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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 14 décembre 2021 |
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Composition |
M. Alex Dépraz, président; M. Bernard Jahrmann et M. Marc-Etienne Pache, assesseurs; M. Mathieu Laubscher, greffier. |
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Recourants |
1. |
A.________, à ******** |
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2. |
B.________, à ******** |
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3. |
C.________, à ******** |
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Autorité intimée |
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Direction générale du territoire et du logement, à Lausanne, |
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Autorité concernée |
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Municipalité de Baulmes, |
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Objet |
Taxe ou émolument cantonal (sauf véhicules) |
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Recours A.________ et consorts c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement du 9 juillet 2021 (émolument pour préavis, approbations et autorisations spéciales de l'Etat) |
Vu les faits suivants:
A. A.________, B.________ et C.________ (ci-après: les copropriétaires) sont copropriétaires de la parcelle no ******** de la Commune de Baulmes.
B. Le 17 mai 2021, les copropriétaires ont déposé une demande de permis de construire (CAMAC n° ********) visant la construction d'un poulailler sur leur parcelle. L'avis d'enquête a été publié dans la Feuille des avis officiels du ******** 2021.
Le 8 juillet 2021, la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse (n° ********). Compte tenu de l'emplacement ainsi que des caractéristiques de la construction envisagée, les instances cantonales suivantes ont été consultées:
- la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC);
- la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Division Protection des eaux, Section Assainissement urbain et rural 1 (DGE/DIREV/AUR1);
- la Direction générale de la mobilité et des routes, Division Management des transports (DGMR/MT);
- la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires, Direction des affaires vétérinaires et de l'inspectorat (DGAV/DAVI);
- l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA).
Le dossier impliquait trois demandes d'autorisations spéciales, soit à moins de 50 m d'une ligne ferroviaire ou jouxtant le domaine ferroviaire, dans un secteur exposé à des dangers naturels (inondations) et élevages et pensions d'animaux domestiques.
Ces diverses entités ont donné leur autorisation, respectivement préavisé favorablement au projet, dont l'exécution devait respecter diverses conditions impératives, notamment en matière de règlementation quant à un poulailler urbain, de détention de poules et de lutte contre le bruit.
Cette synthèse a fixé un émolument de 1'248 fr., à charge des copropriétaires, en application de l'art. 10 al. 1 et 4 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1) et se détaillant comme suit:
"- Emolument pour ECA: 213.00
- Emolument pour MT: 120.00
- Emolument pour DAVI: 120.00
- Emolument pour ARC: 120.00
- Emolument pour AUR: 120.00
- Frais de publication: 195.00
- Emolument CAMAC: 360.00".
La facture, datée du 9 juillet 2021, comporte les noms des copropriétaires, mentionne la construction d'un poulailler sur la Commune de Baulmes en tant qu'ouvrage et précise qu'il s'agit d'émoluments pour préavis, approbations et autorisations spéciales de l'Etat. Cette facture a été envoyée sous en-tête de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) (ci-après: l'autorité intimée).
C. Par acte du 8 août 2021, A.________, B.________ et C.________ (ci-après: les recourants) ont recouru à l'encontre de la décision du 9 juillet 2021 par-devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). En substance, les recourants ont estimé le montant réclamé comme étant disproportionné en rapport aux 500 fr. que doit coûter la construction du poulailler projeté.
Le 3 septembre 2021, la DGTL a produit son dossier et a conclu au rejet du recours. A l'appui de ce rejet, l'autorité intimée a en substance invoqué que diverses instances cantonales ont été appelées à se déterminer quant au projet de construction compte tenu de sa localisation ainsi que de sa nature et que, à la lumière des règles de la couverture des coûts et de l'équivalence, le montant réclamé aux recourants semble être pleinement justifié.
Le 26 septembre 2021, les recourants ont déposé une réplique dont il résulte que la Municipalité de Baulmes a délivré le permis de construire le 13 août 2021 et a communiqué le même jour la synthèse de la CAMAC. Ils ont en outre repris en partie leurs arguments s'agissant du travail à leur sens disproportionné fourni par l'administration cantonale en lien avec la procédure. L'autorité intimée n'a pas dupliqué.
D. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. La facture du 9 juillet 2021, qui impose aux recourants le paiement d'émoluments pour un total de 1'248 fr., constitue une décision rendue par l'autorité intimée. Elle peut donc faire l'objet d'un recours de droit administratif devant la CDAP (art. 92 et ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173). Selon l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée. Le délai de recours ne court pas du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 96 al. 1 let. b LPA-VD).
Déposé le 9 août 2021, soit en temps utile, par les destinataires de la décision attaquée et selon les formes prévues par la loi (art. 75 et ss LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le présent recours est recevable. Il convient ainsi d'entrer en matière sur le fond.
2. L'objet du litige est défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2).
En l'espèce, l'objet du litige porte uniquement sur les émoluments faisant l'objet de la décision du 9 juillet 2021 de la DGTL et non sur la procédure d'autorisation de construire le poulailler en tant que telle. Le tribunal ne peut donc examiner dans le cadre de la présente procédure les critiques des recourants en lien avec cette procédure, notamment la question de savoir si la construction du poulailler était ou non soumis à certaines autorisations spéciales (art. 120 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11] dont il résulte également – art. 123 al. 3 LATC – que les décisions cantonales comportant les délais et les voies de recours sont communiquées à la municipalité qui les notifie en même temps que sa décision sur le permis de construire).
3. Les recourants ne contestent pas le principe de devoir s'acquitter d'émoluments en lien avec la procédure d'autorisation du projet de construction d'un poulailler sur leur parcelle mais contestent l'ampleur de ceux-ci, les jugeant trop élevés compte tenu des circonstances.
a) Parmi les contributions publiques, figurent notamment les contributions causales, qui constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., Bâle 2021, nos 4, 6 et 10 ad § 1). L'émolument administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative (par exemple, émolument pour la couverture des frais engagés pour garantir la sécurité publique, ATF 135 I 130; émolument d'inscription au Registre foncier, ATF 126 I 180 = RDAF 2001 II 293, in Oberson, op. cit., n° 7 ad § 1).
b) aa) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise – exigence de la densité normative (Erfordernis der Normdichte) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101). En outre, les éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la règlementation (Erfordernis der Normstufe) – (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la règlementation dans une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).
Dans le canton de Vaud, seuls les règlements adoptés par le conseil communal ou le conseil général constituent ainsi des "lois" au sens formel, à l'exclusion des règlements adoptés par la municipalité (CDAP FI.2020.0032 du 4 juin 2021 consid. 2b.aa).
Les exigences mentionnées ci-dessus valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224 s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). L'assouplissement suppose généralement que les deux principes précités soient applicables (Wiederkehr, op. cit., p. 47).
bb) Le principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques – implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225 s.). L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Le principe d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l'usage de moyennes d'expérience (TF 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1; Oberson, op. cit., n° 89 ad § 3).
cc) Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225). Les dépenses à prendre en compte ne se limitent pas aux frais directs ou immédiats générés par l'activité administrative considérée; elles englobent les frais généraux, en particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que les intérêts et l'amortissement des capitaux investis et des équipements (ATF 120 Ia 171 consid. 2a; TF 5A_55/2008 du 22 avril consid. 5.1). Les émoluments perçus pour des prestations fournies dans une subdivision administrative ne doivent pas nécessairement correspondre exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines prestations, qui coûtent relativement peu cher à l'administration, peuvent être taxées plus lourdement que leur prix de revient, et inversement (ATF 101 Ib 462 consid. 3b). La collectivité peut compenser par un émolument perçu sur des affaires importantes l'insuffisance des émoluments prélevés pour d'autres opérations qui, en raison du peu d'intérêt qu'elles présentent, ne permettent pas de réclamer des émoluments couvrant tous les frais qu'elles occasionnent (ATF 126 I 181 consid. 3a.aa = RDAF 2001 II 293, p. 300; Xavier Oberson, op. cit., n° 88 § 3). Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, le calcul des coûts considérés ne relevant pas des sciences exactes mais comportant une part d'appréciation. Les excès que cela pourrait impliquer sont, le cas échéant, corrigés par l'application du principe de l'équivalence (Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, 2018, p. 533).
Le principe de la couverture des frais s'applique seulement aux contributions causales dépendant des coûts (kostenabhängige Kausalabgaben). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant nécessité un certain travail de la part d'un service déterminée (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1. p. 293).
c) Selon l'art. 1er de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements (LEMO; BLV 172.55), le Conseil d'Etat est chargé de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements.
Selon la jurisprudence (CDAP AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 7 ayant fait l'objet d'une procédure de coordination sur ce point; FI.2017.0121 du 24 mai 2019 consid. 8/d/aa), l'art. 1er LEMO constitue une base légale suffisante pour la perception d'émoluments dus en contrepartie d'une décision au sens formel; tel n'est pas le cas en revanche s'il s'agit d'actes matériels.
L'art. 10 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1), qui figure dans le chapitre IX "Dispositions communes à tous les départements", a la teneur suivante:
"1 Examen de toute demande d'autorisation spéciale ou de préavis en relation avec la construction, la démolition, la reconstruction, l'agrandissement, la transformation ou le changement de destination d'un bâtiment, d'un terrain, d'une installation ou d'un équipement : Fr. 120.- à Fr. 10'000.- (selon le temps consacré et la complexité du dossier).".
4 Frais de gestion du dossier et de publication par la Centrale des autorisation en matière d'autorisations de construire (CAMAC) en relation avec la construction, la démolition, la reconstruction, l'agrandissement, la transformation ou le changement de destination d'un bâtiment, d'un terrain, d'une installation ou d'un équipement : Fr. 150.- à Fr. 1'000.-.
5 Ces émoluments sont perçus par le Département des infrastructures".
4. Dans le cas d'espèce, selon la demande de permis de construire du 17 mai 2021, signée par les recourants ainsi que l'ingénieur-géomètre auteur des plans, diverses cases ont été cochées en lien avec la construction du poulailler. Les recourants ont notamment coché la case "Au", s'agissant du secteur de protection des eaux, et qui comprend des réserves d'eau exploitables ainsi que des zones attenantes nécessaires à assurer leur protection. Ils ont de même coché la case renseignant sur le fait que la situation du poulailler se situe à moins de 50 mètres d'une ligne ferroviaire ou jouxtant le domaine ferroviaire. Par ailleurs, la construction du poulailler était envisagée dans une zone d'inondations, toujours à teneur de la demande de permis de construire. Enfin, contrairement à ce qui était indiqué par les recourants dans la demande de permis de construire, la construction a été considérée comme concernant un élevage et une pension d'animaux domestiques. Il résultait ainsi de la demande de permis de construire et des renseignements fournis par les recourants que cinq services cantonaux spécialisés ont été appelés à se prononcer sur le projet de construction du poulailler sous la coordination de la CAMAC en application des art. 120 ss LATC. Les émoluments litigieux ont dès lors bien été perçus en contrepartie d'une décision et non d'un acte matériel si bien qu'ils peuvent valablement se fonder sur les art. 1 LEMO et 10 RE-Adm. En outre, même si la DGTL est désormais rattachée au Département des institutions et du territoire (DIT) et non au Département des infrastructures (désormais Département des infrastructures et ressources humaines; cf. art. 5 et 10 du règlement du 5 juillet 2017 sur les départements de l'administration [RdéA; BLV 172.215.1]), cette autorité est compétente pour les percevoir. En effet, l'attribution de compétence figurant à l'art. 10 al. 5 RE-Adm ne figure pas dans une loi au sens formel si bien que le RdéA peut valablement y déroger.
Situés au minimum du barème figurant dans le RE-Adm, les émoluments concernant les entités DGMR/MT, DGAV/DAVI, DGE/DIREV/ARC et DGE/DIREV/AUR1, s'élevant à 120 fr. chacun, ne prêtent pas le flanc à la critique et échappent à tout reproche sous l'angle de l'équivalence et de la couverture des coûts.
S'agissant en particulier de l'émolument de 213 fr., réclamé par l'ECA, il convient de rappeler que l'art. 10 al. 1 RE-Adm prévoit la facturation d'un émolument entre 120 fr., et 10'000 fr., compte tenu du temps consacré et la complexité du dossier. Certes, dans sa réponse, le DGTL indique que l'émolument est calculé sur la base d'un tarif horaire de 160 fr./heure. Ce tarif ne figure toutefois pas dans le RE-Adm si bien qu'il est douteux que l'autorité intimée puisse s'en prévaloir. Cela étant, le montant de 213 fr. reste dans la partie basse de la fourchette prévue par l'art. 10 al. 1 RE-Adm si bien qu'il doit être confirmé sous l'angle du principe de l'équivalence.
Le même raisonnement s'applique en ce qui concerne l'émolument CAMAC de 360 francs. En effet, cette centrale a dû analyser le dossier et sélectionner les entités vaudoises concernées, avant de procéder à la coordination de leurs déterminations et d'arrêter sa synthèse. Le montant de 360 fr. ainsi retenu n'apparait pas comme étant disproportionné et reste bas dans le barème légal de 150 fr., à 1'000 fr., tel quel prévu à l'art. 10 al. 4 RE-Adm.
Enfin, le montant de 195 fr. à titre de frais de publication dans la Feuille des avis officiels constitue le montant forfaitaire applicable en lien avec les demandes de permis de construire, de sorte qu'il ne saurait être remis en question.
Même s'il s'agit d'une construction d'ampleur modeste, la demande d'autorisation de construire le poulailler requérait qu'il soit soumis à plusieurs autorités cantonales. Il en résulte la saisie d'un nombre non négligeable de données ainsi qu'une vérification du dossier afin de s'assurer que celui-ci soit complet. Toutes ces prestations nécessitent un investissement en temps, en personnel et en matériel. En effet, toutes les autorités sollicitées et les opérations requises l'ont été sur la base des caractéristiques et de la nature du poulailler envisagé. De surcroît, le principe de la couverture des frais s'accommode d'une certaine compensation entre les émoluments perçus pour les diverses prestations fournies par la subdivision administrative concernée, dont les unes peuvent être déficitaires et d'autres bénéficiaires dans une mesure apparaissant ici respectée. Par ailleurs, un montant de 1'248 fr. n'apparaît pas comme étant excessif par rapport à l'avantage procuré aux recourants à ce que leur demande de permis de construire soit enregistrée et qu'une instruction de diverses entités cantonales soit lancée à ce sujet. Il convient également de confirmer la décision attaquée sous cet angle.
Compte tenu de ce qui précède, le recours est mal fondé en tant qu'il est dirigé contre la facture du 9 juillet 2021, relative à des émoluments pour préavis, approbations et autorisations spéciales de l'Etat.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée.
Compte tenu de l'issue du litige, un émolument de 300 fr. est mis à la charge des recourants (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 – TFJDA; BLV 173.36.5.1), solidairement entre eux (art. 51 al. 2 LPA-VD). Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 9 juillet 2021 par la Direction générale du territoire et du logement est confirmée.
III. Un émolument de 300 (trois cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 décembre 2021
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.