TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 22 juillet 2020

Composition

M. Laurent Merz, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Fernand Briguet, assesseur

 

Recourante

 

A.________, à ********, représentée par Serge MARET, à Senarclens,  

  

Autorité intimée

 

Commission communale de recours en matière d'imposition, à Bex,    

À Bex   

Autorité concernée

 

Municipalité de Bex   

  

 

Objet

     Taxe communale égout-épuration      

 

Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'imposition du 5 décembre 2019 (taxe annuelle égout-épuration)

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire du bâtiment ECA n° ******** sis à la route ********, sur le territoire de la Commune de Bex. Celui-ci est raccordé au collecteur communal d'égouts, ainsi qu'à la station d'épuration, cela depuis de nombreuses années, selon les allégations de la Commune de Bex. Pour sa part, la propriétaire indique que la parcelle en question (n° ******** du cadastre de Bex), au lieu-dit ********, est utilisée pour élever cinq équidés et une quinzaine de moutons, avec écurie et bergerie; selon ses allégations, l'eau utilisée sert à abreuver ses bêtes et à l'arrosage du jardin.

b) Par lettre du 25 octobre 2018, la bourse communale de Bex a adressé à A.________ un bordereau relatif aux taxes annuelles d'entretien égout-épuration, pour les années 2013 à 2017; dans ce courrier, la boursière s'excuse pour la notification tardive de ce bordereau, dont l'envoi avait été oublié pour les années précédentes (la lettre ajoute qu'un paiement échelonné serait possible).

B.                     a) Par lettre du 18 novembre 2018, A.________ a contesté les taxes en question. Elle s'est prévalue à cet égard de l'art. 37 al. 2 du règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux usées de la Commune de Bex de 1976; cette disposition permet en effet l'installation d'un sous-compteur afin de différencier les consommations effectives des deux usages de son bien-fonds (en l'occurrence, habitation d'une part, écurie/bergerie/jardin d'autre part).

b) Dans un courrier du 4 décembre 2018, la municipalité a refusé la demande de l'intéressée tendant à l'installation d'un sous-compteur d'eau, à teneur de l'art. 37 al. 2 du règlement précité; elle a en effet indiqué que cette disposition était en révision. Elle a souligné au surplus que seule une partie des taxes facturées à l'intéressée se fondait sur la consommation d'eau, le solde étant basé sur la valeur ECA de l'immeuble, de sorte que les taxes facturées étaient dues, pour leur majeure partie, sans considération de la consommation effective de l'immeuble concerné.

c) Il s'en est suivi un nouvel échange de correspondances entre la propriétaire et la municipalité; la propriétaire a en effet relevé que le courrier du 4 décembre 2018 ne comportait pas d'indications des voie et délai de recours, ce qui a conduit la municipalité à procéder à la notification formelle d'une décision le 20 décembre 2018, ce avec indication des voie et délai de recours (le contenu de cette décision recoupant pour l'essentiel celui de la lettre du 4 décembre précédent).

d) A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôt, par acte du 15 janvier 2019; elle a conclu à l'annulation de cette décision et à la délivrance d'une autorisation d'installer un deuxième compteur sur sa parcelle.

Par décision du 5 décembre 2019, dite commission a écarté le recours de l'intéressée. En substance, bien que le règlement communal n'ait pas encore été modifié, elle s'est ralliée à la pratique municipale consistant à refuser l'installation de sous-compteurs, une modification de l'art. 37 al. 2 du règlement communal étant envisagée. Elle a également confirmé le bordereau de taxes pour les années 2013 à 2017, à hauteur de 4'266.35 francs.

e) On note encore au dossier la présence d'un bordereau relatif à la taxe annuelle égout-épuration pour l'année 2018, pour un montant de 1'607.20 francs. Cette taxation n'est pas mentionnée expressément, ni dans les correspondances de A.________, ni dans la décision de la Commission communale de recours.

C.                     Agissant par l'intermédiaire de Serge Maret (agent d'affaires breveté non pratiquant) le 30 décembre 2019, soit en temps utile, A.________ a recouru contre la décision de la Commission communale de recours du 5 décembre 2019 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a conclu avec dépens à son annulation, estimant qu'elle devait être autorisée à poser un sous-compteur sur sa parcelle n° 1'577 en application de l'art. 37 al. 2 du règlement communal précité; elle a conclu subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle instruction et nouvelle décision.

La Municipalité de Bex ainsi que la Commission communale de recours se sont déterminées respectivement les 29 et 30 janvier 2020; elles ont proposé le rejet du recours. Quant à la recourante, agissant toujours par l'intermédiaire de l'agent d'affaires Serge Maret, elle a déposé des observations complémentaires en date du 13 janvier (recte: février) 2020. La municipalité, ainsi que la Commission communale de recours ont complété leurs prises de position les 4 et 10 mars 2020.

D.                     Le tribunal a délibéré à huis clos.

Considérant en droit:

1.                      Il convient en premier lieu de cerner de plus près l'objet du recours.

a) Il concerne au premier chef le refus d'autoriser la recourante à installer un sous-compteur sur sa parcelle, en lien avec les quantités d'eau utilisées et qui n'aboutissent pas dans le réseau d'égouts, puis aux installations collectives d'épuration. Sur cet aspect, il faut relever que le refus municipal ne concerne pas à proprement parler une taxe. Néanmoins, l'autorisation prévue par l'art. 37 al. 2 du règlement communal s'inscrit dans le chapitre concernant les taxes d'épuration; le refus d'autoriser l'installation d'un sous-compteur apparaît ici comme une décision préjudicielle en relation avec ces taxes; ce refus relève donc des mêmes voies et délais de recours que les taxes elles-mêmes. La Commission communale de recours était donc bien compétente pour traiter cet aspect du dossier, même s’il ne concerne pas directement une contribution publique.

b) Le pourvoi concerne également les taxes égout-épuration pour les années 2013 à 2017. Ce sont d'ailleurs ces taxes qui ont déclenché la présente contestation; au demeurant, la Commission communale de recours les a confirmées dans sa décision. La recourante, en concluant à l'annulation de la décision de la Commission communale de recours, s'en prend donc bien aux taxes notifiées pour les années 2013 à 2017.

c) S'agissant enfin du bordereau de taxes pour l'année 2018, la recourante ne le mentionne pas expressément dans ses courriers. On relève même que celle-ci, dans ses observations complémentaires du 13 février 2020, s'étonne des chiffres articulés par la municipalité et omet de ce fait de prendre en compte le bordereau relatif à la taxe pour l'année 2018. Il n'est dès lors pas évident que la taxe de l'année 2018 fasse l'objet du présent recours. On ignore, par ailleurs, si le bordereau pour l'année a été notifié à la recourante. On verra cependant plus bas que cela n'a guère d'incidence.

2.                      Il convient de rappeler brièvement au préalable les grandes lignes de la réglementation de la Commune de Bex en matière de financement des égouts et des installations d'épuration. A teneur des art. 33, respectivement 36 du règlement, la commune prélève une taxe unique de raccordement, respectivement au réseau d'égout et aux installations d'épuration, frappant notamment les bâtiments nouveaux ou transformés. Le litige concerne cependant non pas ce type de contribution, mais les taxes annuelles prévues aux art. 34 et 37 du règlement. La taxe annuelle d'entretien du réseau d'égout de l'art. 34 est perçue pour partie sur la base de la valeur d'assurance incendie de l'immeuble (à raison de 60 %) et pour partie proportionnellement à la consommation d'eau potable (40 %). L'art. 37 du règlement prévoit par ailleurs le prélèvement d'une taxe annuelle d'exploitation des installations d'épuration; celle-ci s'élève à 1.25 fr./m3 d'eau potable consommée, selon le relevé du compteur (al. 1). Cependant, l'alinéa 2 de cette dernière disposition prévoit ce qui suit:

"Tout propriétaire de bâtiment aura le droit d'installer un ou des sous-compteurs pour justifier les quantités d'eau n'aboutissant pas aux installations collectives d'épuration".

Le troisième alinéa concerne des bâtiments industriels, artisanaux ou commerciaux, soit des situations qui ne sont pas concernées par la présente espèce.

S'agissant de l'art. 37 al. 2 du règlement, il ressort du dossier que diverses autorisations ont été délivrées sur cette base; il est vraisemblable (mais le dossier ne l'établit pas) que, pour les bénéficiaires de ces autorisations, la taxe d'épuration de l'art. 37 soit prélevée sur la base des quantités d'eau effectivement consommées et déversées dans le réseau d'épuration (soit sous déduction des quantités recensées par le sous-compteur, en lien avec des eaux destinées à un usage qui n’implique pas leur aboutissement dans les installations d’évacuation).

3.                      La première conclusion du recours concerne le refus d'autoriser l'installation d'un sous-compteur à teneur de l'art. 37 al. 2 du règlement précité. La municipalité se refuse à appliquer cette disposition, au motif qu'un processus de révision devrait entraîner son abrogation (dans un avenir proche, selon l'indication de la détermination complémentaire de la Commission communale de recours du 10 mars 2020). A vrai dire, la municipalité entend ainsi appliquer au cas d'espèce une règle future de manière anticipée.

De manière générale, avant d'être adoptée, une norme n'est qu'un projet, de sorte qu'elle ne peut déployer aucun effet juridique; elle ne peut le faire qu'après son adoption et son entrée en vigueur (dans ce sens, Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3e éd., Berne 2012, pp. 202 ss). On peut certes mentionner le cas particulier des plans d'aménagement du territoire; à cet égard, le droit positif prévoit fréquemment que l'autorité peut prendre des mesures provisoires dans le but de protéger et d'assurer le bon déroulement du processus de modification d'une planification (Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., pp. 204 ss); en droit vaudois, on peut citer dans ce cadre les art. 47 et 49 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.1), qui prévoient de telles mesures conservatoires en marge de la procédure d’adoption d’un plan d’affectation. En l'espèce, il n'est pas question de modifier le plan d'affectation de la Commune de Bex (ni d’appliquer la procédure mise en place à cet effet par la LATC) et l'art. 37 du règlement communal ne saurait être assimilé à une disposition s'inscrivant dans un plan d'aménagement du territoire.

Pour le surplus, la tâche des autorités de recours est une tâche de contrôle; il leur appartient dès lors de vérifier que la décision attaquée était bien conforme au droit en vigueur au moment où la décision a été prise, en l'occurrence en décembre 2018 (dans ce sens, Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 194 s. et les références - avec quelques nuances qui ne sauraient trouver application en l'occurrence); de toute façon, la nouvelle norme annoncée n'a pas encore été adoptée et elle n'est, a fortiori, pas encore en vigueur.

Il en découle que le recours doit être admis sur ce premier point. Nul ne conteste en effet que l'art. 37 al. 2 du règlement communal confère un droit à l'administrée. La municipalité devait donc donner suite à la demande, aussi longtemps que cette norme n’a pas été abrogée, en rendant rapidement une décision sur l'autorisation requise.

4.                      Toutefois, la contestation des taxes pour les années 2013 à 2017 doit être placée sous un autre jour. On observe en effet que, durant les années en question, la recourante ne disposait pas d'un sous-compteur, de sorte qu'elle n'est pas en mesure d'établir la part de sa consommation utilisée pour abreuver son bétail et arroser son jardin, autrement dit la quantité d'eau consommée qui n'a pas abouti aux installations collectives d'épuration.

a) En première analyse, il en découle que la taxe annuelle d’exploitation des installations d’épuration prévue à l'art. 37 al. 1 du règlement communal est due, l'exception ou la déduction prévue à l'alinéa 2 ne pouvant pas s'appliquer. Ce constat vaut pour les années 2013 à 2017 incluses.

Pour le surplus, la taxe annuelle d'entretien des égouts, régie par l'art. 34 du règlement précité, n'est pas contestée; les taxes 2013 à 2017 y relatives doivent ainsi être confirmées.

b) Certes, la commune de Bex a notifié tardivement les taxes précitées pour les années 2013 à 2017. Il reste que le règlement était connu, de sorte que la recourante aurait fort bien pu demander bien plus tôt l'autorisation d'installer un sous-compteur sur sa parcelle, en application de l'art. 37 al. 2 du règlement, ce qu'elle n'a pas fait. Dans une telle configuration, la municipalité apparaît fondée à percevoir la taxe annuelle d'exploitation des installations d'épuration sur la base du volume d'eau consommé, tel qu'il résulte du relevé du compteur d'eau.

Les autorités intimées ont invoqué à cet égard un arrêt du Tribunal fédéral du 11 janvier 2008 (2C_417/2007), relatif à la perception d'une taxe annuelle d'épuration des eaux par la Commune de Bussigny-près-Lausanne. En substance, l'intéressé avait, dans le cas d'espèce, installé lui-même un second compteur d'eau, destiné à calculer l'eau utilisée pour l'arrosage de son jardin; il avait pris cette mesure de sa propre initiative, sans que le règlement communal ne prévoie une telle possibilité. Dans son arrêt, le Tribunal fédéral a retenu que la municipalité avait à juste titre refusé une déduction de l'eau consommée pour l'arrosage du jardin de l'intéressé, malgré les indications figurant sur le compteur précité. En droit, le Tribunal fédéral a considéré que les dispositions applicables (art. 63a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux - LEaux; RS 814.20 -, art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution - LPEP; BLV 814.31 -, et enfin les dispositions du règlement communal de Bussigny-près-Lausanne) ne faisaient pas obstacle à la perception de la taxe, quand bien même celle-ci prenait en compte une consommation arrêtée schématiquement sur la base des chiffres du compteur officiel et sans la déduction découlant du second compteur.

Dans le cadre de la présente espèce, l'application de l'art. 37 al. 1 et 2 (a contrario) aboutit au même schématisme; en d'autres termes, la taxe est prélevée sur la base du volume d'eau consommé, tel qu'établi par le compteur, sans déduction particulière en lien avec l'eau utilisée pour abreuver le bétail ou arroser le jardin de la recourante. Une telle solution schématique se justifie a fortiori, par rapport à l'arrêt du Tribunal fédéral précité, dans la mesure où la recourante n'a apporté aucune preuve portant sur la quantité d'eau consommée qu'elle utilise, mais qui n'aboutit pas dans les installations collectives d'épuration (sur le schématisme admis par la jurisprudence en relation avec la perception de contributions causales et spécialement de taxes d'épuration des eaux, voir TF 2C_417/2007 précité, spécialement consid. 5.1 et 5.2).

c) S'agissant de la taxe annuelle d'entretien du réseau d'égout, au demeurant non contestée, l'art. 34 du règlement ne comporte pas l'exception figurant à l'art. 37 al. 2; en conséquence, cette taxe n'aurait pas pu être modérée, même en présence d'un sous-compteur d'eau (dans ce sens TF 2C_417/2007 précité). Au surplus, on ne voit pas que cette taxe soit contraire aux dispositions du droit fédéral et cantonal relatif aux taxes d'évacuation des eaux usées (ou qu'il heurterait par ailleurs la jurisprudence admettant un certain schématisme dans le prélèvement de ces contributions).

5.                      On a laissé plus haut de côté la question de la taxe annuelle égout-épuration de l'année 2018. Le dossier est peu clair à cet égard, mais l'on peut envisager trois hypothèses. Suivant la première, la recourante a reçu la décision relative à la taxe annuelle 2018, mais ne l'a pas contestée, de sorte que cette décision est aujourd'hui entrée en force. Suivant la seconde, cette taxe a été contestée implicitement en même temps que les taxes 2013 à 2017. Au demeurant, les développements qui précèdent, relatifs aux taxes 2013 à 2017, sont pleinement transposables à la taxe perçue pour l'année 2018; en effet, ce n'est que le 18 novembre 2018 que la recourante a évoqué l'art. 37 al. 2 du règlement, sans d'ailleurs demander expressément à ce moment-là l'autorisation d'installer un sous-compteur d'eau. Force est dès lors de retenir que la recourante, qui ne disposait pas d'un compteur d'eau à la fin de l'année 2018, n'était pas en mesure de justifier la quantité d'eau qu'elle utilisait, mais qui ne parvenait pas dans les installations collectives d'épuration. Dès lors, à supposer qu'elle ait formé un recours pour la taxe annuelle 2018, celui-ci devrait être rejeté lui aussi. Suivant la troisième hypothèse, la décision en question n'a pas encore été notifiée à la recourante. En cas de futur recours contre cette décision, la recourante devrait s'attendre au même sort que dans la deuxième hypothèse.

6.                      Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis partiellement. La décision attaquée doit être annulée et le dossier retourné à la Municipalité de Bex, afin que celle-ci statue au sens des considérants sur la demande d'autorisation nécessaire pour l'installation d'un sous-compteur sur la parcelle n° ******** de Bex. Le présent arrêt ne préjuge pas de la question de savoir à qui incombent les frais découlant de cette installation. Au surplus, il n'y a pas lieu de se prononcer non plus sur les taxes annuelles 2019 et 2020, qui ne font pas l'objet du présent recours.

Au surplus, il convient de rejeter le recours en tant qu'il concerne les taxes égout-épuration des années 2013 à 2017.

Vu l'issue du pourvoi, l'émolument judiciaire sera réduit à 250 fr.; la recourante se voit allouer en outre des dépens réduits à 500 fr. (cf. art. 49, 51, 55 et 56 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure adminsitrative - LPA-VD; BLV 173.36 - et 1, 2, 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 - TFJDA; BLV 173.36.5.1).


Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est admis partiellement, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision attaquée est annulée partiellement:

a) le dossier est en conséquence renvoyé à la Municipalité de Bex pour nouvelle décision accordant l'autorisation nécessaire pour l'installation d'un sous-compteur à teneur de l'art. 37 al. 2 du règlement communal sur les égouts et l'épuration.

b) La décision attaquée est au surplus maintenue, en tant qu'elle confirme les taxes eaux-épuration des années 2013 à 2017.

III.                    Les frais judiciaires, arrêtés à 250 (deux cent cinquante) francs sont mis à la charge de A.________.

IV.                    La Commune de Bex doit au surplus à A.________ une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 22 juillet 2020

 

                                                               Le président:



 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.