TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 12 décembre 2023

Composition

M. Raphaël Gani, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges; M. Jérôme Sieber, greffier.

Recourants	1.	A.________
	2.	B.________
	3.	C.________ tous représentés par Me José ZILLA, avocat à Neuchâtel,

Autorité intimée

Municipalité d'Avenches, à Avenches.

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours Hoirie A.________ c/ décision de la Municipalité d'Avenches du 19 octobre 2023 (refus de réexamen facture eau).

Vu les faits suivants:

A. Par décision du 5 mai 2022, la commune d'Avenches (ci-après: l'autorité intimée) a facturé aux membres de l'hoirie D.________, à savoir A.________, B.________ et C.________ (ci-après, ensemble: les recourants), par leur représentante commune, ******** SA, la consommation d'eau pour l'immeuble dont ils sont copropriétaires sis à ******** à ******** Avenches pour la période du 1^er novembre 2021 au 30 avril 2022.

Les recourants allèguent avoir contacté l'intimée par téléphone immédiatement à réception de la facture précitée, ce qui n'a pas à être établi à ce stade de la procédure, compte tenu des éléments qui suivront.

Par courrier subséquent du 4 août 2022, les recourants ont contesté la facture du 5 mai 2022. Ils soutenaient que la consommation d'eau facturée soit ******** m³ était anormalement élevée. Par courrier du 11 mai 2023, intitulé "dernier rappel" l'intimée a sommé les recourants de s'acquitter de la facture du 5 mai 2022. En date du 17 mai 2023, les recourants se sont acquittés de la facture litigieuse, en précisant expressément cependant que le règlement de la facture était fait sous réserve et n'emportait pas leur acquiescement à la taxation. Par courrier du 15 septembre 2023, les recourants ont confirmé s'opposer à la décision de facturation du 5 mai 2022.

B. Par "décision de refus de réexamen de la décision du 5.5.2022", datée du 19 octobre 2023, l'autorité intimée a communiqué aux recourants qu'elle refusait de réexaminer la décision qui était, selon elle, entrée en force; au surplus, elle soutenait que conformément à la législation vaudoise applicable, les indications du compteur d'eau devait faire foi. Dite décision mentionnait une voie de droit auprès du Tribunal cantonal.

C. Les recourants ont déféré cette décision par acte du 20 novembre 2023 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à l'annulation de la décision attaquée et à son renvoi à l'autorité intimée. Ils mentionnaient qu'à leur sens, la voie de droit mentionnée dans la décision attaquée était erronée mais qu'ils avaient décidés de s'y fier, sollicitant, en cas d'incompétence du Tribunal cantonal, une transmission d'office à l'autorité compétente.

D. Le juge instructeur a interpelé l'autorité intimée quant à la voie de droit qu'elle avait fait figurer sur sa décision. Elle s'est déterminée par courrier du 30 novembre 2023 en soutenant que "la question juridique ici soulevée va bien au-delà des compétences de la commission de recours", raison pour laquelle elle devait être tranchée par la cour de céans.

Considérant en droit:

1. L'autorité examine d'office si elle est compétente (art. 5 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 7 al. 1 LPA-VD, l'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à l'autorité qu'elle juge compétente. Selon l'art. 7 al. 2 LPA-VD, l'autorité peut procéder à un échange de vues avec l'autorité qu'elle estime compétente. Lorsqu'une partie conteste la compétence ou l'incompétence d'une autorité, celle-ci statue à ce sujet (art. 8 al. 1 LPA-VD). Les conflits de compétence entre autorités sont réglés par la Cour constitutionnelle (art. 8 al. 2 LPA-VD). Cette dernière procédure n'est prévue qu'au moment où les autorités en question se sont estimées soit toutes compétentes, soit toutes incompétentes (cf. Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal CCST.2008.0003 du 8 octobre 2008).

2. a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. A teneur de l’art. 73 LPA-VD, lorsqu'une loi le prévoit, les décisions et décisions sur réclamation peuvent faire l'objet d'un recours administratif. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est préalablement prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit administratif devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (arrêts CDAP FI.2017.0012 du 16 mars 2017 consid. 2; GE.2011.0124 du 12 avril 2012 consid. 1). Un règlement communal est également considéré comme loi au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD (arrêt GE.2017.0006 du 24 février 2017 consid. 1).

b) En la présente espèce, le recours est exclusivement dirigé contre le refus de réexamen d'une taxe communale pour la consommation d'eau et l'épuration, facturée aux recourants par la Bourse communale le 5 mai 2022 sur la base du Règlement communal du service des eaux de 1967 et du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux de 2010.

Il s'agit bien d'une décision dès lors que l’autorité communale, censée être compétente, a confirmé aux recourants le refus du réexamen et tant le principe que le calcul de la taxe que ceux-ci contestaient. La résolution prise par l’autorité est ici destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation, dans un cas individuel et concret (cf. art. 3 al. 1 let. a et b LPA-VD; ATF 135 II 328 consid. 2.1 p. 332; 106 Ia 65 consid. 3 p. 69; 99 Ia 518 consid. 3a p. 520; cf. également ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235 s.; 135 II 38 consid. 4.3 p. 44 s.).

c) Or, l’art. 45 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) prévoit ce qui suit:

«¹ Chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci.

² Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi, cette commission peut être saisie d’un recours contre toute décision prise en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales.»

L'art. 5 LICom se rapporte aux impôts directs sur le revenu et la fortune, ainsi que sur le bénéfice et le capital. L'art. 44 LICom vise les décisions prises par l'autorité cantonale de taxation en relation avec la répartition intercommunale. Ces dispositions ne sont donc pas pertinentes en l'espèce.

S'agissant de définir la notion de décision au sens de l'art. 45 al. 2 LICom, qui est formulé de manière large ("[…] contre toute décision […]"), il convient de se référer à l'art. 3 LPA-VD.

Les dispositions des règlements précités permettent à la Commune d'Avenches de percevoir et d’encaisser une taxe en contrepartie du raccordement des immeubles aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux, ainsi que pour la consommation d'eau potable, selon un tarif approuvé par le Conseil d’Etat. La taxe réclamée aux recourants répond ainsi à la définition d’un émolument administratif, lequel est perçu à raison d'un acte de l'administration dû par l’administré qui a recours à un service public, que l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non (cf. Moor/Bellanger/Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2^ème éd. 2018, n° 7.2.4.1 ; déjà, Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 p. 508 s. et les références citées). Dans la mesure où elle est en lien avec l'utilisation de l'eau et des installations d'évacuation et d'épuration, la taxe litigieuse répond également à la définition d’un émolument d’utilisation ou émolument domanial (v. Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n^os 6.4.4.7 et 7.2.4.1). Dans l’un comme dans l’autre cas, il suit de ce qui précède que le recours contre la décision du 5 mai 2022 relèverait de la compétence de la commission communale de recours, vu l’art. 45 al. 2 LICom.

d) L'autorité intimée ne le nie pas directement. Elle estime toutefois que le refus de réexamen de cette décision devrait pouvoir être directement attaqué devant la cour de céans. Or, il n'en est rien. Premièrement en effet, l'autorité intimée, en considérant qu'il s'agissait d'une demande de réexamen, a statué implicitement sur la tardiveté de la réclamation déposée par les recourants. Ceux-ci semblent cependant estimer avoir agi à temps et il faudra, au préalable, statuer sur la recevabilité de la réclamation. Pour ce motif déjà, la voie de droit était bien celle de la commission de recours de la commune d'Avenches et pas le Tribunal cantonal. En outre, quand bien même il s'agirait d'une procédure de réexamen, il n'y a aucun motif qui plaiderait pour un recours sautant vers la CDAP. Certes, l'art. 45 al. 2 LICom ne précise pas explicitement si le recours à la Commission communale est aussi applicable en cas de réexamen d'une décision prise en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales. Toutefois, l'art. 42 LICom renvoie pour ce qui est de la révision notamment à la loi cantonale du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11). Or, l'art. 205 LI prévoit bien une procédure de réclamation en cas de révision. Il s'ensuit que pour les impôts communaux, la voie de droit auprès de la commission de recours communale doit être reconnue. Cette voie de recours auprès de la commission se justifie en outre pour offrir une instance supplémentaire aux contribuables avant le Tribunal cantonal. Il s'agit en outre d'application des règlements communaux. Une telle voie de droit vise notamment à permettre à une autorité de recours de rendre une décision sur la base d’un état de fait complet et de motiver cette décision de manière plus approfondie que ne l'a fait l'autorité intimée. Ces arguments valent également dans le cadre d’une procédure de réexamen, notamment lorsque, comme en l’espèce, la CDAP ne s’est jamais prononcée sur le dossier.

La décision du 19 octobre 2023 était donc susceptible de recours devant la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune d'Avenches, de telle sorte que le recours déposé devant la cour de céans est irrecevable.

3. Au surplus, rien n'indique qu'une voie de réclamation à la Municipalité existerait en l'occurrence. En effet, la décision attaquée, signée par le syndic et le secrétaire communal, émane bien de la Municipalité de la commune d'Avenches, de telle sorte que qu'il n'a pas été fait application de l’art. 67 al. 2 de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) lequel permet à la municipalité de déléguer des pouvoirs de signature à l'un de ses membres, à un cadre ou un employé communal, mais qui ouvre alors une voie de droit à la Municipalité (cf. art. 67 al. 5 LC dispose ce qui suit à ce propos: "Les décisions rendues sur la base d'une délégation sont susceptibles d'un recours administratif auprès de la municipalité. Le recours s'exerce conformément à la loi sur la procédure administrative.")

4. C'est donc à tort que les recourants ont formé leur recours directement auprès du Tribunal cantonal. Le fait qu'il soit indiqué au pied de l'acte attaqué qu'il peut faire l'objet d'un recours à la cour de céans n'y change rien, car une indication inexacte de la voie de droit ne saurait modifier l'organisation prévue par la loi. Toutefois, l'art. 7 LPA-VD prescrit à l'autorité qui s'estime incompétente de transmettre la cause à l'autorité qu'elle juge compétente. Une telle transmission vise à éviter le prononcé d'une décision d'irrecevabilité (cf. par analogie, Daum/Bieri, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum VwVG, 2^ème éd. 2019, N 2 ad art. 8 PA; Thomas Flückiger, in: Waldmann/Krauskopf, Praxiskommentar zum VwVG, 3^ème éd., N2 ad art. 8 PA), à tout le moins lorsque la partie à la procédure ne conteste pas cette incompétence (ATF 108 Ib 540 consid. 2 a/aa).

En l'espèce, les recourants ne contestent pas l'incompétence de la cour de céans, mais ont expressément indiqué avoir suivi la voie de droit indiquée dans la décision attaquée. Même l'autorité intimée ne conteste pas véritablement cette incompétence, indiquant cependant que la cause serait juridiquement trop compliquée pour la commission de recours. Force est ainsi d'admettre que l'incompétence de la CDAP n'est pas litigieuse. Il convient par conséquent de transmettre la cause à la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune d'Avenches, comme objet de sa compétence, ce qui conduit à la liquidation de l'affaire.

Les recourants, qui, en vertu d'un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la Constitution fédérale, ne doivent subir aucun préjudice en raison d'une indication inexacte de la voie de droit (cf. ATF 138 I 49 consid. 8.3.2 p. 53), ne s'en trouvent pas lésés, du moment notamment que le délai de recours est réputé sauvegardé, lorsqu'une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente (cf. art. 20 al. 2 LPA-VD).

Il appartiendra à la Commission communale de recours de trancher la question de l'entrée en force de la décision de taxation du 5 mai 2022 et, le cas échéant, de la question du réexamen de cette décision.

La cause est transmise à la Commission communale de recours en matière d’impôts de la Commune d'Avenches, comme objet de sa compétence. Il est statué sans frais; il n'y a pas lieu d’allouer des dépens (cf. art. 49 à 56 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. La cause est transmise à la Commission de recours en matière d'impôts de la commune d'Avenches.

II. Il est statué sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 12 décembre 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.