TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 6 avril 2023
Composition	M. Guillaume Vianin, président; M. Nicolas Perrigault et M. Roger Saul, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier

 

Recourant

A.________ à ********.

  

Autorité intimée

Commission de recours contre l'impôt de la commune du********, à ********.

  

Autorité concernée

Municipalité de ********, à ********.

  

 

Objet	Taxe communale ordures
	Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours contre l'impôt du Conseil communal ******** du 10 novembre 2022 (Demande de réduction de la taxe déchets).

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le 24 septembre 2021, A.________ a directement saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours dirigé contre la taxe déchets qui lui avait été notifiée par la Bourse de la commune de ******** pour l’année 2021. A l’appui de son recours, il expliquait que, le 7 janvier 2021, la voirie communale n’avait pas ramassé le sac à ordures ménagères posé devant son domicile en bordure de route et qu’il avait requis en vain de la Municipalité la réduction de la taxe déchets. Le recours a été transmis à la Commission communale de recours contre l’impôt, comme objet de sa compétence. Par décision du 14 octobre 2021, cette dernière autorité a refusé d’entrer en matière sur la demande.

B.                     Le 26 août 2022, A.________ s’est vu notifier par la Bourse de la Commune de ******** la taxe déchets pour l’année 2022, soit un montant de 166 fr.95. Le 23 septembre 2022, il a requis du Greffe de la Municipalité une réduction de ce montant. A l’appui de sa demande, A.________ explique que le 24 décembre 2021, la voirie communale n’avait pas ramassé le sac à ordures ménagères posé devant son domicile en bordure de route et que cet incident n’était pas isolé; bien qu’il ait signalé ce qui précède au municipal concerné, il n’a jamais reçu de réponse. Sa demande a été traitée comme un recours et transmise à la Commission communale de recours contre l’impôt, comme objet de sa compétence. A.________ a été auditionné par cette autorité le 3 novembre 2022. Par décision du 10 novembre 2022, la Commission communale de recours contre l’impôt a refusé d’entrer en matière sur la demande de réduction de la taxe.

C.                     Par acte du 8 décembre 2022, A.________ a recouru auprès de la CDAP contre cette dernière décision, dont il demande en substance la réforme, en ce sens que la réduction de la taxe requise lui soit accordée.

La Commission communale de recours contre l’impôt a produit son dossier; dans sa réponse, elle maintient sa décision.

La Municipalité s’est déterminée; elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminé en dernier lieu; il maintient son recours.

D.                     Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.                      Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase). Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et le délai de trente jours (art. 77 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      On rappelle à titre préliminaire que le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; arrêt TF 2C_160/2014 du 7 octobre 2014 consid. 5.2 in Archives 83 301). Le principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 122 I 305 consid. 6b/dd p. 317 s.; 103 Ia 505 consid. 3a in fine p. 512 s.). La base légale doit présenter une densité normative permettant de respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par le droit constitutionnel (cf. ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101; 139 I 280 consid. 5.1 p. 284; 136 I 1 consid. 5.3.1 p. 13; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme (arrêt TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1).

Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 7.2 et les références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben: Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).

3.                      a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité" (dit aussi principe du "pollueur-payeur"), commande que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Selon l'art. 32a LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets (al. 1, 1^ère phrase). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4). Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons – respectivement les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 p. 136; 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.1; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.1 et les arrêts cités). Le législateur doit néanmoins s'assurer que les coûts d'élimination soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets; le montant des taxes est fixé en particulier en fonction (a) du type et de la quantité de déchets remis, (b) des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, (c) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, (d) des intérêts, (e) des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (arrêt TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7).

Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, il est admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base. Cette dernière constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective, la proportion entre le montant de la taxe de base et celle dépendant des quantités devant correspondre approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des coûts variables (arrêts TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 197 et les nombreuses références citées). Cette taxe étant destinée à couvrir des coûts fixes, un certain schématisme ne viole pas le principe de causalité: une telle taxe peut en particulier être prélevée auprès des propriétaires immobiliers (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; 137 I 257 consid. 6) et se fonder sur la surface habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables (arrêts TF 2C_1034/2017 déjà cité consid. 4.2.1; 2C_446/2016 déjà cité consid. 7; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 197; 2A.403/1995 du 28 octobre 1996 consid. 4b in DEP 1997 39). Sous cet angle, la jurisprudence a jugé que le fait de percevoir, auprès d'une entreprise gérant elle-même ses déchets et ne mettant ainsi pas à contribution le service public communal de gestion des déchets en raison de sa structure et de son organisation, une taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits était conforme aux droits fédéral et cantonal (cf. arrêts TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 5.2; 2C_858/2014 déjà cité consid. 2.4 et les arrêts cités).  

b) En droit vaudois, l’art. 30 al. 1 de la loi cantonale du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) reprend le contenu de l’art. 32a al. 1 LPE et prévoit que le coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral. L'art. 30a LGD prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); elles prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3). Les taxes en cause constituent des taxes spéciales que les communes peuvent percevoir en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières, au sens de l'art. 4a al. 1 LICom. Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les communes doivent ainsi adopter un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.

c) Se fondant sur cette dernière disposition, le Conseil communal de ******** a adopté, le 3 décembre 2012, le Règlement communal sur la gestion des déchets (RGD), qui a été approuvé par le département compétent le 10 décembre 2012 et est entré en vigueur le 1^er janvier 2013. On cite ici les dispositions suivantes de ce règlement:

«(…)

Article 4.- Tâches de la Commune

¹ La Commune organise la gestion des déchets urbains de son territoire. Elle est également responsable de l'élimination des déchets de la voirie communale et de celle des petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages et non repris par les fournisseurs.

² Elle veille à l'efficacité de l'organisation, à la protection de l'environnement, à l'économie de l'énergie et à la récupération des matières premières.

³ Elle prend toutes les dispositions utiles pour réduire les quantités de déchets produits sur son territoire.

⁴ Elle organise la collecte séparée des déchets valorisables.

⁵ Elle organise un service de broyage. Elle veille à ce que les déchets organiques qui lui sont remis soient traités dans les règles de l'art.

⁶ Elle informe la population sur les mesures qu'elle met en place.

Article 5.- Ayants droit

¹ Les postes de collecte des déchets et les tournées de ramassage sont à la disposition exclusive de la population et des entreprises qui résident dans la Commune.

(…)

 

Article 6.- Devoirs des détenteurs de déchets

¹ Les détenteurs d'ordures ménagères et de déchets encombrants les remettent lors des ramassages organisés par la Commune ou les déposent dans les postes de collecte prévus à cet effet, selon la directive communale. Il en va de même pour les déchets urbains valorisables.

(…)

 

Article 11.- Principes

¹ Le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.

² La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à l'article 12 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.

³ Jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'article 12, la Municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.

(…)

 

Article 12.- Taxes

A.           Taxes sur les sacs à ordures:

(…)

B.           Taxes forfaitaires

¹ Les taxes forfaitaires sont fixées à:

· 170 francs par an (TVA non comprise) au maximum par ménage,

· 30 francs par an (TVA non comprise) au maximum par habitant de plus de 18 ans,

· 250 francs par an (TVA non comprise) au maximum par entreprise.

² Les jeunes en formation jusqu'à 25 ans sont exempts de la taxe

³ Pour les résidences secondaires et appartements de vacances, il est perçu du propriétaire ou du locataire une taxe forfaitaire de 230 francs par an (TVA non comprise) au maximum par résidence.

⁴ La situation familiale au 1er janvier ou lors de l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.

⁵ En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, la taxe est due par mois entier et calculée prorata temporis.

 

Article 13.- Décision de taxation

¹ La taxation fait l'objet d'une décision municipale.

² La décision de taxation définitive a force exécutoire au sens de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et faillites.

(…)»

4.                      Le litige a trait, dans le cas d’espèce, au refus de l’autorité intimée de consentir à la réduction de la taxe de ramassage des déchets due par le recourant pour l’année 2022.

a) On relève au préalable que l’autorité intimée a indiqué à tort, dans la décision attaquée, qu’elle n’entrait pas en matière sur le recours. En effet, celui-ci étant recevable à la forme, il impliquait que l’autorité de recours entre en matière. En réalité, il s’agit bien d’une décision de rejet du recours au fond, l’autorité intimée n’étant pas entrée en matière non pas sur le recours lui-même, mais bien sur la demande de réduction de la taxe formée par le recourant auprès de la municipalité.

b) Pour l’essentiel, le recourant ne fait valoir qu’un seul argument à l’appui de son recours. Il se plaint de ce que le ramassage des ordures ménagères, prévu par les art. 4 et 5 RGD, ne serait pas correctement mis en place sur le territoire communal. Il en veut pour exemple les incidents des 7 janvier et 24 décembre 2021, au cours desquels le sac qu’il avait posé au bord de la route desservant son domicile n’a pas été ramassé; il fait valoir que ceux-ci ne seraient pas isolés. Le recourant reproche à la municipalité de ne pas avoir donné suite à sa demande d’explications à cet égard. Ce motif justifierait selon lui qu’une réduction de la taxe annuelle qui lui est réclamée pour l’année 2022 lui soit accordée.

Le financement des coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets sur le territoire communal est prévu à l'art. 12 let. B al. 1 RGD, qui permet la perception de taxes forfaitaires fixées à 170 fr. par an au maximum par ménage et 30 fr. au maximum par habitant de plus de dix-huit ans. Cette disposition revêt une densité normative qui exige, en raison de l'application stricte du principe de la légalité en droit fiscal (cf. consid. 2, supra), que d'éventuelles réductions de la taxe, comme d’éventuelles exonérations ou exemptions, soient prévues dans une autre disposition légale au sens formel dotée d'une précision au moins équivalente. Or, la commune n'a pas édicté dans son règlement une norme prévoyant la réduction de la taxe de base, hormis le cas particulier du départ ou de l’arrivée en cours d’année. L'art. 11 al. 1 RGD, qui prévoit que le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets, ne saurait être interprété en ce sens qu’il autorise la réduction de la taxe de base. A l'instar des art. 32a LPE et 30 LGD, l'art. 11 al. 1 RGD, qui se borne à reprendre le contenu de ces deux derniers articles, est une disposition cadre qui ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière (ATF 138 II 111 consid. 3.1 p. 13; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêt TF 2C_446/2019 du 20 septembre 2019 consid. 3.2). A contrario, elle ne constitue pas non plus une base légale suffisante pour opérer une réduction des contributions en la matière (v. arrêt TF 2C_858/2014 déjà cité, consid. 2.3).

c) Sans doute, il est en l’occurrence regrettable que la municipalité n’ait pas daigné répondre à la plainte du recourant, qui dénonçait un dysfonctionnement apparent du service communal concerné. Il n’en demeure pas moins qu’au vu de ce qui précède, le principe de la légalité s’oppose à ce qu’une réduction de la taxe de base annuelle soit consentie au recourant, comme l’autorité intimée l’a relevé à juste titre. Ce d’autant moins qu’on ne retire pas des explications du recourant que la gestion des déchets ne serait pas assurée sur le territoire communal. Au surplus, faute pour elle de disposer d’une quelconque marge d’appréciation à cet égard, la municipalité ne peut s’écarter du règlement en instaurant des différences de traitement que le législateur n’a pas voulu (v. dans le même sens, arrêt FI.2017.0027 du 12 mars 2018).

5.                      Les considérants du présent arrêt conduisent ainsi le Tribunal à rejeter le recours et ceci, au frais de son auteur (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Commission de recours contre l'impôt du Conseil communal ********, du 10 novembre 2022, est confirmée.

III.                    Les frais d’arrêt, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 avril 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.