TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 26 septembre 2022

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Alain Maillard, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière.

Recourants	1.	A.________ à ******** représentée par B.________, à Morges,
	2.	B.________ à ********,

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Morges, à Morges,

Autorité concernée

Municipalité de Morges, à Morges.

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A.________ et consort c/ décision sur recours de la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Morges du 18 mai 2022 (taxe annuelle 2021 d'entretien des canalisations d'eaux claires)

Vu les faits suivants:

A. Les époux A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle ******** du cadastre de ********; cette parcelle d’une surface totale de 1’185 m² accueille une habitation (adresse chemin ********, ********).

La forme de cette parcelle est triangulaire; elle se situe entre le chemin ******** à l’ouest et celui des ********, qui en forme la limite Est, alors que la limite Nord, qui forme le troisième côté du triangle, la sépare de la parcelle ********.

Il convient de souligner que l’accès à la parcelle ******** se fait depuis le chemin des ********; quant à la partie du chemin des ******** comprise sur cette parcelle, elle est destinée uniquement à l’accès à d’autres biens-fonds, tous au bénéfice d’une servitude de passage.

Selon extrait du registre foncier y relatif, les frais d’entretien du chemin, objet de la servitude précitée, doivent être supportés par les propriétaires usagers, proportionnellement à la surface de chaque propriété, pour le premier tronçon, respectivement par parts égales entre chaque propriétaire, pour le second tronçon.

B. a) Le 10 février 2022, la Commune de Morges a notifié aux époux A.________ et B._________ un bordereau relatif à la taxe annuelle d’entretien des canalisations d’eau claire de l’année 2021 pour un montant total de 413 fr. 90; cette taxe prenait en compte une surface imperméabilisée de 427 m², pour une surface totale de 1’185 m². Il ressort du dossier que la plus grande part de la surface imperméabilisée, soit 299 m², correspond à l’espace occupé par le chemin des ******** (soit la servitude de passage dont sont bénéficiaires d’autres usagers).

C. a) Les époux A.________ et B.________ ont recouru contre cette taxe, par acte du 28 février 2022, auprès de la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Morges. Ils estiment injuste d’avoir à s’acquitter d’une taxe pour une surface imperméabilisée qui ne leur procure aucun avantage quelconque.

b) En parallèle, les époux A.________ et B.________ se sont adressés aux divers propriétaires, usagers du chemin des ********, en leur demandant de prendre en charge cette taxe, correspondant à un ouvrage dont ils profitent; ils leur ont même proposé une convention, avec une répartition de la taxe entre eux. Certains ont réagi positivement, alors que d’autres n’ont pas pris position.

c) On note à ce propos que la Commune, dans ses déterminations sur le recours, a indiqué que le propriétaire frappé par la taxe pouvait, après accord et signature des autres parties, faire la demande à la Commune de modifier les taxes de chacun. Autrement dit, la Commune semblait prête, par gain de paix, à modifier la taxe au cas où les différents propriétaires usagers du chemin acceptaient de prendre celle-ci à leur charge.

D. a) Par décision, rendue à la suite de la séance du 18 mai 2022 et notifiée le 25 mai suivant, la Commission communale de recours a rejeté le pourvoi et confirmé la décision attaquée.

b) C’est contre cette décision que les époux A.________ et B.________ ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après CDAP) en demandant en substance une modification de la taxe, afin qu’ils n’aient pas à s’acquitter de la part de celle-ci correspondant à la surface du chemin des ********. Daté du 7 juin mais confié à la Poste le 13 juin seulement, le pourvoi a néanmoins été déposé dans le délai utile.

c) La Commission de recours, dans sa réponse, se réfère à sa décision et conclut au rejet du pourvoi; la Municipalité, au nom de la Commune, a déposé ses déterminations le 4 juillet 2022 et elle conclut elle aussi au rejet du recours.

Considérant en droit:

1. L'objet du pourvoi est une taxe annuelle destinée au financement de l'évacuation des eaux claires. Il convient ainsi de procéder à quelques rappels à ce sujet.

a) Sous le titre "Principe de causalité", l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Intitulé "Evacuation des eaux", l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en principe être traitées (al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être évacuées par infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas, elles peuvent, avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles (al. 2).

S'agissant du financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux, l'art. 60a al. 1, première phrase, LEaux dispose ce qui suit:

"Les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées".

Aux termes de l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al. 1); elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques, cette dernière étant proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2). Ces dispositions renvoient pour le surplus à la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11). L'art. 4 LICom autorise les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou d'avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes font l'objet de règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être perçues qu'auprès des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

b) La taxe annuelle d’entretien des canalisations d’eau claire est régie tout d’abord par l’article 46 du règlement communal de la ville de Morges sur l’évacuation et le traitement des eaux du 2 octobre 2019, dont la teneur est la suivante:

"Art. 46 – Taxe annuelle d’entretien des canalisations d’eaux claires

¹Pour tout bâtiment ou bien-fonds raccordé directement ou indirectement aux collecteurs d’eaux usées, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d’entretien des collecteurs d’eaux claires aux conditions de l’annexe."

L’annexe complète cette disposition à son art. 5:

"Art. 5 — Taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires

¹ La taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires est due par le propriétaire à la Commune, conformément à l'article 46 du Règlement.

² En cas d'augmentation ou de diminution de la surface imperméable, la taxe est réajustée et calculée relativement à la nouvelle surface. Une diminution de la surface imperméable ne peut être prise en compte qu'à partir du moment où elle est annoncée à la Commune et les travaux exécutés.

³ Le montant de la taxe d'entretien pour les eaux claires est au maximum de CHF 1.50 HT par mètre carré de surface imperméabilisée (projection plan ou relevé par les Services techniques communaux) raccordée au collecteur d'eaux claires (toiture, cour, parking, voie d'accès, ouvrage souterrain, etc.).

⁴ Le taux pris en compte pour la taxation est celui en vigueur lors du raccordement, compris comme le début de la sollicitation du réseau d'égouts, puis celui de l'exercice en cours. En cas de raccordement en cours d'année, le montant est défini au prorata temporis."

L’article 52 du règlement comporte diverses exonérations et déductions (dont le régime est complété par les articles 11 et 12 de l’annexe); aucune des hypothèses pouvant conduire à une exonération ou une déduction n’est toutefois réalisée en l’occurrence.

c) Il n'est pas contesté que la taxe d'utilisation litigieuse fait partie des contributions causales, représentant la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; Höhn/Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9^e éd., Berne 2001, § 1 n. 3 s.; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 507; Oberson, Droit fiscal suisse, 5^e éd., Bâle 2021, § 1 n. 6 et 10). Les taxes d'utilisation ne peuvent en principe être prélevées que lorsqu'une prestation effective est fournie par la collectivité publique. Elles représentent la contrepartie à cette prestation (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2 p. 222 et les références citées; 139 I 138 consid. 3.5 p. 142 s.; Hungerbühler, op. cit., p. 509).

On note en préambule que le canton de Vaud a choisi un système distinguant eaux claires et eaux usées et prévoyant la perception de taxes distinctes pour l'évacuation de ces deux types d'eaux (d'autres cantons au contraire collectent une taxe, voire plusieurs destinées à financer globalement les canalisations d'évacuation des eaux claires et usées). En l'occurrence, le prélèvement litigieux est lié à l'évacuation dans le réseau public communal des eaux claires provenant de la parcelle 1103, au travers des raccordements des bâtiments et autres surfaces imperméabilisées qui s'y trouvent; il y a donc bien une prestation communale dont la taxe serait la contrepartie.

2. Dans le cas d’espèce, l’argumentation des recourants porte sur le fait qu’une grande partie de la surface imperméabilisée de leur parcelle correspond au chemin des ********, qui constitue un accès, qui ne leur est d’aucun usage, puisqu’il est destiné à desservir d’autres parcelles, au bénéfice d’une servitude de passage. Ils trouvent donc anormal de devoir assumer la part de la taxe correspondant à cette surface alors qu’ils n’en tirent aucun avantage.

a) Les contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques -, selon lequel le montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (arrêt TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 et les références; cf. ég. art. 4 al. 4 LICom, dont il résulte que le montant des taxes spéciales communales doit être proportionné aux prestations, avantages ou dépenses en cause); la jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur l'avantage économique obtenu (arrêts FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a; FI.2015.0041 du 15 décembre 2015 consid. 3b in fine; FI.2015.0032 du 23 octobre 2015 consid. 3a et les références).

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile à déterminer en pratique. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 in fine et les références). Dans ce cadre et d'une façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; arrêt TF 2C_151/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). L'égalité de traitement ne revêt toutefois pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (cf. ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (cf. arrêt FI.2016.0060 précité, consid. 11a et les références).

b) Les contributions causales dépendant des coûts (soit celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat) doivent en outre respecter le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision de l'administration (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 et les références; arrêt TF 2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 5.2.2) - y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 et les références; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 6.1; arrêt FI.2018.0045 du 3 juillet 2019 consid. 5d/bb).

Cet aspect du dossier ne soulève en l’occurrence pas de véritable contestation.

c) Dans certaines configurations (souvent très particulières), la jurisprudence a considéré que la règlementation communale aboutissait à des solutions excessivement schématiques; ainsi dans l'hypothèse où le bâtiment en cause est de nature à mettre à contribution le réseau dans une mesure extraordinairement importante ou, au contraire, extraordinairement faible; il s'impose alors, pour des motifs d'égalité de traitement et d'interdiction d'arbitraire, de s'écarter du schématisme découlant du règlement pour fixer la taxe (cf. arrêt FI.2019.0179 du 18 novembre 2020, et les références citées au consid. 5 spécialement c et d; aucun des précédents jurisprudentiels ne concerne cependant une taxe annuelle d'évacuation des eaux claires; un seul exemple concerne une taxe de raccordement au réseau d'eaux claires: arrêt FI.1999.0057 du 16 décembre 1999 consid. 2b).

d) S’agissant plus spécifiquement de la taxe annuelle sur les eaux claires, on observe que, pour satisfaire à l'exigence d'une taxe "proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations" (art. 66 al. 2, 2^ème phrase LPEP déjà cité), de nombreuses communes ont retenu le prélèvement d'une taxe pour l'évacuation des eaux pluviales calculée sur la base de la surface imperméabilisée de la parcelle. Ce critère est généralement considéré comme mieux adapté au calcul d'une telle taxe annuelle que le seul critère de l'affectation de la zone (cf. à ce sujet, arrêt FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 5b; dans le même sens, Yves Noël, Il pleut des taxes… analyse de la nouvelle taxe pluviale lausannoise, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement, Mélanges en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zurich 2020, p. 979 ss, spécialement p. 980 s. et 985 s.).

e) aa) L’article 46 du règlement communal assujettit à la taxe ici en cause le propriétaire des surfaces imperméabilisées. Dès lors, la taxe litigieuse a été fixée en prenant en compte les surfaces imperméabilisées identifiées (en particulier celles correspondant à des chemins privés revêtus) et mise à la charge du titulaire du droit de propriété sur ces surfaces, selon les inscriptions figurant au Registre foncier. L’interprétation retenue par la Municipalité apparaît ainsi pleinement conforme à la lettre du règlement. Certes, on peut se demander quelle serait l’interprétation de ce texte dans le cas d’un bien-fonds qui serait grevé d’un droit distinct et permanent, attribué par exemple à un superficiaire, distinct du propriétaire; quoi qu’il en soit, dans le cas d’espèce, l’on se trouve en présence d’une simple servitude de passage, qui ne peut être assimilée à une telle configuration.

bb) La municipalité, sensible à l’argumentation des recourants, semble être encline à facturer une partie de la taxe aux différents propriétaires qui avaient donné suite aux démarches des recourants et accepté d’en supporter une partie. Toutefois, les recourants n’ont pas adhéré à cette solution, qui ne réglait que la taxe 2021 et cela partiellement seulement à leurs yeux. La Cour de céans n’a ainsi pas à tenir compte de ces approches transactionnelles, qui n’ont finalement pas abouti.

On ignore par ailleurs si les conventions conclues entre propriétaires grevés et propriétaires des fonds dominants s’agissant de l’entretien du chemin des ******** règlent la question de la prise en charge de cette taxe. La Commune estime à juste titre qu’elle n’a pas à prendre en considération une telle convention, qui relève du droit privé. Au demeurant, l’article 46 du règlement précité ne permet pas un tel report de la taxe du propriétaire sur les usagers d’une servitude de passage.

cc) De manière générale, l’art. 46 du règlement échappe à la critique, en tant qu’il saisit des surfaces imperméabilisées correspondant à des chemins privé (notamment les chemins en cul-de-sac), grevés de servitude de passage. En définitive, seule demeure la question de savoir si le régime de l’article 46 du règlement communal, en tant qu’il frappe uniquement le propriétaire dans une situation comme celle du cas d’espèce, présente un schématisme excessif que le juge devrait corriger. On observe aussi au passage que les dispositions d’exception (soit l’article 52 sur les exonérations et déductions, ainsi que les dispositions correspondantes de l’annexe) ne permettent pas de résoudre ce problème.

La Cour estime que la taxe ici en cause, encore que les arguments des recourants présentent un certain poids, ne peut être considérée comme excessivement schématique, au point que le présent jugement devrait la corriger et s’écarter ainsi de la disposition réglementaire topique. La jurisprudence évoquée plus haut (let. c) n’est d’ailleurs pas transposable ici; elle vise en effet l'hypothèse où le bâtiment en cause est de nature à mettre à contribution le réseau dans une mesure extraordinairement importante ou, au contraire, extraordinairement faible: la taxe arrêtée en l’espèce correspond bien à l’usage correspondant à la surface imperméabilisée du chemin des ******** sis sur la parcelle ********. Au surplus, une extension de cette exception jurisprudentielle ne paraît pas appropriée dans la configuration très particulière du cas d’espèce.

3. Il découle des considérations qui précèdent que le pourvoi doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Morges du 18 mai 2022 est confirmée.

III. Un émolument de 200 (deux cents) francs est mis à la charge d'A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 26 septembre 2022

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.