TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 mai 2023

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Nicolas Perrigault et M. Bernard Jahrmann, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.

 

Recourant

 

 A.________ à ********.

  

Autorité intimée

 

Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, à Lausanne.    

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Lausanne, à Lausanne.    

  

 

Objet

     Taxe de ramassage des ordures      

 

Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales du 31 août 2022.

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** du cadastre de la commune de Lausanne, sur laquelle sont bâtis une maison d’habitation n°ECA ******** et un atelier n° ECA ********.

B.                     Le nouveau règlement communal sur la gestion des déchets (RGD) est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Depuis lors, le Service d'assainissement de la Ville de Lausanne a notifié chaque année à A.________ (soit de 2013 à 2020) deux bordereaux au titre de la taxe de base déchets, au vu de sa qualité de propriétaire d’immeuble sur le territoire communal. Les bordereaux suivants ont été adressés à ce dernier: pour l’année 2013, nos 456.8902 (34 fr.55) et 456.8777 (140 fr.10); pour l’année 2014, nos 456.11135 (134 fr.75) et 456.20402 (33 fr.20); pour l’année 2015, nos 456.31472 (31 fr.90) et 456.39907 (129 fr.35); pour l’année 2016, nos 4807.100748 (129 fr.35) et 4807.103973 (31 fr.90); pour l’année 2017, nos 6934.107901 (31 fr.90) et 6934.109330 (129 fr.35); pour l’année 2018, nos 6934.110972 (31 fr.80) et 6934.115647 (129 fr.); pour l’année 2019, nos 6934.129743 (160 fr.25) et 6934.130410 (31 fr.80); pour l’année 2020, nos 6934.160779 (31 fr.80) et 6934.168639 (160 fr.25).

A.________ a régulièrement formé recours en temps utile auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales (ci-après: la commission) contre les bordereaux qui lui ont été notifiés. A l’appui de ses recours, il a invoqué le fait que depuis 2004 son domicile principal était à ******** (********), qu’il n’occupait sa maison de Lausanne qu’une partie de l’année et n’avait pas recours aux services de la voirie lausannoise. Il a critiqué en outre les taxes qui lui étaient notifiées sous l’angle du principe de l’équivalence.

L’instruction des premiers recours a été suspendue jusqu’à droit jugé dans l’affaire pendante devant le Tribunal fédéral (cause 2C_1034/2017; arrêt du 16 mai 2019). A la reprise de l’instruction, les recours ont été joints et la commission a tenu audience le 27 mai 2021, au cours de laquelle elle a recueilli les explications de A.________ et celles des représentants de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité).

Par décision du 31 août 2022, la commission a rejeté les recours de A.________ contre les bordereaux qui lui ont été notifiés de 2013 à 2020.

C.                     Le 27 septembre 2022, A.________ a écrit directement à la commission pour critiquer la décision susmentionnée. La commission a traité cette correspondance comme un recours contre sa décision et l’a transmise le 12 janvier 2023 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), comme objet de sa compétence.

Par avis du 16 janvier 2023, le juge instructeur a enregistré le recours et requis une avance de frais, qui a été acquittée en temps utile par A.________.

La commission a produit son dossier; elle n’a pas été appelée à répondre.

Considérant en droit:

1.                      Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3ème phrase). Le recours ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2.                      A l’appui de son recours, le recourant fait pour l’essentiel valoir qu’il a sa résidence principale à Ormont-Dessus, où il est domicilié. Il n’habite qu’une partie de l’année dans l’immeuble dont il est propriétaire à Lausanne et n'évacue pas ses déchets sur la commune de Lausanne. Il n'occupe ainsi l'immeuble situé à Lausanne qu'au titre de résidence secondaire et se charge d'éliminer tous ses déchets sur sa commune de domicile, où il est assujetti à la taxe de ramassage. En outre, il se plaint de ce que la taxation est arbitraire, dès l’instant où une personne vivant seule dans un immeuble versera la même taxe que quatre personnes occupant un logement d’un volume identique. Il estime ainsi que la taxe ne tient pas compte de la production de déchets et constituerait un impôt foncier supplémentaire.

3.                      On rappelle à titre préliminaire que le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; arrêt TF 2C_160/2014 du 7 octobre 2014 consid. 5.2 in Archives 83 301). Le principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 122 I 305 consid. 6b/dd p. 317 s.; 103 Ia 505 consid. 3a in fine p. 512 s.). La base légale doit présenter une densité normative permettant de respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par le droit constitutionnel (cf. ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101; 139 I 280 consid. 5.1 p. 284; 136 I 1 consid. 5.3.1 p. 13; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme (arrêt TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1).

Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 7.2 et les références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben: Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).

4.                      a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), intitulé "principe de causalité" (dit aussi principe du "pollueur-payeur"), commande que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Selon l'art. 32a LPE, les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets (al. 1, 1ère phrase). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4). Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons – respectivement les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 p. 136; 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.1; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.1 et les arrêts cités). Les cantons et les communes doivent néanmoins s'assurer que les coûts d'élimination soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets; le montant des taxes est fixé en particulier en fonction (a) du type et de la quantité de déchets remis, (b) des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, (c) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations, (d) des intérêts, (e) des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation (arrêt TF 2C_446/2016 du 24 mai 2016 consid. 7).

Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, il est admissible de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base. Cette dernière constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts liés à la gestion des déchets d'infrastructures qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective, la proportion entre le montant de la taxe de base et celle dépendant des quantités devant correspondre approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et celui des coûts variables (arrêts TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2, in DEP 2004 p. 197 et les nombreuses références citées). Cette taxe étant destinée à couvrir des coûts fixes, un certain schématisme ne viole pas le principe de causalité: une telle taxe peut en particulier être prélevée auprès des propriétaires immobiliers (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 127; 137 I 257 consid. 6) et se fonder sur la surface habitable, sur le volume bâti, ou encore sur le nombre de pièces habitables (arrêts TF 2C_1034/2017 déjà cité consid. 4.2.1; 2C_446/2016 déjà cité consid. 7; 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 3.2 in DEP 2004 197; 2A.403/1995 du 28 octobre 1996 consid. 4b in DEP 1997 39). Sous cet angle, la jurisprudence a jugé que le fait de percevoir, auprès d'une entreprise gérant elle-même ses déchets et ne mettant ainsi pas à contribution le service public communal de gestion des déchets en raison de sa structure et de son organisation, une taxe de base indépendante de la quantité de déchets produits était conforme au droit fédéral et cantonal (cf. arrêts TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 5.2; 2C_858/2014 déjà cité consid. 2.4 et les arrêts cités). 

b) En droit vaudois, l’art. 30 al. 1 de la loi cantonale du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) reprend le contenu de l’art. 32a al. 1 LPE et prévoit que le coût de l'élimination des déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral. L'art. 30a LGD prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); elles prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3). Les taxes en cause constituent des taxes spéciales que les communes peuvent percevoir en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières, au sens de l'art. 4a al. 1 LICom. Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les communes doivent ainsi adopter un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.

c) Se fondant sur cette dernière disposition, le Conseil communal de Lausanne a adopté le 13 novembre 2012 un nouveau règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement le 19 novembre 2012, dont l’art. 1er prévoit qu’il régit la gestion des déchets sur le territoire de la Commune de Lausanne (al. 1) et s'applique à l'ensemble du territoire de la Commune et à tous les détenteurs de déchets (al. 2). L’art. 6 al. 1 RGD prescrit que les tournées de ramassage et les infrastructures liées aux déchets sont en principe réservées à la population et aux entreprises qui résident sur le territoire de la Commune. Au chapitre du financement, le RGD contient les dispositions suivantes:

"Art. 11 - Principes

1 Le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination.

2 Pour  couvrir les coûts  d’élimination des  déchets urbains, y compris ceux de mise à disposition des infrastructures, la Commune perçoit une taxe de base, une taxe proportionnelle à la quantité de déchets et des taxes spéciales, dont l’ampleur et les modalités sont définies à l’article suivant.

3 Jusqu’aux maximaux fixés ci-après, la Municipalité est compétente, pour  fixer le montant des taxes et l’adapter à l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges prévisibles et les comptes des années précédentes. Elle communique aux assujettis qui en font la demande les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes. 

Art. 12 - Taxes

Les montants des taxes indiqués ci-après s’entendent hors impôts et taxes éventuels fixés par le canton ou la Confédération, qui sont prélevés en sus.

A. Taxe de base

1 Les propriétaires d’immeubles paient une taxe de base annuelle. Ils peuvent  la répercuter sur les locataires dans la mesure où le contrat de bail le permet.

2 La taxe de base est fixée à 30 centimes par an au maximum par m3 du volume total de l’immeuble admis par l'Établissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA).

3 La Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui comprennent des locaux ou des espaces dont le  plafond est à une hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 mètres. Les cages d’escaliers et d’ascenseurs ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en principe pas droit à une telle exonération.

4 La  Municipalité est compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires d’immeubles qui abritent une entreprise éliminant, par ses propres moyens ou en mandatant un tiers, la totalité de ses déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est déterminée en considérant le volume total de l’immeuble réduit d’une part équivalente à 75 % du volume effectivement occupé par l’entreprise.

5 La situation au 1er janvier est déterminante pour le calcul de la taxe de l’année en  cours et pour en déterminer le débiteur.

B. Taxe proportionnelle

1  Les  détenteurs de déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d’une taxe anticipée.

2 Les taxes sur les sacs à  ordures sont fixées à:

a.            1.25 francs au maximum par sac de 17 litres;

b.            2.50 francs au maximum par sac de 35 litres;

c.            4.75 francs au maximum par sac de 60 litres;

d.            7.50 francs au maximum par sac de 110 litres.

3 Les entreprises qui bénéficient d’une collecte spécifique en conteneurs pesés peuvent recourir à des sacs non taxés pour rassembler les ordures ménagères, ainsi que les autres déchets de composition analogue. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à 700 francs au maximum par tonne pesée.

4 Chaque naissance d’un enfant donne droit à une distribution unique et gratuite de 80 sacs de 35 litres.

5 La  Municipalité peut, par  directive, prévoir une distribution  gratuite de sacs aux personnes  souffrant d’incontinence au sens de la LAMal.

C. Taxes spéciales

1 La Municipalité peut prélever d’autres taxes pour des prestations particulières liées à l’élimination des déchets, y compris les déchets, spéciaux, les déchets particuliers et ceux de voirie, ou pour des prestations dépassant la mesure habituelle, en fonction des frais occasionnés.

2 Elle peut prélever notamment une taxe spécifique:

a.    pour le pesage des conteneurs de déchets des entreprises qui le demandent;

b.    pour la manutention et le vidage de conteneurs enterrés; 

c.    pour les collectes effectuées sur des chemins privés;

d.    pour les collectes effectuées à la demande en-dehors des dates et heures prévues dans les directives; 

e.    pour  la  collecte des déchets spécifiques générés en lien direct avec l’activité d’une entreprise (y compris pour la collecte sur le domaine public de déchets   abandonnés par les usagers de l’entreprise); 

f.     pour l’élimination de certains déchets valorisables;

g.    pour l’élimination des déchets particuliers amenés aux centres de collecte; 

h.    pour l’enlèvement de déchets abandonnés sur le domaine public en infraction aux dispositions du présent règlement et des directives municipales;

i.     pour les contrôles et pesages effectués à la demande des usagers, si leur résultat donne tort à l’usager, ou confirme la décision ou la détermination de la Commune.

3 La Municipalité précise dans les directives municipales les prestations particulières qui sont soumises à des taxes spéciales, ainsi que le montant de ces taxes."

Le RGD n’a pas été contesté devant la Cour constitutionnelle et est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Dans l’arrêt 2C_1034/2017, déjà cité, le Tribunal fédéral a confirmé que la taxe de base perçue en application de ce règlement ne violait pas le principe de causalité en lien avec celui de la primauté du droit fédéral (consid. 4); il a en outre rejeté les griefs de violation des principes de l’équivalence et de couverture des coûts (consid. 5 et 6).

5.                      a) En l’occurrence, le recourant est propriétaire sur la commune de Lausanne d’un immeuble sur lequel un bâtiment d’habitation et un atelier sont érigés. Selon ses explications, le recourant n’y résiderait qu’une partie de l’année; peu importe cependant. En effet, le RGD n’opère aucune distinction selon qu’un immeuble est affecté à la résidence principale de son propriétaire ou à la résidence secondaire. Le principe de la légalité s’opposerait par conséquent à ce qu’une réduction – voire une exonération – soit accordée en faveur du propriétaire qui, à l’image du recourant, affecterait son immeuble à l’usage de résidence secondaire. A partir du moment où le recourant réside ne serait-ce que quelques jours par an dans son immeuble, il est censé mettre à contribution les infrastructures communales de traitement et de collecte des déchets urbains (cf. art. 1er al. 2 et 6 al. 1 RGD). Or, la taxe de base sert précisément à financer le coût de fonctionnement et d’entretien de ces infrastructures. Peu importe que le recourant soit également assujetti au paiement de la taxe de base dans sa commune de domicile, son assujettissement à la taxe de ramassage des déchets sur la commune de Lausanne ne prête pas le flanc à la critique.

b) Le recourant explique que cette taxation conduirait à un résultat arbitraire, dans la mesure où il n’est pas tenu compte de la quantité de déchets éliminée. Comme on l’a dit plus haut, dès l’instant où les conditions de l’assujettissement sont réalisées, la taxe de base est due par le contribuable, indépendamment de l’utilisation qu’il fait des infrastructures de traitement des déchets urbains (cf. d’ailleurs arrêt du Tribunal administratif FI.2005.0219 du 13 février 2006 consid. 1b/bb, selon lequel les cantons et les communes ne sont pas tenus  de prévoir un tarif plus bas pour les propriétaires de résidences secondaires ou de maisons de vacances que celui pratiqué pour les résidents principaux; cf. dans le même sens, s’agissant de la taxe de raccordement, René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Zurich 2014, n.653, réf. jurisprudentielle citée). On rappelle que la taxe de base doit couvrir tous les frais fixes de fonctionnement et d’entretien des installations qui ne dépendent pas de la quantité de déchets à traiter, ce qui est le cas en la présente espèce (cf. arrêt TF 2C_1034/2017 consid. 4.7). La fréquence de l’utilisation de ces installations se mesure en revanche dans l’autre composante de la contribution, à savoir la part variable que représente la taxe au sac.

c) Le recourant se plaint en outre d’une inégalité de traitement, en expliquant que certains propriétaires ont la faculté de répercuter le montant de cette taxe sur leurs locataires (cf. art. 12 let. A al. 1, 2e phrase, RGD), ce qui n’est pas son cas. Dans la mesure où le recourant a lui-même choisi de jouir de son bien comme d’une résidence secondaire, il ne peut naturellement pas faire supporter le coût de cette taxe par un tiers. Toutefois, comme le recourant n’est pas objectivement privé de la possibilité de louer son bien à un ou plusieurs tiers, on ne voit pas en quoi la taxe querellée serait génératrice d’une inégalité de traitement.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, devra supporter les frais de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entrera pas en ligne de compte (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales, du 31 août 2022, est confirmée.

III.                    Les frais d’arrêt, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV.                    Il n’est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 17 mai 2023

 

Le président:                                                                                            Le greffier:          


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.