				TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
				Arrêt du 7 octobre 2022
Composition				M. Guillaume Vianin, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Marc-Etienne Pache, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.
	Recourants		1.			A.________, à ********, représenté par Me François GILLARD, avocat à Belmont-sur-Lausanne,
		2.			B.________, à ********, représentée par Me François GILLARD, avocat à Belmont-sur-Lausanne,

Autorité intimée

Direction générale de l'agriculture, de la viticulture, et des affaires vétérinaires (DGAV), à Epalinges.

Objet	Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules)
	Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture du 9 mars 2021 (frais de fourrière).

Vu les faits suivants:

A. Les époux A.________ et B.________ ont été les détenteurs de deux chiens de race dogue argentin, soit un mâle nommé "E.________" et une femelle appelée "F.________".

Après que le père de A.________ et un tiers eurent été mordus, le 1^er mai 2020, les chiens E.________ et F.________ ont été conduits le même jour par la brigade canine à la Fourrière cantonale, soit au refuge de Ste-Catherine de la Société vaudoise pour la protection des animaux (SVPA), sur le territoire de la commune de Lausanne (pour l'état de fait détaillé, cf. arrêt de la Cour de céans GE.2020.0094 du 7 janvier 2021, auquel il est renvoyé); ils ont été hébergés dans le même box.

Le 4 mai 2020, le Vétérinaire cantonal, qui agissait pour la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: la DGAV ou l'autorité intimée), a prononcé le séquestre provisoire des chiens prénommés.

Le 13 mai 2020, à la demande du Ministère public, les chiens en question ont subi un examen au scanner après avoir été anesthésiés à distance au moyen de fléchettes. A leur réveil, ils ont été transportés dans des box différents, où ils ont été détenus individuellement.

Le 14 mai 2020, le Vétérinaire cantonal a informé C.________ et D.________ qu'il envisageait de faire euthanasier leurs deux chiens, de leur interdire la détention de chiens de plus de 10 kg pour une durée indéterminée et de mettre à leur charge les frais administratifs, de fourrière et vétérinaires. Il leur a imparti un délai pour se déterminer sur les mesures envisagées.

Par décision du 19 juin 2020, le Vétérinaire cantonal a prononcé l'euthanasie des chiens E.________ et F.________, ainsi que leur séquestre définitif jusqu'à l'exécution de l'euthanasie. Les frais de la procédure, à la charge du détenteur des chiens, demeuraient réservés et feraient l'objet d'une décision ultérieure.

Le 8 juillet 2020, A.________ et B.________ ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision.

Le 6 août 2020, la Fourrière cantonale a adressé au Vétérinaire cantonal une facture d'un montant total de 2'440 fr. pour 61 jours (du 1er mai au 30 juin, à 20 fr. par jour) de "pension séquestre" des chiens de B.________.

Le 9 novembre 2020, les chiens E.________ et F.________ ont été euthanasiés, à la demande de leurs détenteurs.

Le 30 novembre 2020, la Fourrière cantonale a adressé au Vétérinaire cantonal une facture d'un montant total de 11'217 fr. 60 en lien avec les chiens E.________ et F.________. Ce montant correspondait à 133 jours (du 1er juillet au 9 novembre, à 40 fr. par jour) de "pension séquestre" en détention individuelle pour raison de sécurité de chacun des chiens. A cela s'ajoutaient le coût des prestations vétérinaires d'euthanasie (102 fr. 50 pour chacun des chiens) et les frais d'incinération (186 fr. 30 pour chacun des chiens).

Par arrêt GE.2020.0094 du 7 janvier 2021, la CDAP a rejeté le recours de A.________ et B.________, dans la mesure où il conservait un objet. S'agissant des frais de la procédure et des mesures administratives, la Cour de céans a confirmé la décision attaquée en tant qu'elle prévoyait dans son principe l'obligation du détenteur des chiens d'assumer ces frais (consid. 4); le montant des frais ferait l'objet d'une décision ultérieure.

Par décision du 9 mars 2021, le Vétérinaire cantonal a mis les frais résultant des factures de la SVPA du 6 août 2020 et du 30 novembre 2020, soit 13'657 fr. 60 au total, à la charge de A.________ et B.________.

B. a) Contre cette décision, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont recouru à la CDAP par acte du 5 avril 2021. Ils ont pris, sous suite de frais et dépens, les conclusions suivantes:

"(...)

III. La décision prise le 9 mars 2021 par M. le Vétérinaire cantonal à l'encontre de A.________ et de A.________ et qui est intitulée "Police des chiens: fixation des frais de fourrière et de procédure" (GP / ahr) est annulée.

IV. Les frais de fourrière et de procédure fixés et arrêtés par la décision rendue le 9 mars 2021 par le Vétérinaire cantonal en lien avec le séquestre, puis avec l'euthanasie des chiens A.________ et B.________ dans le cadre de la cause GE.2020.0094 sont réduits, respectivement réformés, à un montant d'au maximum 3'500 francs.

V. Subsidiairement et / ou en tout état de cause, les frais de fourrière et de procédure fixés par la décision rendue le 9 mars 2021 par le Vétérinaire cantonal dans le cadre du séquestre et de l'euthanasie des chiens E.________ et F.________ sont intégralement mis à la charge de A.________, Mme B.________ étant quant à elle intégralement libérée de la facturation, puis du paiement de tous ces divers frais-là."

En substance, les recourants ont invoqué le principe de la bonne foi, en faisant valoir que l'autorité intimée ne les avait pas informés du coût du séquestre des chiens, suivant l'usage en matière de débours. S'ils avaient pu prévoir le montant qui leur serait réclamé, ils auraient pris d'autres dispositions, en proposant de transférer les chiens dans un chenil moins coûteux ou en décidant de faire euthanasier les chiens plus tôt. Les recourants ont également soutenu que le forfait de 40 fr. par jour et par chien facturé par le chenil cantonal était hors de proportion avec le coût réel effectivement supporté ainsi qu'avec les tarifs pratiqués sur le marché. A l'appui de leur conclusion subsidiaire, ils ont relevé que A.________ était le véritable détenteur des chiens, qu'il en assumait la responsabilité ainsi que la garde et que, même si B.________ était inscrite en qualité de détentrice, elle ne pouvait pas être considérée comme telle.

A titre préalable, les recourants ont requis le bénéfice de l'assistance judiciaire. Il ressort du formulaire ad hoc que les recourants sont désormais séparés.

Dans sa réponse du 28 avril 2021, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle a indiqué que les montants facturés par jour représentaient un forfait prévu par la Convention relative à la mise en séquestre ou en quarantaine (mesures administratives) auprès de la fourrière cantonale vaudoise passée entre le Canton de Vaud et la SVPA et que seule cette fourrière était compétente pour exécuter les séquestres ordonnés par le Vétérinaire cantonal. En outre, l'autorité intimée a fait valoir que les chiens avaient dû être séparés et occuper chacun un enclos dès le 13 mai 2020, compte tenu de leur agressivité et de leur "inabordabilité", notamment en lien avec l'effet de meute. Elle a relevé qu'au terme d'une brève recherche sur internet, il apparaissait que les pensions situées en Suisse romande appliquent des tarifs compris entre 25 et 60 fr., par jour et par chien. Si l'on retenait un tarif moyen de 35 fr., par jour et par chien, les prix pratiqués par la Fourrière cantonale se justifiaient pleinement.

Dans leur réplique du 4 juin 2021, les recourants, tout en calculant le coût réel des prestations du chenil par jour et par chien, qu'ils ont estimé à 6 fr., ont requis de la part de l'autorité intimée la production de la comptabilité du chenil cantonal, le plan du chenil accompagné du nombre total des cages à disposition, le cahier des charges et le contrat de travail des gardiens du chenil, ainsi qu'une description des tâches des gardiens qui s'étaient occupés des chiens E.________ et F.________.

Invitée à se déterminer au sujet de cette réquisition, l'autorité intimée a indiqué qu'elle ne disposait pas des informations requises, qui pouvaient être demandées à la SVPA (courrier du 8 juin 2021).

b) A la demande du juge instructeur, l'autorité intimée a produit, le 22 octobre 2021, l'annexe 1 à la Convention relative à la mise en séquestre ou en quarantaine (mesures administratives) auprès de la fourrière cantonale vaudoise.

c) Pour ce qui est de la demande d'assistance judiciaire, le juge instructeur a requis, le 7 juin 2021, des explications de la part du recourant en lien avec un montant de 70'000 fr., figurant à titre de fortune imposable dans la décision de taxation d'office pour la période fiscale 2019, produite à l'appui de la demande.

d) La Cour a procédé à une recherche sur Internet en vue de déterminer les tarifs journaliers des frais d'hébergement de chiens dans des chenils de Suisse romande. Les résultats ont été consignés dans le tableau suivant, qui a été communiqué aux parties:

e) A la demande du juge instructeur, la recourante a fourni des informations sur sa situation financière (courrier du 8 juillet 2022).

C. Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. En se fondant notamment sur le règlement du Conseil d'Etat du 14 mai 1997 sur le séquestre et la mise en fourrière d'animaux (RSFA; BLV 922.05.1.1) et la loi cantonale du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; BLV 133.75), la décision attaquée met à la charge des recourants les frais de fourrière, par 13'567 fr. 60, montant comprenant les frais de pension, de prestations vétérinaires et d'incinération en lien avec les chiens E.________ et F.________. Ce prononcé peut faire l'objet d'un recours de droit administratif à la CDAP, en vertu des art. 92 ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). À teneur de l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée, la règle spéciale de l'art. 37 al. 2 LPolC ne s'appliquant pas au cas d'espèce.

Déposé dans le délai de trente jours, par les destinataires de la décision attaquée et selon les formes prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable. Il convient dès lors d'entrer en matière.

2. Les recourants requièrent la production de la comptabilité et d'un plan détaillé du refuge de Sainte-Catherine, du cahier des charges des gardiens, d'une description des tâches des employés qui se sont occupés des chiens E.________ et F.________ et du contrat de travail de l'un de ces employés.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 p. 103, 167 consid. 4.1 p. 170 s.).

Le droit de faire administrer des preuves suppose que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais prescrits par le droit cantonal (ATF 119 Ib 492 consid. 5b/bb p. 505). Par ailleurs, cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171; 140 I 285 consid. 6.3.1).

b) Selon les explications des recourants, les pièces et informations requises doivent permettre de déterminer le "coût de revient d'une cage du chenil cantonal" et par là l'"adéquation" du tarif appliqué en l'espèce. Or, du moment que ce tarif peut être comparé à ceux pratiqués sur le marché par des chenils privés (cf. consid. 5b ci-après), il n'est pas nécessaire de disposer des pièces et informations en question. Partant, la requête de mesures d'instruction est rejetée.

3. a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1 p. 221; 138 II 70 consid. 5.1 p. 73). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [édit.], Kausalabgaben, 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent généralement en émoluments, charges de préférences et taxes de remplacement (ATF 147 I 16 consid. 3.2.1 p. 26). L'émolument représente le prix de la fourniture d'un service par l'Etat. L'émolument administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., 2021, § 1 n. 7).

b) aa) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise – exigence de la densité normative (Erfordernis der Normdichte) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101). En outre, les éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la règlementation (Erfordernis der Normstufe) – (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la règlementation dans une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).

Les exigences mentionnées ci-dessus valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224 s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). L'assouplissement suppose généralement que les deux principes précités soient applicables (Wiederkehr, op. cit., p. 47).

L'assouplissement concerne le mode de calcul de la taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op.cit., p. 47 avec renvoi à l'ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2 avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179). Le sujet et l'objet de la contribution peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op. cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit. p. 46 note de bas de page 39). L'assouplissement consiste également à abaisser les exigences en termes de densité normative; la contribution peut ainsi être définie de manière moins précise, lorsque les principes de la couverture des frais et d'équivalence permettent d'en limiter le montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va de même lorsque la valeur de la prestation – dont la contribution constitue la contrepartie – peut être comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché par des particuliers (Wiederkehr, op. cit., p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182 consid. 4f; voir aussi arrêt FI.2020.0032 du 4 juin 2021 consid. 2b/aa).

bb) Le principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques – implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225 s.). L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Le principe d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l'usage de moyennes d'expérience (TF 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1; Oberson, op. cit., § 3 n. 89).

cc) Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225). Les dépenses à prendre en compte ne se limitent pas aux frais directs ou immédiats générés par l'activité administrative considérée; elles englobent les frais généraux, en particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que les intérêts et l'amortissement des capitaux investis et des équipements (ATF 120 Ia 171 consid. 2a; TF 5A_55/2008 du 22 avril consid. 5.1). Les émoluments perçus pour des prestations fournies dans une subdivision administrative ne doivent pas nécessairement correspondre exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines prestations, qui coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus lourdement que leur prix de revient, et inversement (ATF 101 Ib 462 consid. 3b). La collectivité peut compenser par un émolument perçu sur des affaires importantes l'insuffisance des émoluments prélevés pour d'autres opérations qui, en raison du peu d'intérêt qu'elles présentent, ne permettent pas de réclamer des émoluments couvrant tous les frais qu'elles occasionnent (ATF 126 I 181 consid. 3a.aa = RDAF 2001 II 293, p. 300; Xavier Oberson, op. cit., § 3 n. 88). Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, le calcul des coûts considérés comportant une part d'appréciation. Les excès que cela pourrait impliquer sont, le cas échéant, corrigés par l'application du principe de l'équivalence (Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, Vol. III, 2018, p. 533).

Le principe de la couverture des frais s'applique seulement aux contributions causales dépendant des coûts (kostenabhängige Kausalabgaben). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant nécessité du travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1. p. 293).

4. Faisant partie de la Sous-section I "Frais" et intitulé "Principe", l'art. 45 LPA-VD dispose ce qui suit:

"Hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision."

Les débours sont des dépenses particulières que l'autorité avance au cours de la procédure ou en rapport avec celle-ci (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 636 s.) et que la loi permet de répercuter sur les parties (Grégory Bovey, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard, Commentaire de la LTF, 3e éd., 2022, n. 2 ad art. 62 LTF).

Dans le sens de débours, le tarif du Tribunal cantonal du canton de Vaud des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; BLV 173.36.5.1) emploie le terme de "frais", définis comme les montants versés par le tribunal à des tiers pour l'accomplissement de certaines opérations (art. 1 al. 3 TFJDA). Il s'agit notamment des frais d'expertise, de traduction ou du défraiement des témoins (cf. art. 7 al. 2 TFJDA et art. 16 ss du règlement concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral, du 21 février 2008 [FITAF; RS 173.320.2]).

Selon l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance générale du Conseil fédéral sur les émoluments du 8 septembre 2004 (OGEmol; RS 172.041.1), les débours font partie intégrante des émoluments (en l'occurrence perçus par l’administration fédérale pour les décisions qu’elle rend et les prestations qu’elle fournit [cf. art. 1 al. 1 OGEmol]), mais sont calculés séparément. L'art. 6 al. 2 OGEmol énumère les dépenses qui sont réputées constituer des débours, à savoir les frais afférents aux prestations effectuées par des tiers (let. a); les frais liés à la collecte de documentation (let. b); les frais de transmission et de communication (let. c) et les frais de déplacement et de transport (let. d).

Comme les frais de procédure dont ils font partie, les débours constituent des contributions causales, plus précisément des émoluments administratifs (voir, en lien avec l'art. 63 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021], Michael Beusch, in: Auer/Müller/Schindler [édit.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2e éd., 2019, n. 2, 3 et 10 ad art. 63 PA).

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, les débours sont soumis – comme les émoluments dont ils font partie – aux principes de la couverture des frais et de l'équivalence (arrêt C-1264/2013 du 2 mai 2014 [où les débours consistaient en les coûts du rapatriement d'un corps en Suisse, facturés par une entreprise de pompes funèbres à l'Ambassade de Suisse en Colombie, laquelle les avait répercutés sur un parent du défunt] consid. 4.5).

Des questions peuvent toutefois se poser en lien avec le principe de la couverture des frais, notamment lorsque le tiers qui a fourni les prestations à rémunérer par les débours est le délégataire d’une tâche publique. Dans ce cas, on peut en effet se demander si, au regard du principe en question, le tiers délégataire est tenu de fournir la prestation aux mêmes conditions que la collectivité qui lui a délégué cette tâche ou s'il peut réaliser un bénéfice. Certains auteurs admettent la réalisation d'un bénéfice (August Mächler, Rechtsfragen um die Finanzierung privater Träger öffentlicher Aufgaben, PJA 2002 p. 1175 ss, 1180; Stéphane Voisard, L'auxiliaire dans la surveillance administrative, 2014, n. 684 p. 446 s'agissant d'un auxiliaire délégataire d'une tâche de surveillance, qui dispose du pouvoir de rendre des décisions et de percevoir à ce titre des honoraires). Idéalement, la mesure du bénéfice admissible devrait être déterminée par la loi (Mächler, loc. cit.). Lorsqu'en revanche, le tiers fournisseur des prestations n'agit pas comme détenteur – sur délégation – de la puissance publique, il devrait pouvoir effectuer un bénéfice. Il est douteux que le principe de la couverture des frais soit applicable dans ce cas.

S'agissant par ailleurs de l'exigence tirée du principe de la légalité qui veut que le mode de calcul de la contribution soit déterminé dans la loi (ou, sur délégation, dans une ordonnance), il est fréquent que la réglementation renvoie aux tarifs usuels de la branche économique concernée (cf. art. 20 al. 2 FITAF au sujet de la rémunération des experts qui exercent leur activité à titre indépendant).

5. a) aa) Intitulé "Evaluation comportementale", l'art. 26 LPolC dispose que tout chien suspect d'agressivité fait l'objet d'une évaluation comportementale; le cas échéant, sur préavis préfectoral, il est séquestré sans délai et mis en fourrière (al. 1). Les frais de la mise en fourrière, de l'évaluation comportementale et de l'éventuelle euthanasie sont à la charge du détenteur (al. 3). Cette disposition fixe le principe d'une prise en charge des frais (mise en fourrière, euthanasie) par le détenteur du chien. L'art. 28 LPolC ne prévoit pas expressément la même règle lorsque des "mesures d'intervention" sont ordonnées sur la base de cette disposition. Il faut toutefois considérer que la règle de l'art. 26 al. 3 LPolC est applicable dès qu'un chien suspect d'agressivité (singulièrement lorsque le risque s'est concrétisé lors d'une agression) est séquestré, ou mis en fourrière, puis le cas échéant euthanasié. Le législateur cantonal a donc prévu la prise en charge des frais de ces mesures par le détenteur, cette règle générale valant aussi en lien avec l'art. 28 LPolC (arrêt GE.2020.0094 précité consid. 4).

Le séquestre et la mise en fourrière constituant des mesures provisionnelles dans la procédure d'évaluation comportementale, l'art. 26 al. 3 LPolC représente un cas d'application de la règle plus générale de l’art. 45 LPA-VD, selon laquelle, hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision (cf. arrêt GE.2016.0102 du 28 décembre 2016 consid. 4b s'agissant de l'art. 20 al. 1 de la loi vaudoise d'application de la législation fédérale sur la protection des animaux, du 1er septembre 2015 [LVLPA; BLV 922.05], aux termes duquel les frais de mise en fourrière sont à la charge du détenteur de l'animal).

bb) Le RSFA, qui est antérieur à la LPolC, détermine les modalités de séquestre, de prise en charge, de mise en fourrière et le sort des animaux errants, suspects d'épizootie ou dangereux ainsi que la prise en charge des frais (al. 1). Selon l'art. 4 al. 1 RSFA, le vétérinaire cantonal est compétent pour ordonner le séquestre notamment des animaux dangereux (al. 1 let. c). Il détermine les modalités de séquestre et en ordonne la levée (art. 4 al. 2 RSFA). Les animaux de compagnie séquestrés sont transportés en fourrière (art. 7 RSFA). L'organisation et l'administration de la fourrière cantonale sont de la compétence du vétérinaire cantonal (art. 8 al. 1 RSFA). Cette compétence peut être déléguée à des organismes de protection des animaux sur la base d'une convention écrite; dans ce cas, le vétérinaire cantonal en assume la surveillance (art. 8 al. 2 RSFA).

Quant aux frais, ceux du séquestre sont à la charge du détenteur de l'animal (art. 4 al. 3 RSFA). Il en va de même des frais de transport jusqu'à la fourrière (art. 10 RSFA) et – sous réserve du cas où l'animal est placé auprès d'un nouveau détenteur – des frais de pension d'un animal mis en fourrière (art. 14 RSFA).

cc) La Convention relative à la mise en séquestre ou en quarantaine (mesures administratives) auprès de la fourrière cantonale vaudoise (ci-après: la Convention) a été conclue les 27 avril et 12 mai 2020 entre le Canton de Vaud – qui agissait par le Conseiller d'Etat chef du Département en charge des affaires vétérinaires – et la SVPA; elle est entrée en vigueur le 1er juillet 2020, en abrogeant une précédente convention conclue le 20 avril 2009.

Aux termes de l'art. 1 de la Convention, l'organisation et l'administration de la fourrière cantonale sise au Refuge de Ste-Catherine à Lausanne sont confiées par le Canton de Vaud à la SVPA.

Selon l'art. 12 al. 1 de la Convention, les prestations fournies par la SVPA et leurs tarifs font l'objet des annexes 1 et 2. Les tarifs peuvent être revus, dès le 1er janvier de l'année suivante, sur demande de l'une ou l'autre des parties, adressée par écrit à l'autre partie, au minimum 3 mois avant la fin de l'année civile en cours.

L'art. 12 al. 2 de la Convention dispose que, pour les animaux séquestrés ou mis en quarantaine auprès de la SVPA par décision du Vétérinaire cantonal, la SVPA dresse sa facture détaillée au Vétérinaire cantonal qui l'acquitte et s'occupe du recouvrement auprès du propriétaire lorsqu'il est connu.

L'annexe 1 prévoit notamment les tarifs suivants:

b) En l'occurrence, la décision attaquée porte sur les frais de pension, d'euthanasie et d'incinération des chiens des recourants. Les recourants contestent les frais de pension, dans la mesure où ils excèdent 3'500 fr. A lire leurs conclusions, les recourants s'en prennent aussi aux frais "de procédure", mais leur recours ne comporte aucune motivation à cet égard. Il y a donc lieu d'admettre que seuls les frais de pension des chiens sont litigieux.

Du moment que les frais de pension litigieux n'ont pas été engagés par l'autorité qui les a facturés, mais par un tiers (à savoir la SVPA, à qui le Canton a délégué l'exploitation de la fourrière cantonale), ceux-ci constituent des débours. Sous l'angle du principe de la légalité, le sujet et l'objet de cette contribution causale sont prévus par l'art. 26 al. 3 LPolC et, plus généralement, par l'art. 45 LPA-VD (cf. consid. 5a/aa ci-dessus).

S'agissant du montant des débours, on peut se demander si leur mode de calcul doit satisfaire aux mêmes exigences tirées du principe de la légalité que les autres contributions causales.

Si tel est le cas, le fait que la valeur des frais de pension à la Fourrière cantonale peut être comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché a pour effet d'assouplir les exigences liées au principe de la légalité, en ce sens que le mode de calcul de la contribution peut figurer dans une ordonnance au lieu d'une loi (cf. consid. 3b/aa ci-dessus).

Le mode de calcul de la contribution, sous la forme d'un forfait journalier, est prévu dans l'annexe à la Convention, par laquelle le Canton, qui agissait par un membre de l'exécutif cantonal, a délégué une tâche publique – l'organisation et l'administration de la fourrière cantonale – à une association, la SVPA.

La Convention et son annexe, qui ne sont pas publiés conformément à l'art. 1 de la loi sur la législation vaudoise du 18 mai 1977 (LLV; BLV 170.51), ne constituent pas du droit administratif, mais un acte juridique. L'adoption d'un tarif par voie de convention entre le Canton et l'association délégataire permet de faire en sorte que l'autorité d'application (soit le Vétérinaire cantonal, selon l'art. 12 al. 2 de la Convention) ne dispose pas d'une latitude excessive et fixe la contribution de manière égale, ce qui constitue deux objectifs du principe de la légalité en matière de contributions (cf. consid. 3b/aa ci-dessus). La fixation d'un tarif conduit en outre à limiter le bénéfice que la SVPA peut réaliser comme délégataire d'une tâche publique, ce qui importe sous l'angle du principe de la couverture des frais (cf. consid. 4). Pour autant, cela ne rend pas le montant de la contribution prévisible par l'administré – comme le veut un autre aspect du principe de la légalité –, du moment que le tarif n'est pas publié.

Lorsque, comme en l'espèce, le tarif de l'émolument litigieux n'est pas publié, il importe en premier lieu de savoir si et quand il a été communiqué aux débiteurs de la contribution. Dans un cas où le mode de calcul d'un émolument facturé par une commission pour ses travaux, sous la forme d'un tarif horaire de ses membres appartenant à différents corps professionnels, n'était pas prévu par des règles de droit, la Cour de céans a confirmé la perception de l'émolument dans son principe et sa quotité (sous réserve de la répartition entre différents contributeurs) compte tenu notamment du fait que le tarif en question avait été annoncé aux intéressés (arrêt AF.2020.0004 du 17 février 2022 consid. 4d avec renvoi à TF 2C_407/2010 du 16 novembre 2010).

En l'occurrence, les recourants font valoir, sans être contredits par l'autorité intimée, que la facture du 6 août 2020 est "la seule et unique information quelque peu détaillée qui leur avait été transmise en cours d'instance" (recours, sous "III. Motifs").

Quoi qu'il en soit, les recourants savaient que les coûts des prestations officielles leur seraient facturés. En effet, par courrier du 14 mai 2020 déjà, l'autorité intimée les a informés notamment que les frais de fourrière seraient mis à leur charge et leur a imparti un délai pour se déterminer sur les mesures envisagées. Agissant par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, les recourants se sont déterminés (écriture du 26 mai 2020, complétée par une écriture du 6 juin 2020), sans toutefois s'enquérir en aucune façon des coûts de la mise en fourrière. Ils sont dès lors malvenus de se plaindre d'une violation du principe de la bonne foi.

En outre, les recourants, qui affirment détenir des chiens depuis plus de vingt ans, connaissent selon toute vraisemblance les tarifs des frais de pension pour chiens pratiqués sur le marché.

Dans ces conditions, il se justifie de mettre à la charge des recourants les frais de pension qui auraient été facturés sur le marché. Le cas d'espèce diffère au surplus de l'affaire FO.2003.0012 du 14 avril 2004, où le recourant n'avait été informé ni de la mise en œuvre d'une expertise, ni du coût prévisible de celle-ci, de sorte que le Tribunal administratif avait admis le recours sur ce point (consid. 1c).

Les frais de pension pratiqués sur le marché ressortent du comparatif mentionné plus haut (let. B/d), qui n'a pas été contesté par les parties.

Pour la période allant du 1er mai au 30 juin 2020, la facture du 6 août 2020 retient un montant de 20 fr. par jour et par chien, ce qui correspond à environ la moitié du coût moyen (41 fr.) dans un chenil privé selon le comparatif précité. Le montant facturé, qui est à l'avantage des recourants (ce d'autant que les deux chiens étaient détenus individuellement, pour raisons de sécurité, depuis le 13 mai 2020), peut être confirmé.

Pour la période allant du 1er juillet au 9 novembre 2020, la facture du 30 novembre 2020 retient un montant de 40 fr. par jour et par chien, étant précisé que les deux chiens étaient détenus individuellement pour raisons de sécurité. Le tarif journalier de 40 fr. correspond approximativement au coût moyen (41 fr.) dans un chenil privé selon le comparatif précité. Pour deux chiens, certains chenils consentent un rabais, dans la mesure où le tarif journalier ne représente pas deux fois celui pratiqué pour un seul chien, mais un montant inférieur; on peut toutefois partir de l'idée que le rabais suppose que les deux chiens partagent le même box (ainsi selon le site Internet de la pension "Chez Gus"). Dans ces conditions, le tarif de 40 fr. par jour et par chien correspond aux prix du marché et peut être confirmé.

Il n'a pas pu échapper au recourant, qui, selon ses propres déclarations, allait régulièrement voir ses chiens au refuge de Sainte-Catherine, que ceux-ci ont été détenus dans des box séparés à compter du 13 mai 2020. Les recourants ne pouvaient ignorer non plus que ce mode de détention était plus coûteux que l'hébergement dans le même box.

Au vu de ce qui précède, le montant des frais de pension litigieux n'est pas contraire au droit et doit être confirmé.

6. A titre subsidiaire, les recourants – qui sont séparés – contestent que les frais de fourrière soient mis à la charge de chacun d'eux. Ils requièrent que ces frais soient supportés par le recourant uniquement, en faisant valoir qu'en 2020 celui-ci exerçait seul un pouvoir de fait sur les chiens.

a) Selon l'art. 26 al. 3 LPolC, les frais de mise en pension sont à la charge du détenteur de l'animal.

D'après la jurisprudence, le détenteur d'un animal est la personne qui a sur lui la maîtrise de fait, dans son propre intérêt et d'une manière qui n'est pas purement provisoire. Cela suppose une relation de fait, qui permet au détenteur de décider de la façon d'en assurer la garde, de le soigner, de l'utiliser, de le surveiller, etc. La maîtrise ne doit pas être exercée exclusivement dans l'intérêt et selon les instructions d'un tiers (arrêt GE.2019.0037 du 29 avril 2019 consid. 6c avec renvoi à TF 6B_660/2010 du 8 février 2011 consid. 1.2.2).

b) En l'occurrence, lors de la "prise de déclarations" le 8 mai 2020 par la Police des chiens, la recourante a répondu – en présence du recourant – à la question de savoir qui était réellement le détenteur des chiens (alors que la distinction entre les notions de détenteur et de propriétaire leur avait été rappelée): "juridiquement, Mme est propriétaire alors que les deux sont détenteurs" (PJ 3 du bordereau produit par l'autorité intimée, question D.4) .

Pour le surplus, dans le cadre de la procédure GE.2020.0094, les recourants n'ont pas contesté qu'ils étaient tous deux détenteurs des chiens concernés. C'est du reste en cette qualité qu'ils sont les deux visés par une interdiction de détenir un ou plusieurs chiens de plus de 10 kg.

Dans ces conditions, force est d'admettre que les recourants étaient tous deux détenteurs des chiens lors des morsures du 1^er mai 2020. C'est dès lors à bon droit que la décision attaquée leur a été adressée à tous les deux. Chacun d'entre eux doit partant assumer les frais de pension litigieux. La conclusion subsidiaire doit être rejetée.

7. Les recourants ont demandé à bénéficier de l'assistance judiciaire dans la présente procédure.

a) Selon l'art. 29 al. 3 Cst., toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre le droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.

L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, SJ 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; arrêt PS.2018.0078 du 22 mars 2019 consid. 2).

Il appartient au requérant d'exposer sa situation financière, revenus et fortune, dans son ensemble et de produire les pièces propres à établir sa situation (ATF 135 I 221 consid. 5.1 p. 223, 120 Ia 179 consid. 3a p. 182). Lorsque le requérant refuse ou ne satisfait pas à son obligation de produire les informations et preuves nécessaires à l'évaluation de sa situation actuelle, l'autorité peut nier l'indigence sans violer le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire et, partant, rejeter la demande (ATF 125 IV 161 consid. 4a p. 164, 120 Ia 179 consid. 3a p. 181 s.; arrêts TF 1C_232/2019 du 18 juillet 2019 consid. 2. 1; 5A_181/2019 du 27 mai 2019 consid. 3.1.2).

En matière d'assistance judiciaire, les tribunaux sont en principe libres d'exiger qu'un questionnaire dûment rempli au sujet de la situation financière du requérant leur soit retourné (cf. arrêt 1B_597/2020 du 29 janvier 2021 consid. 3.1.2). L'autorité ne peut toutefois pas restreindre de manière formaliste les moyens de preuve propres à établir la situation économique du requérant, en n'acceptant par exemple que des pièces justificatives officielles. Une telle exigence peut relever du formalisme excessif lorsque l'indigence résulte déjà des pièces du dossier (cf. ATF 120 Ia 179 consid. 3a p. 181 s., 119 III 28 consid. 3b p. 31; arrêt TF 5A_761/2014 du 26 février 2015 consid. 3.3 et 3.4).

Selon la jurisprudence, les ressources du conjoint doivent être prises en considération pour l'octroi de l'assistance judiciaire. En effet, la partie qui ne dispose pas des moyens suffisants pour assumer les frais d'un procès, mais dont le conjoint est en mesure de prendre en charge ces frais, ne peut pas requérir de l'Etat l'octroi de l'assistance judiciaire. De jurisprudence constante, le devoir de l'Etat d'accorder l'assistance judiciaire à un plaideur impécunieux dans une cause non dénuée de chances de succès est subsidiaire par rapport aux obligations d'entretien et d'assistance découlant du droit de la famille (ATF 142 III 36 consid. 2.3 p. 39 s.; 138 III 672 consid. 4.2.1 p. 674) en vertu des art. 159 al. 3 et 163 CC. Ces obligations subsistent après séparation pendant toute la durée du mariage (cf. ATF 138 III 672 consid. 4.2.1 p. 674, où les époux étaient séparés), jusqu'à sa dissolution, notamment par l'entrée en force du jugement de divorce.

b) aa) En l'occurrence, le recourant a produit une décision de taxation d'office par le Service cantonal des contributions du Canton du Valais, pour la période fiscale 2019. Cette taxation d'office fixe le revenu imposable au titre de l'impôt cantonal et communal à 117'000 fr. et la fortune imposable à 70'000 francs. En relevant une contradiction avec le formulaire de demande d'assistance judiciaire, où le recourant a indiqué ne disposer d'aucune fortune, le juge instructeur a invité ce dernier à fournir des explications et à produire sa déclaration d'impôt 2020. Le recourant a répondu qu'il avait été empêché de contester en temps utile la taxation d'office parce qu'il souffrait d'un burn-out. Pour le reste, il n'a pas produit sa déclaration d'impôt 2020, mais a renvoyé à un procès-verbal de saisie le concernant, déjà produit à l'appui de sa demande d'assistance judiciaire. Il ressort de ce document daté du 19 avril 2021 que le recourant fait l'objet d'une saisie de salaire de 3'220 fr. par mois.

S'agissant de la recourante – qui n'a pas rempli de formulaire de demande d'assistance judiciaire –, il est allégué dans le recours du 5 avril 2021 que celle-ci exerce une activité indépendante, mais que les revenus de celle-ci ne suffisent pas à couvrir les charges.

Le 13 juin 2022, le juge instructeur a imparti à la recourante un délai pour renseigner sur sa situation financière, en produisant notamment les comptes de l'entreprise individuelle "G.________".

Le 8 juillet 2022, la recourante a remis les comptes d'exploitation du 1er janvier au 31 décembre 2020 de l'entreprise individuelle "H.________ dont il ressort un bénéfice de 18'711 fr. 50. Elle a ajouté qu'elle avait interrompu son activité professionnelle au premier semestre 2021, avant de la reprendre en été 2021, au sein d'une "nouvelle structure". Les comptes de cette nouvelle structure, ouverte il y a environ une année, n'étaient pas encore disponibles. Ce printemps, la recourante n'avait eu que peu de temps pour travailler, car elle avait fait de fréquents allers et retours en ********, afin d'aider sa famille et de leur apporter des biens de première nécessité.

bb) Dès lors en particulier qu'il n'a pas produit sa déclaration d'impôt 2020, le recourant n'a guère fourni d'explications concernant la fortune imposable de 70'000 fr. taxée d'office en 2019.

Quant à la recourante, elle n'a pas exposé sa situation financière dans son ensemble. Par ailleurs, les comptes d'exploitation de l'entreprise "H.________" pour la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2020 (en réalité, les comptes portent sur la période allant jusqu'au 23 septembre 2020, date à laquelle l'entreprise a été radiée du registre du commerce) font tout de même état d'un bénéfice de 18'711 fr. 50. Le bilan de ladite entreprise individuelle n'a pas été produit, pas davantage que les comptes de l'entreprise individuelle "G.________", inscrite au registre du commerce le 29 avril 2021.

Dans ces conditions, il n'est pas établi que les recourants sont indigents, en ce sens que leurs ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans les priver du nécessaire, eux et leur famille. Il s'ensuit que la demande d'assistance judiciaire doit être rejetée.

8. a) Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.

La requête d'assistance judiciaire est rejetée.

b) Compte tenu de l'issue du recours, un émolument judiciaire devrait être mis à la charge des recourants, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Le tribunal ayant renoncé à percevoir une avance de frais de leur part, les frais de procédure sont toutefois laissés à la charge de l'Etat (cf. art. 50 LPA-VD).

Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. La requête d'assistance judiciaire est rejetée.

II. Le recours est rejeté.

III. La décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 9 mars 2021 est confirmée.

IV. Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.

Lausanne, le 7 octobre 2022

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.