TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 8 avril 2022
Composition	M. Alex Dépraz, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges.

 

Recourant

A.________******** représenté par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,

  

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière d'impôts, au Mont-sur-Lausanne,

  

Autorité concernée

Municipalité du Mont-sur-Lausanne, représentée par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne.

  

 

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A.________ c/ décision sur recours de la Commission communale de recours en matière d'impôts du 5 juillet 2021 (taxe communale relative au financement de l'équipement communautaire).

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ était propriétaire des anciennes parcelles n°******** et n°******** de la Commune du Mont-sur-Lausanne. Ces parcelles faisaient partie du périmètre du syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne (ci-après aussi: le syndicat d'améliorations foncières ou le syndicat), créé par arrêté du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 19 mars 1982. Le syndicat avait pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement.

Après une première enquête annulée par arrêt du Tribunal administratif (AF.1993.0008 du 30 octobre 1995), le syndicat a organisé en 1998 une nouvelle enquête concernant notamment l'estimation des terres et la répartition des nouvelles parcelles, ainsi que la modification des taxes-types; pour l'estimation du nouvel état, la Commission de classification a tenu compte du fait que le terrain attribué n'était pas immédiatement constructible en procédant, pour ce motif, à un escompte calculé au taux de 5% sur 10 ans. Suite à un arrêt du Tribunal fédéral du 1^er février 2001 (1P.440/2000), considérant en substance que la taxe-type selon le nouvel état était surfaite dès lors que l'utilisation du terrain attribué était tributaire de l'adoption d'un plan de quartier, la Commission de classification a annulé l'enquête précitée. Par la suite, l'assemblée du syndicat a ajouté à son but initial l'étude, en collaboration avec la commune, des onze plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat et l'équipement de terrains à bâtir.

Du 23 janvier au 23 février 2006, le syndicat a mis à l'enquête l'équipement des terrains à bâtir et l'avant-projet de travaux collectifs et privés, ceci pour les onze plans de quartier prévus par le plan général d'affectation (PGA) et le règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire (RCAT) du Mont-sur-Lausanne, adoptés par le Conseil communal le 26 novembre 1990 et approuvés le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat (art. 4 al. 2 RCAT). Parallèlement, les plans de quartier ont été mis à l'enquête par la municipalité.

B.                     Selon le nouvel état mis à l'enquête, A.________ devait devenir propriétaire de la parcelle n°2766 entièrement située dans le périmètre du plan de quartier Etavez-Devant.

Le plan de quartier Etavez-Devant a été adopté par le Conseil communal le 19 juin 2006 et approuvé préalablement par le département compétent le 31 décembre 2006. Le plan de quartier Etavez-Devant prévoit différentes aires de construction (A, B et C) et périmètres d'implantation, les surfaces brutes de plancher maximum étant indiquées en plan par aire ou périmètre de construction (art. 7 al. 1 du règlement du plan de quartier). Le plan de quartier précisait que l'attribution des nouvelles parcelles et propriétaires sera effectuée par le syndicat des améliorations foncières dans le cadre du remaniement parcellaire à péréquation réelle.

C.                     Les opérations d'améliorations foncières, respectivement d'aménagement, dans d'autres secteurs du périmètre du syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne ont fait l'objet de procédures judiciaires. Par des arrêts du 15 janvier 2018, le Tribunal fédéral a rejeté les derniers recours concernant le secteur de Montenailles (arrêts 1C_549/2016; 1C_550/2016; 1C_551/2016; 1C_552/2016; 1C_554/2016 et 1C_555/2016; 1C_460/2017).

Le 16 octobre 2019, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) et le Département de l'économie, de l'innovation et des sports (DEIS) ont arrêté au 1^er novembre 2019 la date à laquelle la propriété des immeubles et les autres droits seraient transférés des anciens sur les nouveaux bien-fonds compris dans le périmètre du syndicat. Le plan de quartier Etavez-Devant a été mis en vigueur à la m.e date.

D.                     Par décision du 19 novembre 2020, la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a fixé à 51'519 fr. le montant de la taxe communale relative au financement de l'équipement communautaire due par A.________ en se fondant sur un taux de 79 fr. 26 par surface de plancher déterminante (SPd) destinée au logement et sur une SPd pour le logement conférée à la parcelle n°2766 par le plan de quartier de 650 m² (79,26 x 650 = 51'519).

E.                     Le 9 décembre 2020, A.________ a formé un recours contre cette décision auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts (ci-après: la commission communale ou l'autorité intimée); l'intéressé a été convoqué à une audience qui s'est tenue le 15 juin 2021.

Par décision du 5 juillet 2021, la commission communale a rejeté le recours.

F.                     Par acte de son mandataire du 3 septembre 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a formé un recours contre la décision du 5 juillet 2021 de la commission communale auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et a conclu à son annulation.

La commission communale a renoncé à se déterminer. Dans sa réponse du 25 octobre 2021, la municipalité, agissant par l'intermédiaire de son mandataire, a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Le 17 janvier 2022, le recourant a déposé une réplique aux termes de laquelle il maintient ses conclusions.

G.                     D'autres propriétaires de parcelles situées dans le périmètre du syndicat faisant l'objet d'une taxation similaire ont également contesté celle-ci auprès de la CDAP. Ces procédures ont été suspendues jusqu'à droit connu sur la présente cause.

H.                     Le tribunal a ensuite statué. Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérant en droit:

1.                      Les décisions de la commission communale de recours, qui ne sont pas susceptibles de recours devant une autre autorité, peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la CDAP (art. 45 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]; art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé en temps utile compte tenu des féries judiciaires (art. 96 al. 1 let. b LPA-VD), et répondant aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable si bien qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.                      L'objet du litige porte sur l'assujettissement du recourant à la taxe communale relative au financement de l'équipement communautaire.

a) Introduits par la modification du 11 janvier 2011, entrée en vigueur le 1^er avril 2011, les art. 4b à 4e LICom permettent aux communes de prélever une taxe pour couvrir les dépenses d'équipement communautaire communal ou intercommunal lié à des mesures d'aménagement du territoire (art. 4b al. 1 LICom). Les mesures d'aménagement du territoire doivent augmenter sensiblement la valeur d'un bien-fonds et peuvent notamment consister en un classement d'une zone inconstructible en zone à bâtir ou en zone spéciale ou en une modification des prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir (art. 4c LICom). D'après l'art. 4e al. 1 LICom, la décision fixant la taxe est notifiée dès l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement du territoire ou de l'entrée en force de la décision de la commune relative à une zone à option.

Selon les travaux préparatoires (Exposé des motifs et projets de loi du 9 juin 2010 in BGC 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome 18, p. 351 ss; Rapport de la commission et débats parlementaires in BGC 2007-2012, Grand Conseil, Tome 18, p. 176 ss), cette modification législative faisait suite à une sentence arbitrale du 26 juin 2007 (publiée in RDAF 2008 I 361 ss) révoquant, faute de base légale, des dispositions d'une convention par laquelle des propriétaires de parcelles situées dans le périmètre d'un plan de quartier s'engageaient, en cas d'adoption dudit plan par les autorités compétentes, à verser une contribution pour le financement des infrastructures générales d'une commune (équipement communautaire). La modification législative visait à créer une base légale pour permettre aux communes de continuer à prélever une telle contribution au moment de la création de nouvelles zones à bâtir ou de l'adoption d'autres mesures d'aménagement du territoire ayant un effet équivalent (voir Exposé des motifs précité, p. 351; Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Jacques Haldy et consorts – Pour permettre aux communes de financer leurs frais d'infrastructures en cas d'adoption d'un plan d'affectation, in BGC 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome 18, p. 355 ss; Etienne Poltier, La contribution de plus-value de l'art. 5 al. 1^bis LAT et sa mise en œuvre dans le canton de Vaud, JdT 2018 III 67 ss, p. 96). Selon ce dernier auteur, cette contribution, qui ne frappe pas directement la plus-value, se rapproche d'un impôt d'affectation lié aux coûts puisqu'elle finance des infrastructures collectives dont le propriétaire assujetti ne bénéficie qu'indirectement (op. cit., p. 98).

b) Le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne a adopté le 28 avril 2014 un règlement concernant la taxe relative au financement de l'équipement communautaire communal et intercommunal (RCTEC), qui a été approuvé par le département compétent le 3 juin 2014 et est entré en vigueur le même jour (art. 11 RCTEC). Ce règlement précise que la taxe est due lorsqu'un propriétaire bénéficie de l'affectation d'une zone inconstructible en zone à bâtir ou en zone spéciale pour autant que cette mesure accroisse au moins de 30% le nombre de m² de la surface de plancher déterminante légalisée sur le bien-fonds concerné ou d'une modification des prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir équivalentes; la date déterminante pour l'assujettissement à la taxe communale est la mise en vigueur de l'affectation en zone constructible ou de la modification des prescriptions engendrant une augmentation des possibilités de bâtir (art. 3 RCTEC). Il fixe les modalités de calcul de la taxe qui sont fonction du nombre de m² de surface de plancher déterminante pour le logement (art. 5 RCTEC) et les activités commerciales, artisanales de service ou industrielles (art. 6 RCTEC). L'art. 7 al. 1 RCTEC prévoit que les décisions de taxation sont rendues par la municipalité sitôt la mesure d'aménagement du territoire donnant matière à taxation entrée en force.

3.                      La décision attaquée, confirmant celle rendue par la municipalité, considère que le plan de quartier Etavez-Devant, entré en vigueur le 1^er novembre 2019 avec l'ensemble des autres mesures liées au syndicat d'améliorations foncières, constitue un classement en zone à bâtir donnant lieu au prélèvement d'une taxe communale sur le financement de l'équipement communautaire auprès du recourant qui est, également depuis le 1^er novembre 2019, propriétaire de la nouvelle parcelle n°******** incluse dans le périmètre du plan de quartier.

Pour sa part, le recourant soutient que le classement en zone à bâtir est antérieur et remonte à l'adoption du PGA voire, dans tous les cas, à la mise à l'enquête du nouvel état dont il résulte qu'une parcelle sise dans le périmètre du plan de quartier lui serait attribuée. Il fait également valoir que le Tribunal fédéral a considéré que l'adoption des plans de quartier faisant partie du périmètre des améliorations foncières ne constituait pas la création d'une nouvelle zone à bâtir prohibée par l'art. 48a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700; arrêt 1C_550/2016 précité, consid. 3).

4.                      Est litigieuse en l'espèce la question de savoir si l'entrée en force du plan de quartier Etavez-Devant, intervenue dans le contexte particulier du remaniement parcellaire à péréquation réelle, constitue un classement en zone à bâtir au sens des art. 4c LICom et 3 RCTEC et donne lieu de ce fait au prélèvement d'une taxe sur les équipements communautaires.

a) Le PGA du Mont-sur-Lausanne attribue les 14 secteurs faisant partie du périmètre du syndicat d'améliorations foncières à différentes zones tout en prévoyant qu'ils doivent faire l'objet d'un plan d'affectation ou d'un plan de quartier (art. 3 et 4 RCAT). Le secteur "Etavez-Devant" est ainsi affecté à la zone mixte A (commerce-artisanat, habitation collective). En outre, l'art. 124 RCAT prévoit qu'à l'intérieur du périmètre du syndicat, l'approbation définitive des zones est subordonnée à l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires sous forme d'un remaniement parcellaire (al. 1) et qu'aucune construction nouvelle ne peut être admise à l'intérieur du périmètre jusqu'à l'approbation définitive des zones (al. 2).

Cette règlementation doit être rapprochée de l'art. 51 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), dans la version en vigueur avant la modification de cette loi du 17 avril 2018, qui prévoyait ce qui suit:

"¹ Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.

² Elles sont inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.

³ L'affectation ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée par la commune à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure des art. 98b à 98d de la loi sur les améliorations foncières [LAF; BLV 913.11].

⁴ La procédure d'affectation de la zone intermédiaire est coordonnée à celle du remaniement parcellaire lorsque celle-ci est nécessaire en application de l'alinéa 3."

Désormais, la coordination entre les mesures d'aménagement du territoire et celles d'améliorations foncières est assurée par l'art. 50 LATC qui prévoit que l'approbation d'un plan d'affectation peut être subordonnée à un remaniement parcellaire (al. 2). La zone intermédiaire au sens de l'art. 51 LATC a en revanche été supprimée.

La procédure prévue par les art. 98b à 98d de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; BLV 913.11), qui prévoit une double estimation des terres, a pour effet que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci. Le remaniement parcellaire avec péréquation réelle est dès lors une forme de mesure de compensation des avantages résultant d'une mesure d'aménagement du territoire au sens de l'art. 5 LAT (ATF 122 I 120 consid. 3; TF 1C_549/2016 du 15 janvier 2018; Poltier, op. cit., p. 87).

b) En l'occurrence, on peut résumer comme suit la situation des propriétaires de parcelles situées dans le périmètre du syndicat des améliorations foncières.

En 1990, au moment de l'adoption du PGA, les terrains faisant partie du périmètre du syndicat ont été affectés à des zones définies par le PGA mais sous la réserve – exprimée sur le plan par un liseré –  que ces zones fassent l'objet de l'adoption d'un plan de quartier qui devait être coordonné avec la procédure de remaniement parcellaire. Cette coordination résulte en particulier de l'art. 124 RCAT qui interdisait toute construction nouvelle dans le périmètre du syndicat d'améliorations foncières. Dans un deuxième temps, en 2006, l'adoption du plan de quartier a également réservé les opérations du remaniement parcellaire en ce sens que son entrée en vigueur était subordonnée au transfert de propriété du nouvel état parcellaire (art. 58 al. 2 RPQ). Parallèlement, les opérations du remaniement parcellaire se sont déroulées et les parcelles attribuées aux propriétaires selon le nouvel état ont été évaluées selon leur valeur en tenant compte des nouvelles affectations, c'est-à-dire de leur caractère constructible. Enfin, le 1^er novembre 2019, le plan de quartier est entré en vigueur et les transferts de propriété résultant du remaniement parcellaire ont eu lieu.

c) Il résulte du texte des dispositions applicables que la mesure d'aménagement conférant un avantage au propriétaire du bien fonds constitue le fait générateur pour la taxe sur les équipements communautaires, comme pour la taxe sur la plus-value au sens de l'art. 5 LAT (Poltier, op. cit., p. 97). Les zones à occuper par plan de quartier doivent donc être interprétées pour déterminer si elles donnent lieu à un prélèvement (Poltier, op. cit., p. 75). Comme le relève cet auteur (p. 76), si l'on considère que l'adoption d'une zone à occuper par plan de quartier constitue déjà un classement en zone à bâtir, la contribution serait alors due alors même que le construction ne serait pas encore possible, ce qui peut s'avérer "problématique". A l'inverse, dans un tel cas, l'adoption d'un plan de quartier ne constitue pas ou plus un classement en zone à bâtir donnant lieu au prélèvement de la taxe.

La taxe sur les équipements communautaires a pour but de faire participer les propriétaires bénéficiant de mesures d'aménagement au financement des dépenses collectives générées par de nouveaux habitants, dépenses qui n'interviennent par définition que lorsque des permis de construire sont délivrés. L'octroi de permis de construire n'est toutefois possible dans une telle configuration qu'au moment de l'adoption du plan de quartier. Le recourant ne prétend du reste pas qu'il aurait utilisé son bien-fonds – ou même envisagé de le faire – avant le 1^er novembre 2019. Il n'était en outre pas propriétaire de la parcelle selon le nouvel état avant cette date.

Il convient donc de considérer avec les autorités précédentes que les parcelles n'ont acquis leur caractère constructible qu'avec l'entrée en vigueur coordonnée du plan de quartier et du nouvel état. C'est d'ailleurs également cet état qui a servi de base à l'évaluation de la valeur des parcelles une fois les opérations de remaniement terminées. Autrement dit encore, les propriétaires des parcelles concernées bénéficient des mesures d'aménagement du territoire depuis la date du 1^er novembre 2019.

Dans l'arrêt précité 1C_549/2016, le Tribunal fédéral a rappelé à cet égard que l'entrée en vigueur de l'art. 5 al. 1^bis LAT, qui oblige les cantons à percevoir une taxe sur la plus-value, ne faisait pas obstacle à la procédure d'améliorations foncières avec péréquation réelle concrétisée en l'espèce qui constituait également un moyen de compenser l'avantage résultant d'un classement en zone à bâtir (consid. 4.5). En outre, le Tribunal fédéral a également considéré que la coexistence du remaniement parcellaire avec péréquation réelle avec une taxe sur la plus-value n'était pas d'emblée exclue par la garantie de la propriété (consid. 4.6).

Il n'est en outre pas décisif que le Tribunal fédéral ait considéré que l'adoption des plans de quartier ne constituait pas un nouveau classement en zone à bâtir interdit par le moratoire de l'art. 38a LAT. Cette disposition vise en effet un autre but soit d'éviter le mitage du territoire. Or, sous cet angle, l'adoption des plans de quartier faisant partie du périmètre du syndicat ne constituait que l'aboutissement du processus initié avec l'adoption du PGA visant la création de nouvelles zones à bâtir, combinée avec la répartition des parcelles entre les propriétaires concernés par le biais du syndicat.

Autrement dit, il résulte de ce qui précède que l'aboutissement d'une procédure d'améliorations foncières avec péréquation réelle doit être considéré, sous l'angle de la taxe sur les équipements communautaires, comme un nouveau classement en zone à bâtir. Dès lors que la date d'entrée en force du nouveau plan de quartier et du nouvel état a en l'espèce été fixée au 1^er novembre 2019, la municipalité était en droit de notifier les décisions litigieuses sitôt après (art. 7 RCTEC). On relèvera en outre que le montant de cette taxe, comme celui des frais du syndicat d'améliorations foncières, pourra être déduit de la plus-value (art. 66 al. 1 let. c et d LATC).

5.                      Pour le surplus, le recourant ne remettant pas en cause à titre subsidiaire les éléments ayant servi au calcul de la taxe, il convient également d'en confirmer le montant.

6.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). La municipalité ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la Commune du Mont-sur-Lausanne a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté. 

II.                      La décision du 5 juillet 2021 de la Commission communale de recours en matière d'impôts du Mont-sur-Lausanne est confirmée.

III.                    Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de A.________.

IV.                    B.________ versera à la Commune du Mont-sur-Lausanne une indemnité d'un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 8 avril 2022

 

                                                          Le président:                                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.