TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 5 septembre 2019

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Fernand Briguet et M. Alain Maillard, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Recourante

 

 A.________, à ********, représentée par Jean-Claude GUERRY, fiduciaire, à Morges,  

  

Autorité intimée

 

Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Reverolle,    

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Reverolle,     

  

 

Objet

     Taxe communale ordures      

 

Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Reverolle du 28 novembre 2018 (rejet d'une demande d'exemption de la taxe d'élimination des ordures)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle no ******** de la Commune de Reverolle, sur laquelle est érigée une construction de type "chalet" d'une surface au sol de 19 m2.

B.                     a) Le 17 décembre 2015, la Municipalité de Reverolle (ci-après: la municipalité), par l'intermédiaire de la bourse communale, a adressé à A.________ une facture d'un montant de 160 fr., correspondant à la "taxe élimination ordures (résidence secondaire)" pour l'année 2015.

A une date indéterminée, l'intéressée a contesté cette facture, faisant valoir que sa propriété n'était pas une résidence secondaire, mais un "cabanon de jardin".

Le 20 août 2016, elle a réitéré sa réclamation par l'intermédiaire de son mandataire, Jean-Claude Guerry, fiduciaire.

b) Le 20 décembre 2016, la municipalité a adressé à A.________ une nouvelle facture d'un montant de 160 fr., correspondant à la "taxe élimination ordures (résidence secondaire)" pour l'année 2016.

Le 28 décembre 2016, l'intéressée a recouru contre cette facture également, toujours pour les mêmes motifs. Elle a ajouté qu'elle se rendait dans sa propriété le samedi après-midi ou le dimanche et qu'elle repartait avec ses déchets.

Il s'en est suivi plusieurs échanges entre la municipalité et le mandataire de A.________, dans lesquels chaque partie a développé son argumentation respective.

c) Le 18 décembre 2017, la municipalité a adressé à A.________ une nouvelle facture d'un montant de 160 fr., correspondant à la "taxe élimination ordures (résidence secondaire)" pour l'année 2017.

Le 4 janvier 2018, l'intéressée a formé recours contre cette facture, contestant à nouveau la qualification de "résidence secondaire" de sa propriété.

Il s'en suivi de nouveaux échanges entre la municipalité et le mandataire de A.________, dans lesquels chaque partie a maintenu sa position respective.

C.                     Le 5 juillet 2018, la municipalité a transmis à la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Reverolle (ci-après: la commission communale de recours) les différents courriers qu'elle a échangés avec A.________ et son mandataire, comme objet de sa compétence.

Le 7 septembre 2018, le Président de la commission communale de recours s'est rendu sur place, hors présence des parties, et a pris quelques photographies de la propriété de A.________ qu'il a versées au dossier. Selon ses constatations, la construction est équipée d'un toit couvert de tuiles, de gouttières, d'une cheminée, d'une antenne TV/radio, de murs visiblement en briques couverts de crépis, ainsi que d'une terrasse en dur d'une surface d'environ 10-12 m2.

Interpellé, Jean-Claude Guerry a renoncé expressément à être auditionné par la commission communale de recours.

Par décision datée du 28 novembre 2018, la commission communale de recours a confirmé la position de la municipalité, à savoir que A.________, dont la propriété dans la commune devait être considérée comme une "résidence secondaire", était assujettie à la taxe d'élimination des déchets prévue par le règlement communal. Elle s'est fondée sur les constatations faites le 7 septembre 2018 et sur les informations transmises par l'Office d'impôt du district de Morges, selon lesquelles une valeur locative avait été attribuée à la propriété à compter de 2013. Cette décision a été notifiée à A.________ directement par pli recommandé du 30 novembre 2018.

D.                     a) Par acte remis à la poste le 24 janvier 2019, A.________, par l'intermédiaire de son mandataire Jean-Claude Guerry, a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant implicitement à son annulation. Elle a invoqué comme seul argument le fait qu'elle n'a jamais été inscrite dans la commune et qu'elle n'a jamais demandé à l'être.

Par avis du 5 février 2019, la juge instructrice a informé les parties que, selon le "track and trace" de la poste produit par l'autorité intimée à sa demande, le pli recommandé comprenant la décision attaquée avait été distribué au guichet le 4 décembre 2018, de sorte que le recours remis à la poste le 24 janvier 2019 apparaissait tardif. Elle a imparti un délai au 14 février 2019 à la recourante pour s'expliquer sur ce recours ou pour retirer son recours.

Par écriture du 10 février 2019, Jean-Claude Guerry s'est plaint du fait que la décision attaquée avait été notifiée à sa seule mandante, alors qu'il avait pourtant annoncé son mandat et eu plusieurs échanges avec la municipalité et la commission communale de recours. Il a invoqué également les problèmes de santé de la recourante.

Par avis du 2 mai 2019, la juge instructrice a invité les autorités intimées et concernées à se déterminer sur le fond, tout en indiquant que la recevabilité du recours demeurait réservée.

Dans sa réponse du 14 mai 2019, la commission communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses observations du 14 mai 2019, la municipalité en a fait de même.

La recourante a renoncé à déposer une nouvelle écriture.

b) Il ressort encore des pièces du dossier des factures portant sur la taxe annuelle d'épuration, sur la taxe annuelle d'entretien des collecteurs eaux claires/eaux usées, ainsi que sur la consommation d'eau.

c) La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, BLV 173.36), le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqué. La notification d'une décision est réputée effectuée le jour où l'envoi entre dans la sphère d'influence de son destinataire (ATF 137 III 208 consid. 3.1.2 et les références citées).

Lorsque l'autorité a connaissance d'un rapport de représentation, elle est tenue d'adresser toutes ses communications et, en particulier, de notifier ses décisions au domicile du mandataire. Les notifications directes aux seuls administrés sont irrégulières (arrêts FI.2018.0057 du 6 septembre 2018 consid. 3b; GE.2014.0172 du 12 novembre 2014 consid. 2; CR.2011.0073 du 22 octobre 2014 consid. 2a et les références citées).

Selon un principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne foi du citoyen, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 et les références citées). Cela ne signifie toutefois pas qu'une telle notification est dépourvue de conséquences. La jurisprudence considère en effet que la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité. Il convient à cet égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation du vice de forme. Ainsi, une décision, fût-elle notifiée de manière irrégulière, peut entrer en force si elle n'est pas déférée au juge dans un délai raisonnable (TF 8C_130/2014 du 22 janvier 2015 consid. 2.3.2 et les références citées). En particulier, lorsqu'une décision est notifiée directement à la partie, et non à son représentant, celle-ci doit se renseigner auprès de son mandataire sur la suite à donner à son affaire (arrêt PE.2009.0569 du 18 janvier 2010).

b) En l'espèce, le mandataire de la recourante avait annoncé son mandat. Il avait par ailleurs eu plusieurs échanges tant avec la municipalité qu'avec la commission communale de recours. L'autorité intimée était dès lors tenue de lui notifier la décision attaquée. La notification qu'elle a faite à la seule recourante est dès lors irrégulière.

Conformément à la jurisprudence rappelée ci-dessus, un tel vice ne doit pas entraîner de préjudice pour la partie. Sont réservées toutefois les règles de la bonne foi. Invité à se déterminer sur la tardiveté du recours, le mandataire de la recourante s'est plaint de n'avoir pas reçu directement la décision attaquée de l'autorité intimée. Il n'a pas prétendu toutefois qu'il n'en aurait eu connaissance qu'après l'échéance du délai de recours ou qu'il n'aurait pas eu suffisamment de temps pour rédiger un recours. Vraisemblablement, il aurait été en mesure de respecter le délai de recours, qui, compte tenu des féries judiciaires (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD), arrivait à échéance le 21 janvier 2019. Il est dès lors douteux qu'il puisse se prévaloir de l'irrégularité de la notification pour justifier son retard.

Quoi qu'il en soit, cette question peut demeurer indécise, dans la mesure où le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond, comme on le verra ci-après.

2.                      a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité", commande que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la loi en supporte les frais. Reprenant les termes de cette disposition, l'art. 32a al. 1 LPE dispose que "les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets". Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de déchets remis (let. a), des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets (let. b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations (let. c), des intérêts (let. d) ainsi que des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (let. e). Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires (art. 32a al. 3 LPE).

L'art. 32a LPE constitue une disposition cadre qui énonce uniquement des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation (ATF 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 2.2; 125 I 449 consid 3b/bb). Les cantons - de même que les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée - disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre de ces principes (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 p. 136; 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts 2C_957/2015 du 25 mai 2016 consid. 4.1 et 2C_797/2013 du 8 juillet 2014 consid. 4). Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, la jurisprudence a notamment déjà considéré qu'il est admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base aussi nommée taxe de mise à disposition (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1  in fine; 129 I 290 consid. 3.2 et les références citées). La taxe de base étant destinée à couvrir des coûts fixes, un certain schématisme ne viole pas le principe de causalité; une telle taxe peut être prélevée auprès des propriétaires immobiliers (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2; 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7) et se fonder p. ex. sur la surface habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables (TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.22C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7 et 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2).

La taxe de base constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liées à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1; TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2C_415/2009 du 22 avril 2010 consid. 3; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4). La taxe proportionnelle, qui peut prendre la forme d'une taxe au sac, a un effet incitatif et est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des déchets (TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4).

b) Dans le canton de Vaud, les principes des art. 2 et 32a al. 1 LPE ont été concrétisés par la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11).

Ainsi, l'art. 30a LGD prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4).

c) Dans la Commune de Reverolle, le règlement sur la gestion des déchets (ci-après: le RGD), approuvé par le département compétent le 22 juillet 2013, prévoit la combinaison d'une taxe de base (appelée taxe forfaitaire) et d'une taxe proportionnelle à la quantité (appelée taxe sur les sacs à ordures) pour couvrir les coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal (art. 12 ss RGD).

Le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la taxe forfaitaire sont réglés à l'art. 13 let. B RGD, dont la teneur est la suivante:

"B. Taxes forfaitaires

Les taxes forfaitaires sont plafonnées à:

·         100.- CHF par an (TVA comprise) par habitant

·         100.- CHF par an (TVA comprise) par entreprise.

Pour les résidences secondaires, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle de 200.- CHF par an (TVA comprise) au maximum par résidence.

La situation familiale au 1er janvier ou lors de l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.

[...]."

Les montants des taxes sont fixés par la municipalité. Pour les années litigieuses 2015 à 2017, la taxe forfaitaire s'élevait à 80 fr. par an et par habitant, 80 fr. par an et par entreprise et 160 fr. par an et par résidence secondaire.

3.                      La recourante conteste son assujettissement à la taxe forfaitaire d'élimination des déchets. Elle soutient que sa propriété dans la Commune de Reverolle n'est pas une "résidence secondaire", mais un simple "cabanon de jardin". Elle en veut pour preuve qu'elle n'a jamais été inscrite dans la commune.

a) Le RGD ne définit pas ce qu'il faut entendre par "résidence secondaire". On peut s'inspirer à cet égard des critères fixés par la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) à son art. 2, dont la teneur est la suivante:

"Art. 2 – Définitions

1 Est un logement au sens de la présente loi un ensemble de locaux qui remplit les conditions suivantes:

a.     être propre à un usage d'habitation;

b.     former une unité de construction;

c.     disposer d'un accès soit depuis l'extérieur, soit depuis un espace commun à plusieurs logements à l'intérieur du bâtiment;

d.     être équipé d'une installation de cuisine; et

e.     ne pas constituer un bien meuble.

2 Est une résidence principale au sens de la présente loi un logement occupé par une personne au moins ayant comme commune d'établissement au sens de l'art. 3, let. b, de la loi du 23 juin 2006 sur l'harmonisation de registres la commune dans laquelle se trouve le logement.

3 Est assimilé à une résidence principale un logement qui remplit l'une des conditions suivantes:

[...]

4 Est une résidence secondaire au sens de la présente loi tout logement qui n'est ni une résidence principale ni un logement assimilé à une résidence principale."

b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la construction litigieuse, qui occupe une surface au sol de 19 m2, est raccordée au réseau d'électricité, ainsi qu'aux collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées. Elle est équipée d'un toit en tuiles, de gouttières, ainsi que d'une cheminée. Elle possède également une antenne TV/radio. Elle dispose par ailleurs d'une terrasse en dur d'une surface d'environ 10 m2, sur laquelle un barbecue en pierre est aménagé.

En outre, selon les indications de la municipalité (non contredites par la recourante), la consommation d'eau pour la cuisine et les installations sanitaires s'est élevée pour la période 2011 à 2018 à environ 34 m3 par année, ce qui représente un peu moins d'un tiers de la consommation d'eau annuelle moyenne par habitant (statistiques disponibles sur le site internet de l'Office fédéral de la statistique sous la rubrique catalogues et banques de données), ce qui n'est pas négligeable.

Au regard de ces éléments, en particulier des équipements et aménagements de la construction litigieuse, force est de constater que, malgré ses dimensions modestes, elle remplit les différents critères fixés à l'art. 2 LRS. Elle doit dès lors être considérée matériellement comme une "résidence secondaire" au sens de l'art. 13 let. B RGD, ce qui justifie la perception d'une taxe forfaitaire d'élimination des déchets. Le fait que la recourante n'a jamais été inscrite dans la commune n'est pas déterminant. C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a confirmé l'assujettissement de la recourante à la taxe litigieuse.

Pour le surplus, la recourante ne prétend pas que la taxe forfaitaire pour les résidences secondaires ne respecterait pas les principes d'équivalence et de couverture des frais.

4.                      On relèvera encore, même si la recourante ne s'en est pas plainte et que cela n'a pas d'incidence sur la question litigieuse, que la commission communale de recours a été loin d'être irréprochable sur le plan procédural. En particulier, elle ne pouvait pas procéder seule à une inspection locale. Elle aurait dû inviter les parties à y participer, pour qu'elles puissent faire valoir leurs droits d'être entendues (art. 34 LPA-VD; cf. ég. arrêt AC.2009.0114 du 15 juillet 2009). L'autorité intimée ne pouvait pas non plus soumettre son projet de décision à la municipalité "pour vérifications d'usages". Il convient de lui rappeler qu'elle est une autorité indépendante de la municipalité et que, dans le cadre des recours qu'elle instruit, elle doit traiter cette dernière comme n'importe quelle partie (arrêt FI.2018.0278 du 6 mars 2019 consid. 2a). Le fait que le président de la commission communale de recours ait utilisé les adresses email officielles du syndic et de la secrétaire municipale dans le cadre de ses échanges (la communication électronique n'étant de plus pas un mode de communication admis par la LPA-VD) avec la recourante, respectivement son mandataire, est à cet égard problématique.

La municipalité n'est pas exempte non plus de tout reproche sur le plan procédural. Lorsqu'elle a été saisie des contestations de la recourante, elle n'avait en effet pas à entrer dans un dialogue avec elle, qui a duré plus de deux ans. Elle devait les transmettre aussitôt à la commission communale de recours, comme objet de sa compétence (art. 45 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]).

5.                      Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, et à la confirmation de la décision attaquée.

Conformément à l'art. 49 al. 1 LPA-VD, les frais de justice devraient être entièrement supportés par la recourante, qui succombe. Toutefois, compte tenu des irrégularités procédurales commises par la commission communale de recours, notamment en matière de notification (cf. supra consid. 1 et 4), une partie de ceux-ci seront mis à la charge de la Commune de Reverolle (art. 49 al. 2 LPA-VD).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

 


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Reverolle du 28 novembre 2018 est confirmée.

III.                    Un émolument de justice de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de la recourante A.________.

IV.                    Un émolument de justice de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la Commune de Reverolle.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 5 septembre 2019

 

La présidente:                Le greffier:


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.