nature fonctionnelle et non organique de l'autorité concernée (ATF 142 I 172 consid. 3.1 p. 173 et les réf. citées). Par conséquent, le fait que l'autorité intimée constitue une commission (permanente) du législatif communal n'empêche pas de la qualifier d'autorité administrative au sens de l'art. 4 LPA-VD (comme cela n'exclurait pas non plus, en soi, d'y voir une autorité judiciaire administrative), du moment qu'elle a pour fonction de rendre des décisions fondées sur le droit public (cf. art. 3 al. 1 LPA-VD).

La question de savoir s'il en va de même des commissions communales de recours en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales dont les membres sont nommés par le conseil communal ou général, mais sans être issus de cet organe, peut rester indécise en l'espèce.

4.                      Sans se référer à une disposition précise, la requérante demande en premier lieu la récusation en corps de l'autorité intimée. Elle fait valoir que celle-ci est composée de membres du Conseil communal, de sorte qu'il y a une confusion des pouvoirs législatif et judiciaire. Ses membres n'auraient pas l'indépendance ni l'impartialité requises, du moment qu'ils font partie de l'organe législatif qui a adopté (en 2007) le règlement dont elle conteste la légalité, certains de ses membres ayant même personnellement pris part à l'adoption de ce dernier. Cela serait d'autant moins admissible que, sur le fond, l'Association s'en prend à la légalité du règlement en question. A tout le moins, les membres de l'autorité intimée ne donneraient pas l'apparence d'être indépendants et impartiaux.

D'un point de vue formel, la question se pose d'abord de savoir si la demande de récusation est conforme à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, aux termes duquel les parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès connaissance du motif de récusation.

Lorsqu'elle a recouru contre la décision du Service financier de la Ville de Lausanne, le 20 novembre 2015, la requérante savait ou devait savoir que les membres de la Commission de recours sont issus du Conseil communal de la Ville de Lausanne. Elle pouvait donc déjà demander alors la récusation en corps de l'autorité intimée. Lors de la première audience tenue devant celle-ci, le 19 mai 2016, le Président de la Commission de recours a informé les représentants de l'Association que certains membres de l'autorité intimée faisaient déjà partie du Conseil communal lorsque le préavis concernant la taxe litigieuse avait été accepté. L'audience a alors été suspendue, afin de laisser aux parties la possibilité de soulever un éventuel motif de récusation, ce qui n'a pas été fait (procès-verbal de l'audience du 20 avril 2018 dans la cause FI.2017.0104, p. 3 en haut). Dans ces conditions, la requérante ne peut en principe plus, au regard des règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.), soulever par la suite ce motif de récusation. Dans sa réplique, la requérante fait certes valoir que, l'arrêt de la Cour de céans du 1^er juin 2018 dans la cause FI.2017.0104 ayant annulé les actes de la procédure devant l'autorité intimée "jusqu'au jour de l'audience, y compris", elle devrait à nouveau pouvoir soulever le motif de récusation à l'encontre de la citation à comparaître à l'audience du 2 juillet 2018, ce d'autant que la composition de l'autorité intimée a changé dans l'intervalle.

En argumentant de la sorte, la requérante perd de vue que, dans son arrêt du 1^er juin 2018, la Cour de céans s'est limitée à annuler la décision du 9 août 2017. Elle n'a pas invalidé toute la procédure ayant mené à cette décision, comme cela doit se faire notamment lorsqu'une demande de récusation est admise (cf. art. 12 al. 1 LPA-VD). Par conséquent, le fait qu'elle a finalement renoncé à soulever le motif de récusation lors de l'audience du 19 mai 2016 reste opposable à la requérante. A cela s'ajoute que, comme il a été dit ci-dessus, la requérante pouvait demander la récusation en corps de l'autorité intimée déjà lorsqu'elle a interjeté le recours contre la décision du Service financier de la Ville de Lausanne, le 20 novembre 2015. Le fait que sa composition ait changé dans l'intervalle n'y change rien. La demande de récusation en corps de l'autorité intimée est donc tardive et, partant, irrecevable.

A supposer d'ailleurs qu'elle soit recevable, cette demande devrait être rejetée. En effet, comme indiqué plus haut (consid. 2b), s'agissant d'une autorité administrative, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance comme maxime d'organisation et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. En outre, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques qui la composent, et non l'autorité en tant que telle (pas de récusation en corps). De plus, même dans le cadre des garanties applicables aux autorités judiciaires, la règle de l'incompatibilité personnelle entre une fonction judiciaire et l'appartenance au pouvoir législatif de même niveau est moins stricte et connaît des exceptions (consid. 3b ci-dessus). Dans l'arrêt précité FI.1994.0068, le Tribunal administratif a rejeté le grief de violation du principe de la séparation des pouvoirs tiré du fait que, selon le recourant, la Commission communale de recours de la Commune de Belmont-sur-Lausanne, chargée de trancher les litiges relatifs à l'application des règlements sur les taxes communales, ne devrait pas comprendre en son sein des membres du Conseil communal, chargé d'adopter ces mêmes règlements. Il a considéré en effet que "si une incompatibilité stricte avec toute forme de mandat politique se conçoit pour des magistrats judiciaires permanents, elle ne peut pas être aussi rigoureuse pour les auxiliaires non permanents d'une autorité judiciaire" (consid. 4).

Dans ces conditions, point n'est besoin de donner suite à la requête de mesure d'instruction tendant à ce que la Cour de céans interpelle les membres de l'autorité intimée, afin qu'ils précisent s'ils faisaient partie du Conseil communal au moment où le règlement a été adopté.

5.                      Sans se référer à une disposition précise, mais en invoquant l'ATF 140 I 271, la requérante demande en second lieu la récusation de la Secrétaire-greffière de la Commission de recours. Elle fait valoir qu'au vu de son rôle important dans le processus juridictionnel, importance qui est apparue de manière évidente dans l'instruction de la cause FI.2017.0104, la Greffière doit remplir les conditions d'indépendance et d'impartialité. Or, la requérante aurait appris récemment que la Greffière est également Cheffe de l'Office du contentieux au Service des finances de la Ville de Lausanne et en cette qualité subordonnée au Chef du Service des finances, B.________, lequel a signé la décision sur réclamation du 21 octobre 2015. Dès lors, au stade de l'apparence en tout cas, la Greffière n'aurait pas l'impartialité et l'indépendance requises vis-à-vis du pouvoir exécutif.

D'un point de vue formel, la requérante allègue qu'il "est récemment venu à [sa] connaissance" que la Greffière est également Cheffe de l'Office du contentieux. Rien ne permettant de remettre en cause cette affirmation, il y a lieu d'admettre que la requérante a agi dès qu'elle a eu connaissance du motif de récusation. On ne saurait du reste considérer qu'elle était censée en avoir connaissance auparavant, puisque l'on ne peut "pas exiger d'un justiciable qu'il examine l'ensemble des organigrammes cantonaux pour vérifier s'il n'existerait pas une situation d'incompatibilité, respectivement un motif de récusation, en raison d'une fonction exercée au sein de l'administration par un membre" de l'organe appelé à statuer (cf. ATF 140 I 271 consid. 8.4.3 p. 275). Il devrait en aller de même s'agissant de l'organisation des autorités communales. Dans ces conditions, il y a lieu de retenir que la demande de récusation a été formée en temps utile, de sorte qu'elle est recevable.

D'un point de vue matériel, il faut relever que, comme indiqué plus haut (consid. 2b), s'agissant d'une autorité administrative, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance comme maxime d'organisation et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. Dès lors, la requérante ne peut invoquer l'ATF 140 I 271, qui concernait le Secrétaire de la Commission de recours en matière fiscale du canton du Valais, laquelle constitue une autorité judicaire devant offrir les garanties d'indépendance découlant de l'art. 30 al. 1 Cst. (consid. 8.1). D'ailleurs, dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a cité un arrêt non publié où il a été jugé que le fait que le greffier soit un fonctionnaire du Service social de protection des travailleurs et des relations de travail ne portait pas atteinte à l'indépendance du tribunal qui statuait dans le cadre de litiges du travail à caractère strictement privé, ne mettant pas en jeu les intérêts du gouvernement cantonal ou plus spécialement du service occupant le greffier (arrêt 4P.272/2001 du 10 janvier 2002 consid. 2d).

Par ailleurs, ni la LICom, ni la loi sur les communes ne prévoit d'incompatibilité entre les fonctions de secrétaire-greffier de la commission communale de recours en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales (fonction qui n'est d'ailleurs pas prévue par les lois en question) et celle d'employé communal.

En l'occurrence, il ressort du formulaire "description de poste" produit par l'autorité intimée que le poste de la Secrétaire-greffière s'intitule "Chef-fe de l'office du contentieux-Secrétaire-greffier/ère de la CCRI". Selon la rubrique "Buts et responsabilités", la Secrétaire-greffière a notamment pour attributions d'organiser les audiences avec convocation du recourant et du représentant de la Municipalité et de "pré-rédiger" les décisions de la Commission de recours. Elle doit d'ailleurs disposer d'une formation juridique. Même si elle n'est pas membre de la Commission de recours, l'importance de son rôle ne saurait être sous-estimée, ce d'autant que les membres de ladite commission n'ont pas nécessairement de formation juridique – tel est cependant le cas de l'actuel Président – et exercent cette fonction à titre accessoire.

Sous la rubrique "Positionnement hiérarchique" du même formulaire, il est indiqué que la supérieure directe est la Directrice des finances et du patrimoine vert. Comme Cheffe de l'Office du contentieux, la Secrétaire-greffière dépend donc directement de la Conseillère municipale en charge de la Direction des finances et de la mobilité (dénomination qui a entre-temps remplacé celle de Direction des finances et du patrimoine vert); elle n'est pas subordonnée au Chef du Service des finances (voir aussi l'organigramme de la Direction des finances et de la mobilité figurant par exemple au chapitre VI du rapport de gestion 2017 de la Ville de Lausanne, accessible sur Internet à l'adresse <https://www.lausanne.ch/officiel/municipalite/rapports-de-gestion/rapport-gestion-2017.html> [consulté le 23 octobre 2018]). Elle ne dépend donc pas du Chef du Service des finances qui a signé la décision sur réclamation du 21 octobre 2015 (étant rappelé que la procédure de réclamation à l'autorité de taxation était prévue par l'art. 17 du règlement). L'autorité intimée a par ailleurs affirmé sans être contredite qu'elle n'avait pas participé à la procédure de taxation qui a conduit à cette décision.

En outre, pour reprendre le critère énoncé dans l'arrêt du Tribunal fédéral précité 4P.272/2001 – critère applicable aux autorités judiciaires, faut-il le rappeler –, le présent litige ne met pas en cause les intérêts de l'Office du contentieux de la Ville de Lausanne, dont la Secrétaire-greffière est la responsable. Il n'en demeure pas moins que celle-ci est employée de la Ville de Lausanne – qui plus est dans un poste à responsabilités –, de sorte que, sur le plan des apparences en tout cas, elle pourrait se trouver, dans son activité de Secrétaire-greffière, dans une situation de conflit de loyauté. Cela est toutefois admissible s'agissant d'une autorité administrative, dont l'indépendance ne doit pas être garantie comme celle d'une autorité judiciaire. Dans son arrêt précité FI.2000.0114, le Tribunal administratif a d'ailleurs rejeté le grief tiré du fait que la Commission de recours s'était adjoint les services d'un juriste qui avait été engagé ensuite comme fonctionnaire par la Ville de Lausanne. Il a considéré à ce propos que, la Commission de recours étant une émanation du législatif communal, elle était contrainte de recourir, sauf à disposer d'un personnel qui lui serait dédié spécialement, "aux forces de membres de la fonction publique communale"; tel était d'ailleurs le cas "du secrétaire habituel de la commission de recours" (consid. 1c).

La demande de récusation de la Secrétaire-greffière doit ainsi être rejetée.

6.                      Au vu de ce qui précède, la demande doit être déclarée irrecevable dans la mesure où elle tend à la récusation en corps de l'autorité intimée et être rejetée en tant qu'elle vise la récusation de la Secrétaire-greffière de cette dernière.

Succombant, la requérante supportera l'émolument de justice (cf. art. 49 et 99 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, les autorités intimée et concernée n'étant pas assistées par un mandataire professionnel.

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       La demande de récusation en corps de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne est irrecevable.

II.                      La demande de récusation de la Secrétaire-greffière de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne est rejetée.

III.                    Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 30 octobre 2018

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.