TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 11 août 2021

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Alex Dépraz et M. Guillaume Vianin, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourante

Municipalité d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôt de la Commune d'Yverdon-les-Bains,

Tiers intéressés	1.	A.________, à ********,
	2.	B.________, à ********,

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours Municipalité d'Yverdon-les-Bains c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune d'Yverdon-les-Bains du 21 avril 2021 (taxe déchets 2020 du ********)

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ exploitent le ********, à Yverdon-les-Bains, en société en nom collectif sous la raison sociale "********".

B. Le 12 octobre 2020, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a adressé à A.________ et B.________ une facture d'un montant de 193 fr. 85 (180 fr. + TVA) portant sur la "Taxe déchets entreprise" pour l'année 2020.

C. Par lettre du 6 novembre 2020, les associés, agissant par l'intermédiaire de A.________, ont contesté cette facture, faisant valoir que tous les déchets provenant de l'exploitation de leur établissement étaient éliminés par l'entreprise C.________ et qu'ils n'utilisaient par conséquent pas les infrastructures communales. Ils ont demandé dès lors à être exemptés de la taxe litigieuse.

Par décision du 21 avril 2021, la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la commission communale de recours) a admis le recours déposé et annulé la taxe du 12 octobre 2020, retenant ce qui suit:

"La recourante ne conteste pas exploiter une entreprise à Yverdon-les-Bains. Cela ne signifie toutefois pas que le recours doive être rejeté. Le cas d'espèce doit être apprécié au regard du premier alinéa de l'article 11 du règlement. Aux termes de cette disposition, le détenteur assume le coût de l'élimination des déchets.

Tel est bien le cas en l'espèce. La recourante a établi qu'elle avait conclu un contrat avec une société pour l'enlèvement de l'entier des déchets de son bistrot. La partie intimée n'a pas fait valoir que la société Retriva amenait ses déchets à la Strid. Cela étant, il y a lieu d'admettre le recours et d'annuler la taxe facturée à la recourante pour l'année 2020."

D. Par acte du 12 mai 2021, la municipalité a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à sa réforme en ce sens que le recours déposé par A.________ au nom du "********" était rejeté. En substance, elle a invoqué la violation du principe de la légalité, soulignant que la règlementation ne prévoyait pas d'exonération de la taxe en cas de recours à une entreprise privée pour l'élimination des déchets.

Dans sa réponse du 16 juin 2021, la commission communale de recours s'est référée aux considérants de sa décision. Invités à se déterminer, A.________ et B.________ n'ont pas procédé.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

En matière de taxes spéciales, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11) confère aux municipalités un droit de recours contre les décisions rendues par les commissions communales de recours que chaque commune doit instituer.

Compte tenu de cette habilitation légale, la recourante a qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de recours a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. a) Selon l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets (al. 1, 1^ère phrase). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4). Par déchets urbains, on entend notamment les déchets produits par les ménages et ceux provenant d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets – OLED; RS 814.600).

Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons
– respectivement les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 et les références; TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.1).

b) En droit vaudois, l'art. 30a de la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); elles prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3). Les taxes en cause constituent des taxes spéciales que les communes peuvent percevoir en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières, au sens de l'art. 4a al. 1 LICom.

Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les communes doivent ainsi adopter un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.

c) Le règlement sur la gestion des déchets de la commune d'Yverdon-les-Bains (ci-après: RGD) du 25 août 2010, dans sa teneur en vigueur dès le 19 décembre 2018, prévoit en particulier ce qui suit s'agissant du "financement" de la gestion des déchets (chapitre 3, art. 11 ss):

"Art. 11 Principes

Le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.

La Commune perçoit des taxes pour couvrir les coûts de gestion des déchets urbains.

Jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'article 12, la Municipalité est compétente pour adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale. […]

[…]

Art. 12 Montant maximum des taxes

[…]

B. Taxes forfaitaires

La Municipalité est compétente pour fixer le montant des taxes forfaitaires. Celui-ci ne dépassera toutefois pas les valeurs maximales suivantes:

● [...]

● Fr. 1400.- par an par entreprise.

● Les entreprises de moins de 1 EPT sont exonérées de la taxe forfaitaire.

Ces montants s'entendent TVA comprise.

[…]

D. Mesures d'accompagnement

Des mesures d'accompagnement du dispositif de taxation sont prévues, notamment en faveur des familles, des jeunes, des personnes âgées et des personnes dans le besoin.

[…]"

Selon l'art. 10 let. B de la directive municipale ad hoc du 19 décembre 2018, le montant de la taxe forfaitaire a été fixé à 180 fr. (hors taxe) par an par entreprise possédant un nombre d'équivalents plein temps (EPT) allant de 1 à 3 EPT, à 300 fr. par an par entreprise possédant un nombre d'équivalents plein temps (EPT) allant de 3 à 10 EPT, à 600 fr. par an par entreprise possédant un nombre d'équivalents plein temps (EPT) allant de 10 à 50 EPT, et à 1'200 fr. par an par entreprise possédant un nombre d'équivalents plein temps (EPT) de plus de 50 EPT. Ces montants n'ont pas été modifiés dans l'intervalle.

3. La recourante se plaint de la violation du principe de la légalité, reprochant à l'autorité intimée de s'être substituée au législateur communal en étendant les conditions d'exonérations prévues.

a) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 143 I 220 consid. 5.1.1). Le principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 143 II 87 consid. 4.5 et les références citées). La base légale doit présenter une densité normative permettant de respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par le droit constitutionnel. En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6; TF 2C_256/2015 du 20 août 2015 consid. 7.4.1).

b) En l'espèce, il ressort de la règlementation communale, plus précisément de l'art. 12 let. B RGD, que toute entreprise sise sur le territoire communal est assujettie à la taxe forfaitaire. Seules les entreprises de moins d'un EPT en sont exonérées. Aucun autre cas d'exonération ou d'exemption n'est mentionné pour les entreprises. Il n'est en particulier pas prévu que les entreprises, qui éliminent, par leurs propres moyens ou en mandatant un tiers, la totalité de leurs déchets sont exonérés de la taxe forfaitaire.

Contrairement à ce que l'autorité intimée a retenu dans la décision attaquée, l'art. 11 al. 1 RGD, qui prévoit que le détenteur assume le coût de l'élimination des déchets, ne revêt pas une précision normative suffisante qui autorise l'exonération des tiers intéressés. A l'instar des art. 32a LPE et 30 LGD, cette disposition, qui ne fait qu'en répéter le contenu, est une disposition cadre qui ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière et a contrario pour exonérer ou exempter qui que ce soit de telles contributions (cf. dans ce sens, TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.3).

L'argument selon lequel les tiers intéressés ne mettent pas à contribution les infrastructures communales, puisqu'ils ont mandaté une entreprise pour l'élimination des déchets provenant de l'exploitation de leur établissement, n'est pas pertinent. Selon une jurisprudence constante, la taxe de base, dans les systèmes de taxation mixtes, est en effet due indépendamment de la quantité des déchets et de l'utilisation effective des infrastructures d'élimination des déchets (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.2; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2 et les références; ég. TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 6.3).

En jugeant que les tiers intéressés devaient être exonérés de la taxe forfaitaire prévue par l'art. 12 let. B RGD, l'autorité intimée a dès lors violé le principe de la légalité.

4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que le recours formé par A.________ et B.________ contre la facture du 12 octobre 2020 est rejeté.

Il est renoncé à mettre tout ou partie des frais respectivement d'éventuels dépens à la charge des tiers intéressés, qui n'ont pas procédé (cf. art. 49 al. 1, 50, 51 al. 1, 55 al. 2 et 57 LPA-VD). Cela étant, un émolument de de 200 fr. est mis à la charge de la commune d'Yverdon-les-Bains.

Il n'y a pas lieu pour le reste d'octroyer des dépens en faveur de la recourante à la charge de l'autorité intimée (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), s'agissant d'autorités de la même commune (la recourante ayant de toute manière procédé seule sans l'assistance d'un mandataire professionnel).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 8 mars 2021 par la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune d'Yverdon-les-Bains est réformée en ce sens que le recours formé par A.________ et B.________ contre la décision rendue le 12 octobre 2020 est rejeté et que cette dernière décision est confirmée.

III. Un émolument de justice de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Yverdon-les-Bains.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 11 août 2021

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.