TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 6 août 2024

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Raphaël Gani, juge et M. Etienne Poltier, juge suppléant.

 

Recourante

 

Office fédéral des routes (OFROU), Division Infrastructure routière, Ouest, à Estavayer-le-Lac,

  

Autorité intimée

 

Commission communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Morges, à Morges,   

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Morges, représentée par Me Luc PITTET et Me Agnès Dubey, avocats à Lausanne.

  

 

Objet

Taxe communale égout épuration    

 

Recours OFFICE FEDERAL DES ROUTES (OFROU) c/ décision de la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts du 6 février 2023 (taxe d'évacuation des eaux claires).

 

Vu les faits suivants:

A.                     a) Achevée en 1964, la Route Nationale N1 (tronçon Lausanne – Genève) traverse le territoire de la Commune de Morges.

b) Depuis 2008, la Confédération est propriétaire du réseau des routes nationales; celles-ci sont gérées par l'Office fédéral des routes, qui dépend du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (respectivement ci-après: OFROU; DETEC). La gestion concrète du secteur autoroutier ici en cause a été confiée au Service intercantonal d'entretien du réseau autoroutier (SIERA).

c) Il ressort encore du dossier que, s'agissant des travaux d'égout et d'eaux claires réalisés durant la construction de l'autoroute précitée, une convention a été conclue entre la Commune de Morges, d'une part, le Bureau de construction des autoroutes vaudoises, d'autre part, en 1963; à teneur de cette convention, les parties s'étaient réparties entre elles la charge relative aux coûts de ces travaux, notamment de ceux concernant les canalisations d'évacuation des eaux pluviales de l'autoroute.

B.                     a) La Ville de Morges s'est dotée en 2019 d'un nouveau règlement sur l'évacuation et le traitement des eaux (ce règlement a été adopté par le Conseil communal le 2 octobre 2019; il a été approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement le 6 décembre suivant).

b) Au cours de la procédure d'élaboration de ce règlement, le Préposé à la surveillance des prix a délivré un préavis favorable à ce texte, considérant que celui-ci ne comportait pas d'indice d'abus de prix (préavis du 4 juillet 2018).

c) Par lettre du 9 juillet 2020, l'OFROU s'est adressé à la Commune de Morges, pour prendre acte du fait que cette commune entendait percevoir à l'avenir des taxes sur les eaux claires pour l'utilisation du réseau d'évacuation communal, en lien avec la route nationale N1; l'OFROU faisait valoir diverses objections, soulignant en particulier que la surface déterminante devait être abaissée à 102'010 m2 (surface inférieure à celle estimée initialement par la commune). Dans ce même courrier, l'OFROU indiquait que la commune devait adresser ses factures à l'exploitant du tronçon, à savoir le SIERA.

d) La Commune de Morges a notifié au SIERA le 21 avril 2021 la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eau claire pour la période 2020; calculé sur la surface annoncée de 102'010 m2, le montant facturé s'élevait à 98'878 fr. 30.

e) Par lettre du 17 septembre 2021, le SIERA a indiqué que l'OFROU lui avait demandé de suspendre le paiement de cette facture. Le 30 septembre suivant, la Commune de Morges a exprimé sa surprise à cet égard, se réservant de prendre les mesures nécessaires à l'encaissement de cette facture (voir au surplus le deuxième rappel notifié par la Ville de Morges le 13 décembre 2021, puis la réponse du SIERA, toujours négative, du 10 janvier 2022).

Le 14 février 2022, le SIERA a confirmé la position de l'OFROU à propos de la taxe 2020; la Commune de Morges, dans une lettre du 1er mars 2022, a elle aussi maintenu sa position au sujet de cette taxe.

C.                     a) Par bordereau du 10 février 2022 (n° 179'171), la Ville de Morges a notifié au SIERA la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires pour l'année 2021; elle a été arrêté à nouveau à 98'878 fr.30.

b) Par lettre du 10 mars 2022, A.________, directeur du SIERA, agissant au bénéfice d'une procuration de l'OFROU, a formé opposition (recours) à l'encontre du bordereau du 10 février 2022 précité. Il se prévalait de l'art. 13 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31).

En cours d'instruction, la Commission de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Morges (ci-après: la commission communale de recours) a entendu les parties et notamment un représentant de l'OFROU (audience du 17 janvier 2023).

c) Par décision du 6 février 2023, la commission communale de recours a rejeté le pourvoi formé au nom de l'OFROU et confirmé le bordereau n° 179'171 du 10 février 2022, portant sur la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires pour l'année 2021.

D.                     Agissant par acte du 10 mars 2023, l'OFROU (pour le DETEC) a recouru contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP). Il conclut principalement à l'annulation de la décision attaquée et à la réforme de celle-ci en ce sens que le bordereau 179'171, relatif à la taxe annuelle 2021 est annulé, ce avec suite de frais et dépens; subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité compétente pour nouveau calcul de la taxe dans le respect du principe de l'équivalence et de la couverture des frais.

La commission communale intimée a déposé sa réponse en date du 31 mars 2023, concluant au rejet du recours. Par ailleurs, la Municipalité de Morges, agissant par l'intermédiaire de ses conseils, a produit une réponse au recours en date du 3 mai 2023; elle conclut avec dépens au rejet du pourvoi.

L'OFROU a complété ses moyens dans un courrier du 30 mai 2023, dans lequel il confirme ses conclusions. La municipalité en a fait de même par lettre de ses conseils du 19 juillet 2023, en maintenant elle aussi sa position.

E.                     On relève encore que la municipalité, outre le dossier de la cause, a produit des extraits des comptes de la commune (plus précisément les comptes 460, égout communaux/épuration des eaux usées, et 461, intitulé "à payer à l'ERM", soit l'Etablissement intercommunal chargée de l'épuration des eaux de la région morgienne.

 

Considérant en droit:

 

1.                      a) Le recours émane du contribuable auquel la taxation a été notifiée; il a été déposé par ailleurs en temps utile et respecte les exigences formelles légales; il est donc recevable et il convient d'entrer en matière sur le fond.

b) Néanmoins, le recours appelle quelques remarques s'agissant de son objet. La décision attaquée confirme une décision de taxation, pour le prélèvement d'une taxe annuelle d'entretien des canalisations des eaux claires, pour l'année 2021. Autrement dit, l'année 2020 ne fait pas l'objet du présent litige.

aa) Au surplus, la question de la propriété des canalisations recueillant les eaux de chaussée provenant de la route nationale ne fait pas non plus l'objet du litige; il suffit en effet de retenir, en lien avec le fait générateur de la taxe (soit le raccordement direct ou indirect au réseau d'évacuation des eaux claires de la commune de Morges; pour plus de détails sur ce point, infra consid. 2b), que, selon le recours lui-même, "un certain volume d'entre-elles (note du rédacteur: soit des eaux pluviales) transite effectivement par les canalisations de la commune de Morges". Autrement dit, les eaux pluviales provenant de l'autoroute se déversent d'abord dans des installations d'évacuation des eaux claires de cet ouvrage, avant de se déverser dans le réseau morgien. Il n'y a dès lors pas lieu dans le présent arrêt, de trancher la question soulevée par le recourant de savoir qui est propriétaire des canalisations recueillant les eaux provenant des routes nationales (en page 3 de sa réplique).

bb) Le recourant souligne par ailleurs le coût élevé de la taxe qui lui est facturée; l'OFROU relève ainsi qu'il serait bien avisé de réaliser lui-même de nouvelles canalisations où il ferait transiter les eaux claires de l'autoroute jusqu'au lac (mémoire de recours, let. E de la partie droit, page 6); cette solution conduirait à une meilleure gestion des deniers publics par la Confédération. Là encore, il faut constater que la présente procédure ne concerne pas un tel projet alternatif sur lequel la cour de céans n'a donc pas à se prononcer.

c) Par ailleurs, s'agissant des moyens soulevés, il faut relever encore que le mémoire de recours faisait valoir une violation potentielle de la législation sur la surveillance des prix, présumant que le surveillant des prix n'avait pas été consulté avant l'adoption du règlement morgien. Toutefois, à la suite de la réponse déposée par la municipalité, qui réfute cette critique, le recourant a renoncé à ce moyen, de sorte qu'il ne sera pas traité
ci-après.

d) En somme, le recourant fait valoir principalement que la taxation querellée viole l'art. 13 LPEP (consid. 3 ci-après), ainsi que les principes d'équivalence et de couverture des coûts (consid. 4 et 5). On procédera au préalable (consid. 2) à quelques rappels.

2.                      a) Sous le titre "Principe de causalité", l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Intitulé "Evacuation des eaux", l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en principe être traitées (al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être évacuées par infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas, elles peuvent, avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles (al. 2). 

S'agissant du financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux, l'art. 60a al. 1, première phrase, LEaux dispose ce qui suit:

"Les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées".

Aux termes de l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration (al. 1); elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques, cette dernière étant proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2). Ces dispositions renvoient pour le surplus à la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11). L'art. 4 LICom autorise les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou d'avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes font l'objet de règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être perçues qu'auprès des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

b) La taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eau claire est régie tout d'abord par l'article 46 du règlement communal de la Ville de Morges sur l'évacuation et le traitement des eaux du 2 octobre 2019, dont la teneur est la suivante:

"Art. 46 – Taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires

1 Pour tout bâtiment ou bien-fonds raccordé directement ou indirectement aux collecteurs d'eaux usées, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'entretien des collecteurs d'eaux claires aux conditions de l'annexe."

L'annexe complète cette disposition à son art. 5:

"Art. 5 — Taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires

1 La taxe annuelle d'entretien des canalisations d'eaux claires est due par le propriétaire à la Commune, conformément à l'article 46 du Règlement.

2 En cas d'augmentation ou de diminution de la surface imperméable, la taxe est réajustée et calculée relativement à la nouvelle surface. Une diminution de la surface imperméable ne peut être prise en compte qu'à partir du moment où elle est annoncée à la Commune et les travaux exécutés.

3 Le montant de la taxe d'entretien pour les eaux claires est au maximum de CHF 1.50 HT par mètre carré de surface imperméabilisée (projection plan ou relevé par les Services techniques communaux) raccordée au collecteur d'eaux claires (toiture, cour, parking, voie d'accès, ouvrage souterrain, etc.).

4 Le taux pris en compte pour la taxation est celui en vigueur lors du raccordement, compris comme le début de la sollicitation du réseau d'égouts, puis celui de l'exercice en cours. En cas de raccordement en cours d'année, le montant est défini au prorata temporis."

L'article 52 du règlement comporte diverses exonérations et déductions (dont le régime est complété par les articles 11 et 12 de l'annexe); aucune des hypothèses pouvant conduire à une exonération ou une déduction n'est toutefois réalisée en l'occurrence.

c) L'art. 13 LPEP, sous la note marginale "Règlements communaux" dispose notamment ce qui suit:

" Les communes sont tenues d'avoir un règlement sur les canalisations d'eaux claires et d'eaux usées (ci-après: les canalisations) et l'épuration des eaux, qui n'entre en vigueur qu'après son approbation par le chef de département concerné.

Elles règlementent notamment l'évacuation des eaux pluviales, [...].

Sauf convention contraire, les canalisations pour l'évacuation des eaux pluviales intéressant les routes nationales ainsi que les routes cantonales hors des traversées des localités ne sont pas soumises à la règlementation communale."

On notera plus généralement que la LPEP comporte diverses dispositions générales (art. 1 ss); l'art. 13 précité figure quant à lui au Titre III intitulé "Déversements et dépôts" et il est suivi du Titre IV, intitulé "Canalisations". On observe d'ailleurs que le règlement du 16 novembre 1979 d'application de cette loi regroupe dans un titre IV, intitulé "Canalisations et collecteurs", les dispositions concernant les déversement et dépôts (chapitre I) et celles concernant les canalisations (chapitre II).

Par ailleurs, le Titre V de la loi concerne les installations d'épuration. Quant aux taxes, elles font l'objet du Titre XI de la loi.

S'agissant de l'art. 13 LPEP, l'exposé des motifs et projet de lois du Conseil d'Etat (voir à ce propos Bulletin du Grand Conseil de septembre 1974, p. 1092) précise que cette disposition vise notamment à rappeler le principe suivant lequel tout déversement des eaux pluviales nécessite une autorisation; celle-ci relève de l'autorité communale, si le déversement se fait dans le réseau communal, alors que l'autorisation doit être cantonale si le déversement se fait dans une canalisation cantonale ou dans les eaux publiques. L'exposé des motifs ne précise par ailleurs pas la portée à donner à l'art. 13 al. 3 LPEP.

d) On ajoutera enfin qu'il n'est pas contesté que la taxe d'utilisation litigieuse fait partie des contributions causales, représentant la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat (cf. ATF 135 I 130 consid. 2; Höhn/Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., Berne 2001, § 1 n. 3 s.; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 507; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., Bâle 2021, § 1 n. 6 et 10). Les taxes d'utilisation ne peuvent en principe être prélevées que lorsqu'une prestation effective est fournie par la collectivité publique. Elles représentent la contrepartie à cette prestation (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2 et les références citées; 139 I 138 consid. 3.5; Hungerbühler, op. cit., p. 509).

3.                      En substance, le recourant soutient que l'art. 13 al. 3 LPEP pose un principe général qui implique d'exonérer les routes nationales non seulement de la nécessité d'obtenir une autorisation (communale en l'espèce), mais également de la taxe querellée. Pour la municipalité, au contraire, l'art. 13 al. 3 dispense les routes nationales de l'obligation d'obtenir une autorisation de déversement, mais non pas au surplus de la taxe annuelle d'entretien du réseau des canalisations d'eaux claires.

a) A titre liminaire, il convient de souligner que ces deux questions relèvent de thématiques différentes. En effet, la Confédération réalise des constructions et des installations: pour celles-ci, il y a lieu d'examiner si les procédures ordinaires de construction (relevant de l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) sont ou non applicables ou, au contraire, si le droit fédéral spécial met en place des procédures distinctes (ainsi en matière d'installations électriques ou de chemins de fer). Pour le surplus et c'est l'autre question en jeu en l'occurrence, l'art. 62d de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA; RS 172.010) prévoit, à certaines conditions, une exonération de la Confédération des impôts cantonaux et communaux (à noter que les art. 62a ss LOGA font référence aux procédures spécifiques, évoquées ci-dessus, mises en place par le droit fédéral; on parle à cet égard de "procédure d'approbation des plans"; ci-après: PAP).

b) S'agissant de la première thématique à savoir celle de la construction de l'infrastructure, en l'occurrence celle de l'autoroute, la matière est régie par la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN; RS 725.11); ces dispositions sont complétées par une ordonnance du 7 novembre 2007 (RS 725.111). S'agissant de la construction des routes nationales, celles-ci sont soumises à la PAP (cf. art. 26 ss LRN; voir plus généralement, sur ce type de procédure, Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n° 1153 ss; voir également Mirjam Aemisegger, La procédure d'approbation des plans des projets fédéraux d'infrastructure, Zurich 2024, plus spécialement s'agissant des routes nationales n° 265 ss). Dans le régime usuel de la PAP, applicable aux routes nationales, le projet relève d'une autorité fédérale unique et aucune autorisation cantonale n'est requise pour l'ouvrage projeté. Or, constituent notamment des parties intégrantes des routes nationales (assujetties dès lors à la PAP) "les ouvrages et installations pour l'évacuation des eaux […] et les conduites" (art. 2g de l'ordonnance fédérale du 7 novembre 2007 sur les routes nationales [ORN; RS 725.111]).

Il découle de l'art. 13 al. 3 LPEP – a minima – une forme d'articulation entre le régime de la PAP et le droit cantonal et communal applicable au réseau communal d'évacuation des eaux claires: cette disposition dispense en tous les cas un tel déversement de l'autorisation nécessaire à teneur du règlement communal (art. 18 du règlement communal). Pour le surplus, il y a lieu, comme on l'a vu, de laisser ouverte la question de savoir si la réalisation de nouvelles canalisations pour l'évacuation des eaux claires de la N1, avec déversement dans le lac, serait sujette à autorisation communale de construire (et/ou à une autorisation cantonale) ou non.

c) aa) S'agissant de la taxe querellée, il faut souligner tout d'abord que la jurisprudence, bien qu'elle interprète l'art. 62d LOGA de manière assez large, a retenu de manière claire que cette disposition n'entraînait pas d'exonération en relation avec les contributions causales. Ainsi, l'Ecole Polytechnique Fédérale de Zurich a-t-elle dû s'acquitter d'une taxe pour l'utilisation du domaine public, en lien avec l'occupation de celui-ci en vue de la réalisation d'un chantier pour l'une de ses constructions (TF 2C_1001/2020 du 9 mars 2021 consid. 2 et 3, très détaillé sur ce thème; voir aussi ATF 107 Ib 289: assujettissement de la Confédération, en lien avec des biens-fonds de l'armée, au paiement d'une charge de préférence). Au demeurant, le recourant ne fait pas valoir cette disposition pour être dispensé de la taxe ici en cause – à juste titre au vu de la jurisprudence citée.

Autrement dit, il ne s'appuie que sur la disposition cantonale de l'art. 13 al. 3 LPEP. A cet égard, l'on pourrait soutenir que le libellé de l'art. 13 al. 3 LPEP, selon sa lettre, pourrait être compris en ce sens que les installations d'évacuation d'eaux claires de la route nationale échappent à la taxe communale ici en cause. Néanmoins, à teneur de l'exposé des motifs précité, il semble que l'art. 13 al. 3 LPEP vise uniquement à dispenser la route nationale de la procédure d'autorisation du déversement dans les canalisations publiques communales. Par ailleurs, sous l'angle systématique, la disposition en cause, qui ne figure pas dans le chapitre consacré aux dispositions générales de la loi, est incluse dans un Titre de ce texte distinct de celui qui traite des taxes; l'approche systématique paraît donc bien indiquer que l'exonération concerne uniquement l'autorisation de déversement et non une exemption de la taxe. Il apparaît ainsi, en définitive, qu'il y a lieu de s'écarter de l'interprétation littérale, les autres éléments d'interprétation (interprétations historique et systématique) convergeant pour retenir la conclusion que l'art. 13 al. 3 LPEP n'emporte pas une exonération de la route nationale de la taxe annuelle d'entretien des canalisations d'évacuation des eaux claires.

On ajoutera à ce propos que l'art. 62d LOGA poursuit un but de saine gestion des deniers publics, en évitant des transferts d'argent sans cause entre les collectivités publiques suisses des divers niveaux (principalement par le biais d'impôts cantonaux et communaux, à charge de la Confédération). Par contre, lorsque le prélèvement est causal et qu'il est dès lors lié à une prestation du canton ou de la commune en faveur de la Confédération, le prélèvement peut être opéré à juste titre. En l'occurrence, les eaux claires récoltées à partir de la route nationale se déversent dans le réseau communal des eaux claires de la Ville de Morges; il y a donc bien une prestation communale en faveur de la Confédération, qui constitue le fondement de la taxe ici en cause. On relève d'ailleurs que le Surveillant des prix, dans une Recommandation à destination de la Commune d'Echandens, estimait nécessaire de faire participer le réseau des routes publiques au financement des canalisations d'eaux claires et de l'évacuation de celles-ci (voir cette recommandation, produite en procédure par la municipalité intimée; on relève aussi que la Commune de Morges, comme celle de la Tour-de-Peilz – voir arrêt FI.2020.0147 du 15 juillet 2021, partie Faits, let. G – font participer, certes sous une forme différente, les réseaux des voies publiques communales au financement de l'évacuation des eaux claires).

4.                      Le recourant fait ensuite valoir une violation du principe de l'équivalence. Il critique le fait que le critère retenu pour le calcul de la taxe s'appuie sur le critère des surfaces imperméabilisées. Or, les autoroutes présentent des surfaces imperméabilisées très importantes, ce qui le conduit à proposer un autre critère, à savoir la longueur de conduite utilisée par les eaux évacuées.

a) On note en préambule que le canton de Vaud a choisi un système distinguant eaux claires et eaux usées et prévoyant la perception de taxes distinctes pour l'évacuation de ces deux types d'eaux (d'autres cantons au contraire collectent une taxe, voire plusieurs destinées à financer globalement les canalisations d'évacuation des eaux claires et usées).

b) Les contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques – , selon lequel le montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.2 et les références; cf. ég. art. 4 al. 4 LICom, dont il résulte que le montant des taxes spéciales communales doit être proportionné aux prestations, avantages ou dépenses en cause); la jurisprudence et la doctrine tendent à se fonder de préférence sur l'avantage économique obtenu (arrêts FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a; FI.2015.0041 du 15 décembre 2015 consid. 3b in fine; FI.2015.0032 du 23 octobre 2015 consid. 3a et les références).

L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile à déterminer en pratique. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 in fine et les références). Dans ce cadre et d'une façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; TF 2C_151/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). L'égalité de traitement ne revêt toutefois pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (cf. ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (cf. arrêt FI.2016.0060 précité, consid. 11a et les références).

Dans certaines configurations (souvent très particulières), la jurisprudence a considéré que la règlementation communale aboutissait à des solutions excessivement schématiques; ainsi dans l'hypothèse où le bâtiment en cause est de nature à mettre à contribution le réseau dans une mesure extraordinairement importante ou, au contraire, extraordinairement faible; il s'impose alors, pour des motifs d'égalité de traitement et d'interdiction d'arbitraire, de s'écarter du schématisme découlant du règlement pour fixer la taxe (cf. arrêt FI.2019.0179 du 18 novembre 2020 et les références citées au consid. 5 spécialement c et d; aucun des précédents jurisprudentiels ne concerne cependant une taxe annuelle d'évacuation des eaux claires; un seul exemple concerne une taxe de raccordement au réseau d'eaux claires: arrêt FI.1999.0057 du 16 décembre 1999 consid. 2b).

c) S'agissant plus spécifiquement de la taxe annuelle sur les eaux claires, on observe que, pour satisfaire à l'exigence d'une taxe "proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations" (art. 66 al. 2, 2ème phrase LPEP déjà cité), de nombreuses communes ont retenu le prélèvement d'une taxe pour l'évacuation des eaux pluviales calculée sur la base de la surface imperméabilisée de la parcelle. Ce critère est généralement considéré comme mieux adapté au calcul d'une telle taxe annuelle que le seul critère de l'affectation de la zone (cf. à ce sujet, arrêts FI.2018.0224 du 26 février 2019 consid. 5b; FI.2022.0088 du 26 septembre 2022, consid. 2e/cc concernant déjà la Commune de Morges; dans le même sens, Yves Noël, Il pleut des taxes… analyse de la nouvelle taxe pluviale lausannoise, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement, Mélanges en l'honneur du Professeur Etienne Poltier, Zurich 2020, p. 979 ss, spécialement p. 980 s. et 985 s.; voir aussi, pour un exemple en sens contraire, avec application du critère de l'affectation de la zone, arrêt FI.2020.0147 précité, consid. 4e).

d) L'art. 46 du règlement communal assujettit à la taxe ici en cause le propriétaire des surfaces imperméabilisées. Dès lors, la taxe litigieuse a été fixée en prenant en compte les surfaces imperméabilisées identifiées (indiquées par le recourant lui-même). L'interprétation retenue par la municipalité apparaît ainsi conforme à la lettre du règlement.

Il convient d'emblée de souligner que le critère proposé par le recourant (soit la longueur des conduites communales parcourues par les eaux évacuées de l'autoroute) n'est pas conforme à l'art. 66 al. 2 LPEP. En effet, la loi cantonale prescrit de se fonder sur un critère lié au débit théorique des eaux claires évacuées. On vient de voir que la solution qui paraît la plus conforme au droit cantonal supérieur est celle d'un calcul qui retient le critère des surfaces imperméabilisées; en revanche, le critère de la longueur des conduites sollicitées ne répond nullement au critère prescrit par la loi cantonale.

Par ailleurs, on ne voit pas qu'il y ait lieu de considérer que la taxe ici en cause serait en totale disproportion avec la prestation fournie. En effet, les surfaces correspondant aux tronçons de route nationale ici en cause sont très importantes et sont de nature à générer un débit d'eaux pluviales très conséquent (voire extrême, en cas de fortes précipitations). Dès lors, il n'y a pas matière à considérer que l'on se trouve en présence d'une situation qui justifierait de s'écarter du critère de calcul réglementaire. Ce moyen doit ainsi être écarté également.

5.                      Le recourant soulève enfin le moyen tiré d'une violation du principe de la couverture des coûts.

a) Les contributions causales dépendant des coûts (soit celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat) doivent respecter le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision de l'administration (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 et les références; TF 2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 5.2.2), y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2 et les références; TF 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 6.1; arrêt FI.2018.0045 du 3 juillet 2019 consid. 5d/bb).

b) Le recourant relève à cet égard que le montant exigé à raison des routes nationales, de l'ordre de 100'000 fr. par an, est très élevé. Tel est effectivement le cas; mais, comme cela ressort du dossier, des contributions similaires sont prélevées auprès de la commune elle-même (le montant est même plus élevé: pour 2022, c'est une taxe de près de 256'000 fr. qui est comptabilisée à charge du domaine public communal de ce fait) ou du canton, voire des CFF.

Par ailleurs, la municipalité a produit des extraits des comptes communaux relatifs au réseau des canalisation eaux usées et eaux claires, qui apparaissent comme équilibrés.

Le recourant observe également la modicité du montant demandé du canton, en comparaison de la somme qui lui est réclamée.

Sans doute, le montant demandé du canton, au titre de cette taxe, apparaît comme peu élevé. Il demeure que les routes cantonales en traversée de localités sont assimilées à des routes communales; en conséquence, seules les routes cantonales hors traversée de localité (visées également, on le relève, par l'art. 13 al. 3 LPEP) dont les eaux se déverseraient dans les canalisations d'eaux claires communales, sont assujetties à la taxe due par le canton. A cet égard, les explications de l'autorité intimée sont convaincantes. L'on ne voit donc pas qu'il y ait matière à ce sujet à les compléter, ni à retenir une violation du principe d'égalité de traitement entre canton et Confédération quant aux montants facturés.

c) Par ailleurs, le principe de la couverture des coûts exige de comparer le produit des taxes avec les coûts engendrés par la branche ou la subdivision administrative concernée. On peut à cet égard se poser deux questions, la première consiste à délimiter la "subdivision administrative" pertinente; la seconde est celle de savoir quels coûts peuvent entrer dans l'enveloppe de coûts totale à prendre en considération.

aa) Sur le premier aspect, la jurisprudence laisse une marge de manœuvre étendue à la collectivité concernée pour délimiter la subdivision dont les prestations doivent être financées par une ou plusieurs taxes (ATF 126 I 180, consid. 3; voir aussi TF 2C_226/2015 du 13 décembre 2015 consid. 5). Ainsi, une taxe déterminée pourrait servir à financer chacun des éléments de l'équipement séparément (routes, eau, énergie, égouts, etc.); mais il est néanmoins admis de considérer que chacun de ces postes soient réunis en un seul, relatif à l'équipement global du terrain (TF 2C_226/2015 précité consid. 5.1 et les références citées).

A la lumière de cette jurisprudence, le fait que la commune intimée regroupe dans ses comptes le financement des eaux usées – canalisations et épuration – et celui des eaux claires peut être admis; la critique formée par le recourant à ce propos peut être écartée.

bb) Par ailleurs, sous l'angle des coûts à prendre en considération, les coûts totaux englobent bien évidemment l'ensemble des coûts générés par l'unité administrative en cause, à laquelle une part des frais généraux de la commune doivent ou peuvent être ajoutés; enfin, la jurisprudence admet également la prise en compte de l'alimentation de fonds de réserve, pour autant que les réserves en cause soient objectivement justifiées et permettent de couvrir les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220, consid. 5.2.1 et les références).

C'est précisément ce qu'a fait la commune intimée, à lire les comptes versés au dossier. L'autorité intimée relève en effet qu'elle a dû consommer une partie de son fonds de réserve durant l'exercice en cours; la prudence implique dès lors de reconstituer ce fonds au moyen des recettes dégagées par les taxes. L'approche suivie apparaît ainsi fondée sur des motifs objectifs et de prudence. Cet aspect n'est d'ailleurs pas contesté par le recourant.

cc) Il en découle qu'il y a lieu de confirmer une absence de violation du principe de la couverture des coûts, au vu des éléments comptables produits. Il convient ainsi d'écarter également ce dernier grief du recourant.

6.                      Les considérants qui précèdent conduisent dès lors au rejet du recours, entièrement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée.

Selon l'art. 52 LPA-VD, des frais de procédure ne peuvent en principe pas être exigés de la Confédération (al. 1); font toutefois exception les procédures dans lesquelles elle agit pour défendre ses intérêts patrimoniaux (al. 2). Il faut considérer que tel était le cas en l'espèce vu la nature du litige (sur la notion d'intérêts patrimoniaux que l'art. 66 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110] utilise également, cf. Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard, Commentaire de la LTF, 3ème éd., Berne 2022, N 30 ad art. 66 LTF et les références). Un émolument de justice sera dès lors mis à la charge du recourant débouté (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Compte tenu de la valeur litigieuse, celui-ci sera fixé à un montant de 5'000 fr. (cf. art. 2 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).

La Commune de Morges, qui obtient gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD), à la charge du recourant (cf. art. 55 al. 2 LPA-VD).

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision de la Commission de recours en matière de taxes et d'impôts de la Commune de Morges du 6 février 2023 est confirmée.

III.                    Les frais de justice, par 5'000 (cinq mille) francs, sont mis à la charge de la Confédération, par l'intermédiaire de l'Office fédéral des routes.

IV.                    La Confédération, par l'intermédiaire de l'Office fédéral des routes, versera à la Commune de Morges une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 6 août 2024

 

                                                         La présidente:



 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.