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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Composition |
M. Alex Dépraz, président; M. Guillaume Vianin, juge et M. Fernand Briguet, assesseur; Mme Magali Fasel, greffière. |
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Recourante |
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A.________ à ******** représentée par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d'Aigle, à Aigle, |
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Autorité concernée |
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Municipalité d'Aigle, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne, |
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Tiers intéressé |
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B.________ à ********. |
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Objet |
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure) |
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Recours A.________ c/ décisions de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts communaux du 21 décembre 2022 nommant un avocat-conseil et du 4 février 2023 rejetant sa demande de récusation. |
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après: A.________ ou la recourante), dont le siège est à ******** (VS), est propriétaire des parcelles n°******** et ******** du cadastre de la Commune d'Aigle. Un litige oppose A.________ à la Municipalité d'Aigle sur les taxes de raccordement pour l'eau potable et les eaux usées dues pour des constructions érigées sur les parcelles précitées (voir arrêt FI.2020.0046 du 26 mars 2021 portant sur la perception d'un acompte).
Le 2 mai 2022, la Municipalité d'Aigle (ci-après: la municipalité ou l'autorité concernée) a notifié à la recourante deux décisions de taxation, l'une portant sur la taxe de raccordement aux eaux claires pour un montant de 76'515 fr. 25 et l'autre sur la taxe de raccordement aux eaux usées pour un montant de 64'318 fr. 45.
Par acte du 2 juin 2022, A.________, représentée par son mandataire, a déposé un recours contre ces décisions auprès de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d'Aigle (ci-après: la commission communale de recours ou l'autorité intimée) et a conclu principalement à leur annulation en arguant une violation des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence ainsi que de celui de la bonne foi. Elle a requis de nombreuses mesures d'instruction (voir ch. 1 à 19 figurant en p. 12 - 13 de l'acte de recours précité).
B. Le 21 décembre 2022, la commission communale de recours a informé la municipalité qu'au vu de la complexité du cas, elle avait décidé de confier un mandat à un avocat pour l'assister dans le suivi procédural et le traitement du recours et que son choix s'était porté sur Me B.________ (ci-après aussi: l'avocat externe), avocat à Lausanne. Dès lors qu'elle ne disposait pas de ressources budgétaires, la commission communale de recours a indiqué à la municipalité qu'elle lui ferait suivre pour paiement les factures d'honoraires. Le 23 décembre 2022, le président de la commission communale de recours et une autre membre ont signé une procuration au nom de la "Commune d'Aigle, par sa Commission en matière de taxes et impôts communaux" en faveur de Me B.________. L'objet de la procuration mentionne ce qui suit:
"Recours formé par A.________ à l'encontre des décisions rendues par la Municipalité d'Aigle (taxe de raccordement eau potable et taxe de raccordement eaux potables et eaux usées)".
L'avocat de A.________ a pris connaissance des pièces précitées le 23 janvier 2023 en consultant le dossier de la cause.
C. Le 24 janvier 2023, A.________ a requis par l'intermédiaire de son conseil la récusation de Me B.________ et le retranchement des pièces ("supports d'information") qu'il aurait pu adresser à la commission communale de recours. En substance, A.________ a exposé que le mandat confié à un avocat externe revenait à modifier de manière irrégulière la composition de la commission communale de recours et que le fait que cet avocat était mandaté et payé par la "partie adverse" constituait un motif de récusation.
D. Par décision du 4 février 2023, la commission communale de recours a rejeté la requête de récusation. Elle a en résumé exposé qu'elle avait pris la décision de mandater un avocat sans consulter la municipalité et que, dès lors qu'elle ne disposait pas de ressources budgétaires propres, elle transmettrait les notes d'honoraires de l'avocat mandaté à la bourse communale pour règlement.
E. Par acte du 16 février 2023, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la "décision" du 21 décembre 2022 de nomination de Me B.________ et contre la décision du 4 février 2023 rejetant sa requête de récusation du prénommé. Elle a conclu principalement à l'annulation de la première de ces décisions et subsidiairement à la réforme de la seconde en ce sens que sa requête de récusation est admise.
F. Le Tribunal a statué sans ordonner d'échange d'écritures ni d'autre mesure d'instruction.
Considérant en droit:
1. Les décisions des commissions communales de recours en matière de taxes et impôts communaux sont en principe susceptibles de recours auprès du Tribunal cantonal (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], applicable par renvoi des art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11] et de l'art. 199 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [BLV 642.11]) dans un délai de 30 jours dès leur notification (art. 95 LPA-VD).
En l'occurrence, l'autorité intimée n'a pas rendu de décision finale sur la taxation de la recourante (art. 74 al. 1 LPA-VD). La recourante soutient que le fait de confier un mandat à un avocat externe constituerait une décision incidente susceptible de lui causer un préjudice irréparable et donc susceptible de recours indépendamment de la décision finale (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD; sur la notion de préjudice irréparable en lien avec une violation des droits procéduraux voir arrêt GE.2021.0102 du 9 août 2021 consid. 1c et réf. citées). Cette question peut rester indécise, la décision rejetant la requête de récusation du prénommé constituant de toute manière une décision incidente susceptible de recours indépendamment de la décision finale (art. 73 LPA-VD).
Le recours satisfaisant au surplus aux exigences formelles prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), il convient d'entrer en matière.
2. La recourante conteste principalement la "décision" du 21 décembre 2022 de l'autorité intimée conférant un mandat à Me B.________.
a) Dans un grief qu'il convient d'examiner en premier lieu, la recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendue au motif que la procédure de nomination ne s'est pas faite de manière contradictoire et qu'elle n'a appris l'existence du mandat confié à un avocat externe qu'en consultant le dossier le 23 janvier 2023.
Comme la recourante le relève par ailleurs, le fait de confier un mandat à un avocat externe n'est pas assimilé à la désignation d'un expert et ne relève pas de l'administration des preuves au sens de l'art. 34 LPA-VD. C'est donc à tort que la recourante fait valoir une violation de son droit d’être entendue s'agissant de l'octroi de ce mandat.
En outre, dès lors qu'il s'agissait comme on le verra d'une question d'organisation du travail de la commission, celle-ci pouvait confier ce mandat sans en référer aux parties. Quoi qu'il en soit, la recourante a été informée par la consultation du dossier, si bien qu'on ne voit pas en quoi son droit d'être entendue aurait été atteint.
Ce grief doit donc être rejeté.
b) La recourante soutient en outre que le fait de confier un mandat à un avocat nécessiterait une base légale. Dans une argumentation parfois confuse, elle fait en substance valoir que la composition de la commission se trouverait modifiée avec la présence d'un "juge de l'ombre", ce qui constituerait une violation des règles fondamentales de procédure, soit des art. 29 et 30 Cst. ainsi que de l'art. 6 CEDH.
aa) Chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci, qui est compétente pour connaître des recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales (art. 45 LICom). Selon la jurisprudence (arrêt FI.2018.0133 du 30 octobre 2018 consid. 3 qui fait un examen détaillé de la question et précise la jurisprudence antérieure), les commissions communales de recours, du moins lorsqu'elles sont comme en l'espèce composées de membres du législatif communal, ne sont pas des autorités judiciaires au sens des art. 30 al. 1 Cst. et 6 CEDH si bien que les garanties d'indépendance et d'impartialité tirées de ces dispositions ne leur sont pas applicables. La procédure devant l'autorité intimée doit en revanche respecter les garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1 Cst. Cette disposition n'impose toutefois pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation et n'impose pas dans ce contexte une garantie équivalente à celle des tribunaux (arrêt TF 1C_10/2020 du 24 mars 2020 consid. 2.1 et les réf. citées; arrêt FI.2018.0133 précité consid. 3 et les réf. citées). Ainsi, la CDAP a considéré que le fait de faire appel à un juriste membre de l'administration communale ne constituait pas un motif de récusation (arrêt FI.2018.0133 précité consid. 4; voir aussi dans le même sens arrêt de l'ancien Tribunal administratif FI.2000.0014 du 7 juillet 2015 cité par David Equey, Les impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012, numéro spécial, p. 178 et les réf. citées).
bb) En l'occurrence, on ne discerne pas en quoi le fait pour l'autorité intimée d'avoir confié un mandat à un avocat externe pour la conseiller dans le traitement du recours déposé par la recourante serait problématique du point de vue des garanties de procédure. D'abord, contrairement à ce que sous-entend la recourante, cet avocat ne sera aucunement un "juge de l'ombre" puisqu'il ne fait pas partie de la composition de la commission communale de recours. Son rôle, même s'il n'est pas exactement défini par la procuration figurant au dossier, pourrait tout au plus s'apparenter à celui d'un greffier. Or, sous l'angle de l'indépendance vis-à-vis de la municipalité, il est préférable de faire appel à un mandataire externe plutôt qu'à un membre du personnel de l'administration communale. En outre, il est courant qu'une autorité fasse appel aux services d'un avocat externe pour l'assister dans l'instruction d'une procédure administrative, qu'elle soit de première instance ou de recours. En effet, les collectivités de petite taille, à l'instar de la plupart des communes, ne peuvent s'appuyer sur un service juridique interne. Il faut donc admettre qu'elles puissent faire appel à un mandataire externe pour certaines tâches sans que cela repose sur une base légale.
Comme on l'a vu plus haut, c'est en vain que la recourante se réfère à l'art. 30 Cst. ainsi qu'à l'art. 6 CEDH qui concernent uniquement les autorités judiciaires. Pour le surplus, la décision finale de l'autorité intimée pourra être contestée devant la Cour de céans, qui est une autorité judiciaire disposant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit.
Ce grief est donc également infondé, ce qui entraîne le rejet du recours dans la mesure où il est dirigé contre la décision de confier un mandat à Me B.________.
3. Subsidiairement, la recourante demande la réforme de la décision du 4 février 2023 en ce sens que la récusation de Me B.________ est admise. A la suivre, elle soutient que l'avocat serait en réalité le mandataire de la "partie adverse" soit de la municipalité ou en tout cas qu'il aurait des liens avec cette autorité, ce qui constituerait un motif de prévention.
a) A teneur de l'art. 9 LPA-VD, toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues que l’art. 29 al. 1 Cst. (cf. arrêt TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4).
b) La recourante ne saurait être suivie dans son raisonnement.
D'abord, elle entretient, volontairement ou non, dans ses écritures une certaine confusion entre la commune et la municipalité, qui est l'une des autorités communales. Ainsi, contrairement à ce que laisse entendre la recourante, la procuration en faveur de l'avocat externe ne mentionne à aucun moment la municipalité mais uniquement "la Commune d'Aigle" avec l'indication de l'autorité intimée. Elle a en outre été signée par le président et une autre membre de l'autorité intimée et non par la municipalité. On ne voit en outre pas que la mention du nom de la recourante dans la procuration serait problématique puisqu'il s'agit de désigner le dossier pour lequel l'avocat a été mandaté. Pour le surplus, il n'y a pas lieu de mettre en doute le fait que la municipalité n'a pas été consultée et n'est pas intervenue dans le choix de l'avocat mandaté. La recourante voit également à tort un motif de prévention dans le fait que les honoraires de cet avocat seront payés par l'intermédiaire de la municipalité. Il résulte uniquement de la lettre figurant au dossier que la transmission des factures à la municipalité répond à un besoin pratique dès lors que la commission communale de recours ne dispose pas de ressources financières. On ne voit pas que la municipalité puisse en retirer un quelconque avantage en procédure ni que cela constituerait un motif de prévention à l'égard de l'avocat mandaté. Pour le surplus, la composition de la commission communale de recours prévue par la loi, qui est une émanation de l'organe délibérant, entraîne inévitablement un certain nombre de contacts entre cet organe et la municipalité, notamment pour des questions d'organisation. On ne saurait y voir une violation des règles sur la récusation dès lors que cela relève par ailleurs de l'attribution normale des fonctions des autorités communales.
La recourante ne prétend pas qu'il existerait un autre motif de récusation à l'encontre de la personne de l'avocat mandaté par la commission.
Le recours doit donc être rejeté dans la mesure où il a pour objet la décision du 4 février 2023 rejetant la demande de récusation de Me B.________.
4. Manifestement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable par un arrêt sommairement motivé (art. 82 LPA-VD). La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et d'impôts communaux de la Commune d'Aigle du 4 février 2022 est confirmée.
III. Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 mars 2023
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.