TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 2 avril 2025

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me Jean Cavalli, avocat à St-Sulpice,

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes, à ********,

Autorité concernée

Municipalité de ********, à ********.

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes du 15 janvier 2024

Vu les faits suivants:

A. La société anonyme A.________ (anciennement ********) est inscrite au registre du commerce du canton de Vaud depuis le ********. Elle a son siège à ******** et a pour but l'exploitation d'un bureau d'architecture et d'urbanisme. Son administrateur unique est B.________.

B. C.________ est propriétaire de la parcelle n°******** du chapitre cadastral de la commune de ********. En 2016, une surface de 4'187 m² a été détachée de cette parcelle, puis divisée en trois parcelles portant les nos ******** (surface de 1'305 m²), ******** (1'318 m²) et ******** (1'318 m²). Sur chacune de ces trois parcelles, une propriété par étages (PPE) divisée en deux lots a été constituée.

Auparavant, du 5 juin au 3 juillet 2015, C.________ a fait mettre à l'enquête, par l'intermédiaire de A.________, la construction sur les futures parcelles nos ******** à ******** de trois villas comprenant deux logements chacune (dossiers CAMAC ********). Le 14 juillet 2015, trois permis de construire ont été délivrés par la Municipalité de ******** au constructeur.

Le 23 juin 2016, C.________ a vendu les deux parts de PPE sur la parcelle n°******** à D.________ et E.________, d'une part (n°********1), et à A.________, d'autre part (n°********-2). Le 8 septembre 2016, A.________ a vendu sa part à F.________ et G.________. Le 18 octobre 2021, H.________ et I.________ ont acquis cette dernière part aux enchères forcées.

Le 12 juillet 2016, C.________ a vendu les deux parts de PPE sur la parcelle n°******** à B.________ et J.________, d'une part (n°********-1), et à K.________, d'autre part (n°********-2).

Le même jour, C.________ a vendu les deux parts de PPE sur la parcelle n°******** à A.________, d'une part (n°********-1) et à L.________ et M.________, d'autre part (n°373-2). Le 9 février 2017, A.________ a vendu sa part de PPE à N.________ et O.________.

Les différents propriétaires ont pris possession des locaux durant le deuxième semestre de l'année 2017.

Par courrier du 18 juillet 2021 adressé à la Municipalité de ********, L.________ et M.________, ainsi que N.________ et O.________ ont demandé à connaître "les raisons des blocages" qui empêchaient de délivrer les permis d'habiter. La Municipalité de ******** a répondu le 28 juillet 2021 que les permis en question ne pouvaient être délivrés qu'après la vérification de la conformité de l'ensemble des travaux. Or, en l'occurrence, elle attendait toujours la confirmation de la conformité du raccordement des eaux claires et des eaux usées, ainsi qu'une proposition "concernant le dommage créé par le chantier".

C. Le 8 novembre 2022, la Municipalité de ******** a adressé à A.________ des projets de permis d'habiter concernant les dossiers CAMAC ********, indiquant que les permis définitifs seraient délivrés à réception du paiement d'une facture annexée. Cette facture comprend les postes suivants:

1. Emoluments communaux pour le permis d'habitation (3 x 525 fr.)	1'575 fr.00
2. Honoraires du bureau P.________ pour le contrôle de conformité	5'482 fr.80
3. Honoraires du bureau Q.________ pour le relevé altimétrique	3'582 fr.90
4. Honoraires du bureau R.________ pour le contrôle de conformité de la mise en séparatif	2'365 fr.10
5. Honoraires du bureau P.________ pour le contrôle de prévention des accidents de chantier	1'996 fr.90
6. Honoraires du bureau R.________ pour l'expertise de la chaussée du Chemin ********	3'075 fr.90
Total	18'078 fr.60

La facture en question mentionne A.________ comme "constructeur". Le courrier du 8 novembre 2022 a été adressé en copie aux "propriétaires".

Le 8 décembre 2022, A.________, agissant en son nom, a saisi la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la commune de ******** (ci-après: la Commission) d'un recours contre cette facture.

La Commission a tenu audience le 23 août 2023 en présence des parties et de leurs représentants.

Le 15 janvier 2024, la Commission a rendu sa décision dont le dispositif est le suivant:

"l. La Commission rejette le recours de A.________.

Il. La facture du permis d'habiter doit présenter les montants suivants conformément au droit administratif et aux tâches liées à un permis d'habitation:

Les émoluments communaux pour le permis d'habitation: 3x525 CHF

Les honoraires du bureau P.________

pour le contrôle de conformité: 5'482.80 CHF

Les honoraires du bureau R.________

pour le contrôle de conformité de la mise en séparatif: 2'365.10 CHF

Honoraires du bureau P.________

pour le contrôle de prévention des accidents de chantier: 1'996.90 CHF

pour un total de 11'419.80 CHF(...)"

D. Le 21 février 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, dont elle demande l'annulation. A l'appui de cette conclusion, elle s'est plainte de constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, ainsi que d'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation de la part de la Commission (ci-après: l'autorité intimée); elle a en outre soulevé l'exception de prescription et contesté être débitrice des montants facturés. Elle a requis la tenue d'une audience de conciliation.

La Municipalité de ******** (ci-après: l'autorité concernée) propose le rejet du recours.

L'autorité intimée acquiesce partiellement au recours, dans la mesure où elle convient que les factures des permis étaient destinées aux différents propriétaires.

A.________a répliqué; elle maintient ses conclusions.

L'autorité concernée s'est déterminée et maintient les siennes.

Considérant en droit:

1. a) La décision attaquée a été prise conformément à la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), dont l'art. 47a précise que les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase).

b) Le présent recours a été interjeté par la société destinataire de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), dans la forme (art. 79 al. 1 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prescrits; il y a dès lors lieu d'entrer en matière.

2. A titre de mesure d'instruction, la recourante a requis la tenue d'une audience, "afin qu'une conciliation puisse être tentée en application de l'art. 84 LPA-VD".

a) L’art. 84 al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) prévoit que l'autorité tente la conciliation entre parties, si l'affaire s'y prête. A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent, l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3).

b) En l’occurrence, l’affaire ne semble pas se prêter à une conciliation et la recourante ne dit pas grand-chose à cet égard. L'autorité concernée a fait part de ses doutes à cet égard, rappelant que depuis 2015, soit depuis la mise à l'enquête du projet de construction des trois villas, la recourante avait eu de nombreuses opportunités de l'approcher et de trouver un terrain d'entente. Quoi qu'il en soit, compte tenu de l'issue du recours, il n'y a pas lieu de convoquer les parties afin de tenter la conciliation.

3. Aux termes de l'art. 128 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission de salubrité est requis (al. 1). La municipalité statue dans le délai de quinze jours dès le dépôt de la demande de permis (al. 2). L'art. 129 LATC ajoute que le règlement cantonal fixe les conditions auxquelles doit répondre une construction pour bénéficier d'un permis d'habiter ou d'utiliser.

Ces dispositions sont complétées par l'art. 79 du règlement d'application de la LATC, du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), aux termes duquel le permis d'habiter ou d'utiliser ne peut être délivré que: si les locaux satisfont aux conditions fixées par la loi et les règlements (let. a); si la construction est conforme aux plans approuvés et aux conditions posées dans le permis de construire (let. b); si les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants ou des utilisateurs (let. c); si l'équipement du terrain est réalisé (let. d). La municipalité saisit ou transfère électroniquement le permis d'habiter ou d'utiliser sur le site Internet officiel de la CAMAC ou transmet un double du permis d'habiter ou d'utiliser à la CAMAC en même temps qu'elle le communique au requérant (al. 2). L'art. 80 RLATC précise que la municipalité statue après inspection par la commission de salubrité. Cette inspection fait l'objet d'un rapport spécial.

De jurisprudence constante, l'institution du permis d'habiter a pour but de permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire, et que les travaux extérieurs et intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants. Ainsi, le permis d'habiter est lié à la procédure de permis de construire. Il représente un constat final de la conformité des travaux et permet à l'autorité d'intervenir si le constructeur n'a pas respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire. La délivrance du permis d'habiter n'est pas destinée à vérifier une nouvelle fois si les dispositions réglementaires sont respectées: en effet, cet examen a déjà eu lieu lors de l'octroi du permis de construire (cf. arrêt CDAP AC.2021.0286 du 13 septembre 2022; AC.2017.0358 du 27 mars 2019). Lorsque rien n'indique, aux termes de l'art. 128 LATC, que les constructions réalisées ne respecteraient pas les conditions du permis de construire, le permis d'habiter doit être délivré (cf. arrêts AC.2020.0327 du 2 juin 2021 consid. 4; AC.2020.0004 du 10 août 2020 consid. 2; AC.2017.0002 du 18 août 2017 consid. 2a).

En l'occurrence, le litige porte sur l'émolument facturé par l'autorité concernée pour les permis d'habiter (à l'état de projets), émolument qui a un caractère accessoire, mais qui peut être contesté séparément.

4. a) Le droit fiscal distingue l’impôt des contributions causales; celles-ci sont perçues en échange d’un avantage ou d’une prestation déterminée de la collectivité publique, voire à l’occasion de la mise en œuvre d’un service de cette collectivité (voir, entre autres auteurs, Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4^e éd., Berne 2002, p. 4; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht I, 9^e éd., IFF [éd.], Berne/Stuttgart/Vienne 2002, § 1, n° 7; Xavier Oberson, Les taxes d’orientation, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, p. 12 et ss). Les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat (v. ATF 147 I 16 consid. 3.2.1 p. 26; 143 I 220 consid. 4.2 p. 222; cf. ég. Clémence Grisel Rapin, Les taxes causales, Dubey/Stöckli [édit.], Zurich 2024 n. 46; René Wiederkehr, Kausalabgaben, 2^e éd., Berne 2024, p. 6). Elles reposent ainsi sur une prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; v. en outre, Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad § 1; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 8^e éd., Zurich 2023, pp. 3-4; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507). Le paiement de la contribution doit pouvoir être directement et individuellement imputable à l'administré qui bénéficie de la prestation ou de l'avantage (Grisel Rapin, op. cit., n. 47).

Les taxes causales sont subdivisées en trois sous-catégories: les émoluments, les taxes de préférence et les contributions de remplacement (ATF 147 I 16 consid. 3.2.1 p. 26; 135 I 130 consid. 2 p. 133; 131 I 313 consid. 3.3 p. 317). L’émolument est le prix imposé aux justiciables pour un recours à l’administration ou à un service public (v., outre les auteurs précités, Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, pp. 49-50). L'émolument administratif est la rémunération d'une activité administrative soit sollicitée par l'administré (taxes pour la délivrance de permis ou d'autorisation, frais de justice), soit exécutée d'office (Grisel Rapin, op. cit., n. 54; Wiederkehr, op. cit., p. 38).

A cela s'ajoutent les débours, qui sont des dépenses particulières que l'autorité avance au cours de la procédure ou en rapport avec celle-ci (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2^e éd., Berne 2015, p. 636 s.) et que la loi permet de répercuter sur les parties (Grégory Bovey, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard, Commentaire de la LTF, 3^e éd., Berne 2022, n. 2 ad art. 62 LTF). Comme les frais de procédure dont ils font partie, les débours constituent des contributions causales, plus précisément des émoluments administratifs (voir, en lien avec l'art. 63 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021], Michael Beusch, in: Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2^e éd., Auer/Müller/Schindler [édit.], Bâle 2019, n. 2, 3 et 10 ad art. 63 PA; arrêt FI.2021.0039 du 7 octobre 2022 consid. 4).

b) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise – exigence de la densité normative – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4). Les éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la règlementation (ATF 136 I 142 consid. 3.1; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut une règlementation au niveau d'une ordonnance uniquement. Le sujet et l'objet de la contribution peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Kausalabgaben, Häner/Waldmann [édit.] 2015, p. 46; Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 46 note de bas de page 39; cf. également l'arrêt FI.2020.0032 du 4 juin 2021 consid. 2).

Ces exigences valent en principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 7.2 et les références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben: Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).

c) aa) La LICom prévoit, à son art. 4, qu’indépendamment des impôts énumérés à l’article premier et des taxes prévues par l’article 3^bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

Il a été jugé à plusieurs reprises que cette disposition constituait une base légale formelle avec délégation de compétence en faveur du législateur communal pour réglementer la perception de taxes. Le contenu d'une telle délégation n'a pas besoin d'être délimité aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en faveur d'une autorité exécutive cantonale ou communale, car elle se limite à préciser la répartition des compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs (voir arrêts CDAP GE.2017.0181 du 16 mars 2018; FI.1996.0121 du 2 mars 2001).

La LATC prévoit, depuis le 1er septembre 20218, que l'Etat et les communes peuvent percevoir des émoluments des propriétaires notamment pour toutes les demandes, autorisations, préavis, en lien avec la police des constructions (art. 6 let. a). Ce texte complète l'art. 4 LICom en ce qu'il donne à l'Etat la base légale pour prélever des émoluments, les communes disposant déjà d'une base légale à la disposition précitée (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LATC, Bulletin du Grand Conseil 2017-2022 n°323 p. 72s., not. 89).

bb) L'art. 117 du règlement communal de ******** sur le plan d'affectation et la police des constructions, du 17 juillet 1991 (RCA), prévoit que la Municipalité édicte un tarif des diverses taxes qui sont dues en contrepartie des prestations assumées par la Commune. Ce tarif doit être adopté par le Conseil général et approuvé par le Conseil d'Etat. Le règlement communal sur les émoluments administratifs en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire, du 19 janvier 2005 (RCEA), contient notamment les dispositions suivantes:

"I. Dispositions générales

Article 1.- Objet

Le présent règlement a pour objet la perception des émoluments administratifs en matière de police des constructions et d'aménagement du territoire.

Il détermine les assujettis, l'objet, le mode de calcul et le montant maximal des émoluments et des contributions.

Article 2.- Assujettis

Les émoluments et les contributions sont dus par celui qui requiert une ou plusieurs prestations communales désignées aux articles 4 à 14.

II. Tarifs horaires

Article 3.- Principe

Selon le principe de la couverture des frais et lorsque l'étude du projet ou la surveillance de sa réalisation entraînent pour l'administration des dépenses annexes, tels que honoraires de mandataires (ingénieurs, architecte, urbaniste, avocat), prévention des accidents dus aux chantiers, contrôle des citernes et abris de protection civile, publication dans les journaux, etc. Leur recouvrement sera basé sur les frais effectifs ou sur les tarifs horaires effectifs agréés par la Municipalité pour les mandats attribués à l'année, ainsi qu'en fonction des heures effectuées par l'administration communale.

(...)

III Emoluments administratifs

(...)

Article 7 - Enquête publique

Projet soumis à l'enquête publique ou nécessitant (sans enquête) une ou plusieurs autorisations cantonales

1,5 ‰ du coût de construction mentionné dans la demande de permis de construire, mais au minimum CHF 100.-

au maximum CHF 6'000.--

(...)

Article 10.- Enquête complémentaire

Modifications en cours de travaux, suppressions, adjonctions

1,5 ‰ du coût des travaux additionnels ou modifiés au minimum CHF 100.-

au maximum CHF 6'000.--

(...)

Article 13.- Permis d'habiter ou d'utiliser

Délivrance de cette autorisation 25 % de la taxe calculée à l'art. 7

au minimum CHF 75.-

(...)

IV. Dispositions communes

Article 15.- Exigibilité des émoluments et contributions

Le montant des émoluments et des contributions est exigible dans les 30 jours dès l'acceptation du plan de quartier ou du projet soumis à autorisation, mais avant la réception du permis de construire ou d'habiter/d'utiliser, sous réserve de conventions contraires liant les parties intéressées.

Ce montant est exigible même si le propriétaire ou son mandataire ne retire pas le permis de construire.

A l'échéance fixée, toute contribution non payée porte intérêt au taux pratiqué pour les hypothèques de premier rang augmenté d'une pénalité de retard de 2 %.

Article 16.- Débiteur

En cas de transfert de la propriété entre le dépôt de la requête et la décision de l'autorité, chaque propriétaire respectif répond du montant des taxes et des frais qu'il a provoqués.

En cas de constructions exécutées sur le fond d'autrui et pour autant que le propriétaire ait donné son accord et signé les plans, le propriétaire et le maître de l'œuvre répondent solidairement du paiement des taxes.

Lors de demandes de plan de quartier présentés en application de l'article 67 al. 2 LATC, seuls les propriétaires concernés sont astreints au paiement des taxes.

Article 17.- Avance de frais

Lorsque la Municipalité est requise de procéder à une opération quelconque par suite de mise à l'enquête, elle peut exiger l'avance des frais présumés qu'entraînera son intervention.

(...)"

La municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des règlements communaux; elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit supérieur (CDAP FI.2019.0179 du 18 novembre 2020 consid. 4b; FI.2018.0045 du 3 juillet 2019 consid. 5a). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. arrêts 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4; 1C_103/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2.4 et les références).

cc) S'agissant du débiteur de la contribution, l'art. 2 RCEA, intitulé "Assujettis", dispose que les émoluments sont dus par celui qui requiert une prestation communale mentionnée aux art. 4 à 14.

Sous le titre "Débiteur", l'art. 16 al. 1 RCEA prévoit qu'en cas de transfert de propriété entre le dépôt de la requête et la décision de l'autorité, chaque propriétaire respectif répond du montant des taxes et des frais qu'il a provoqués. Cette disposition sous-entend que le débiteur est le propriétaire de l'immeuble, ce qui ressort aussi de l'art. 6 LATC. Le propriétaire est en principe la personne qui bénéficie de la prestation ou de l'avantage ou qui a provoqué les dépenses dont la taxe constitue la contrepartie, au sens de l'art. 4 al. 3 LICom. Cela vaut notamment pour le permis d'habiter, qui permet au propriétaire soit d'occuper lui-même la construction, soit de permettre à un tiers tel qu'un locataire de le faire (voir de même, s'agissant d'une taxe de raccordement, dont l'avantage se manifeste également pour le propriétaire concerné par le raccordement de son bâtiment au réseau public, arrêts CDAP FI.2022.0167 du 29 juin 2023 consid. 6a; FI.2013.0048 du 11 juin 2014 consid. 4).

En revanche, il a été jugé à plusieurs reprises qu'il était exclu de considérer comme débiteur des taxes correspondantes l’architecte ou le promoteur du projet de construction, tant et aussi longtemps que celui-ci n’est pas inscrit au registre foncier comme propriétaire des immeubles faisant l’objet des travaux de raccordement (arrêts FI.2014.0047 du 18 novembre 2014 consid. 5a; FI.2008.0022 du 4 novembre 2008 consid. 2; FI.2007.0151 du 28 avril 2009 consid. 4).

L'art. 16 al. 1 RCEA envisage le cas d'un changement de propriétaire. Dans une telle situation, il s'agit d'identifier le moment auquel se placer pour déterminer, sur la base des rapports de propriété, le débiteur de la contribution. Selon Kürsteiner qui se prononce dans le contexte des taxes de raccordement, le moment déterminant est celui de la naissance de la contribution; c'est la personne à laquelle l'immeuble appartient à ce moment qui doit la taxe (Thomas Kürsteiner, Erschliessungsabgaberecht, Eine Analyse am Beispiel des Kantons Basel-Landschaft, 2020, n. 231). Cet auteur réserve d'autres réglementations légales. Dans le cas particulier, en prévoyant que chaque propriétaire respectif (ou successif) "répond du montant des taxes et des frais qu'il a provoqués", l'art. 16 al. 1 RCEA pose une règle inspirée du principe de causalité (sur ce principe dans le contexte des taxes causales, voir Grisel Rapin, op. cit., p. 263 ss). C'est aussi sur ce principe que repose l'art. 4 al. 3 LICom dans la mesure où il prévoit que les taxes peuvent être perçues des personnes ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. La jurisprudence se réfère parfois au principe de causalité notamment dans le domaine des émoluments administratifs (Grisel Rapin, op. cit., n. 776).

5. En l'occurrence, il importe de traiter en premier lieu la question de la prescription et celle du débiteur des émoluments et débours facturés.

a) aa) Aux termes de l'art. 42 LICom, les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux concernant notamment la prescription des créances d'impôt s'appliquent par analogie aux impôts communaux. Cette disposition a été appliquée à l'impôt foncier communal (cf. arrêt FI.1996.0069 du 2 février 2000 consid. 2), ainsi qu'à une taxe de défense incendie, soit une contribution causale au sens de l'art. 4 LICom (cf. arrêt FI.1998.0124 du 26 avril 2005 consid. 7). Selon la jurisprudence, elle empêche une commune de fixer des délais de prescription plus longs que ceux de la Ll; en revanche, les communes doivent pouvoir déroger aux règles de la Ll en faveur des contribuables, en prévoyant des délais de prescription plus courts que le droit cantonal (arrêt FI.2019.0154 du 20 décembre 2019 consid. 3).

La loi sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 (Ll: BLV 642.11) règle la prescription du droit de taxer à l'art. 170, dont le texte est le suivant:

"Art. 170

Prescription du droit de taxer

¹ Le droit de procéder à la taxation se prescrit par cinq ans à compter de la fin de la période fiscale. Les articles 208 et 254 sont réservés.

² La prescription ne court pas ou est suspendue :

a. pendant la durée des procédures de réclamation, de recours ou de révision;

b. aussi longtemps que la créance d'impôt est garantie par des sûretés ou que le recouvrement est ajourné;

c. aussi longtemps que le contribuable ou une personne solidairement responsable avec lui du paiement de l'impôt n'a pas de domicile en Suisse.

³ Un nouveau délai de prescription commence à courir :

a. lorsque l'autorité prend une mesure tendant à fixer ou faire valoir la créance d'impôt et en informe le contribuable ou une personne solidairement responsable avec lui;

b. lorsque le contribuable ou une personne solidairement responsable avec lui reconnaît expressément la dette d'impôt;

c. lorsqu'une demande en remise d'impôt est déposée;

d. lorsqu'une poursuite pénale est introduite ensuite d'une soustraction d'impôt consommée ou d'un délit fiscal.

⁴ La prescription du droit de procéder à la taxation est acquise dans tous les cas quinze ans après la fin de la période fiscale."

Selon cette réglementation, le délai de prescription du droit de taxer de cinq ans commence à courir à la fin de la période fiscale. S'agissant comme en l'occurrence d'une contribution causale, il n'existe toutefois pas de période fiscale. La question est dès lors de savoir quel est le dies a quo du délai de prescription. Dans le domaine des taxes de raccordement, la jurisprudence constante des tribunaux du canton de Bâle-Campagne considère que le délai de prescription (de deux ans selon le droit de ce canton) commence à courir lorsque la taxe devient exigible (Kürsteiner, op. cit., n. 369), c'est-à-dire quand la collectivité la fait valoir pour la première fois de manière appropriée (Kürsteiner, op. cit., n. 311). En pratique, c'est généralement à l'échéance du délai de paiement fixé par la collectivité que la taxe devient exigible (Kürsteiner, op. cit., n. 313). Selon une autre interprétation du droit cantonal de Bâle-Campagne, le délai de prescription commencerait de courir déjà lors de la naissance de la taxe (c'est l'avis de l'auteur précité, op. cit., n. 265), soit lorsque l'état de fait déterminant selon la loi – ou fait générateur – se réalise, indépendamment de tout acte de la collectivité concernée (Kürsteiner, op. cit., n. 267 avec renvoi à l'ATF 103 Ia 26 consid. 2; voir aussi dans un contexte plus général Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., 2011, p. 98; ces auteurs évoquent les deux délais de prescription qui se succèdent: celui du droit de prendre la décision et celui du droit d'exécuter cette dernière; dans le contexte fiscal, il s'agit du délai de prescription du droit de taxer et de celui du droit de percevoir la contribution).

bb) En l'occurrence, c'est le 8 novembre 2022 que l'autorité concernée a adressé à la recourante des projets de permis d'habiter, en indiquant que les permis définitifs seraient délivrés après paiement de la facture annexée, d'un montant total de 18'078 fr. 60. A ce jour, les permis d'habiter définitifs n'ont pas été délivrés.

On peut se demander si l'autorité concernée pouvait faire dépendre la délivrance des permis d'habiter (définitifs) du paiement des émoluments (et débours) correspondants. Dans un arrêt AC.1996.0099 du 14 octobre 1997 (publié in: RDAF 1998 I 311) consid. 4, le Tribunal administratif – auquel a succédé la Cour de céans – s'est déjà interrogé sur la légalité de la pratique consistant à inviter le constructeur à retirer le permis de construire contre paiement préalable des frais; la question n'a pas été tranchée. La doctrine aussi examine la question, en relevant que lorsque la prestation administrative est légalement due, il faut une base légale pour la refuser (Moor/Poltier, op. cit., p. 139 s.).

En l'occurrence, il n'est pas entièrement exclu que le paiement préalable des émoluments puisse se fonder sur l'art. 15 RCEA, dont le texte est toutefois loin d'être clair. La question peut rester indécise en l'espèce également. Sous l'angle de la prescription, il suffit de relever ce qui suit.

Si, au regard du RCEA et du droit supérieur, la créance d'émoluments et de débours n'a pas pu naître avant la délivrance des permis d'habiter définitifs (la délivrance desdits permis constituant la cause de la créance), la créance n'est pas encore née à ce jour. Dans cette hypothèse, la question de la prescription du droit de taxer ne se pose pas.

Si, au contraire, la créance d'émoluments et de débours est née indépendamment de la délivrance des permis d'habiter définitifs, la question de la prescription du droit de taxer se pose. Le délai de prescription de cinq ans a commencé de courir au plus tôt lors de la naissance de la créance (cf. consid. 5a/aa ci-dessus). Or, celle-ci n'a pas pu naître avant que l'ensemble des mandataires de l'autorité concernée lui aient facturé leurs prestations. La dernière facture datant du 3 mars 2022 (cf. pièce jointe à la duplique du 5 novembre 2024 no 5), le délai de prescription de cinq ans n'est pas échu.

b) aa) La recourante conteste être débitrice des émoluments et débours facturés; elle fait valoir en substance qu'au moment où la demande de permis d'habiter a été faite en 2017, les acquéreurs des lots PPE étaient déjà inscrits comme propriétaires au registre foncier. Selon ses explications, ce sont ces derniers qui sont les débiteurs des émoluments pour les permis d'habiter.

Dans sa réponse, l'autorité intimée met en évidence la relative complexité du modèle qui a prévalu sur ce chantier. Elle indique qu'initialement, un seul mandataire – à savoir la recourante – a mis à l'enquête trois projets de construction en ne représentant qu'un propriétaire et qu'à l'achèvement des travaux, des propriétaires différents ont pris possession des logements.

bb) La facture d'émoluments et de débours querellée a été notifiée à la recourante, non pas en qualité de représentante des propriétaires, mais bien en tant que débitrice. Sur la facture en question, la recourante est désignée comme "constructeur". C'est pourtant uniquement en qualité de mandataire que la recourante s’est vu délivrer le 14 juillet 2015 trois permis de construire. Ceux-ci ont été établis au nom de C.________ en sa qualité de propriétaire.

Comme indiqué plus haut (consid. 4b/cc), une contribution comme celle litigieuse en l'espèce est due par le propriétaire de l'immeuble et non par le mandataire architecte ou promoteur. Il convient par conséquent d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité concernée. Le propriétaire qui se voit remettre un permis d'habiter (définitif) en tire un avantage, dans la mesure où cela "légalise" l'occupation de son logement, qui a lieu à titre précaire pour le moment.

Il appartiendra à l'autorité concernée de délivrer les permis d'habiter définitifs avant de faire valoir sa créance d'émolument et de débours, en répartissant celle-ci entre les propriétaires. Si l'art. 15 RCEA, tel qu'interprété par l'autorité communale, rend ces montants exigibles indépendamment de la remise des permis définitifs (voir sur ce point consid. 5a/bb ci-dessus), l'autorité concernée pourra directement procéder à cette répartition.

Les propriétaires concernés devraient être ceux à qui les immeubles appartiennent lors de la remise des permis d'habiter définitifs. Dans l'hypothèse où la créance est née indépendamment de la remise des permis définitifs, il y aurait lieu de facturer les émoluments et débours litigieux aux personnes qui étaient propriétaires des immeubles lors de la naissance de la créance, soit au plus tôt le 3 mars 2022, date de la dernière facture. L'art. 16 al. 1 RCEA ne semble pas faire obstacle à cette solution, puisqu'il n'y a pas eu de transfert de propriété dans l'intervalle, de sorte que cette disposition ne trouve pas à s'appliquer.

6. a) Au vu de ce qui précède, le recours est admis et la décision attaquée, annulée. La cause est renvoyée à l'autorité concernée afin qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.

b) En procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1, 1^ère phrase, LPA-VD). Le sort du recours commande ainsi qu’un émolument judiciaire soit mis à la charge de la commune, les communes n'étant pas mentionnées par l’art. 52 al. 1 LPA-VD.

c) En outre, l'autorité alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts. Cette indemnité est mise à la charge de la partie qui succombe (cf. art. 55 LPA-VD). En l'occurrence, des dépens seront ainsi alloués à la recourante pour la procédure devant la CDAP, dès lors qu'elle obtient gain de cause avec l’assistance d’un conseil.

La recourante fait valoir à juste titre que des dépens auraient dû lui être alloués pour la procédure devant l'autorité intimée. En effet, celle-ci n'a pas rejeté le recours – comme indiqué au chiffre I du dispositif de la décision attaquée –, mais – comme elle le reconnaît dans sa réponse – l'a partiellement admis, en réformant la décision de la Municipalité dans la mesure où le montant du bordereau litigieux a été ramené de 18'078 fr.60 à 11'419 fr.80.

S'inspirant de la pratique suivie par le Tribunal fédéral en matière de répartition des frais et dépens (cf. Grégory Bovey, in: Commentaire de la LTF, Aubry Girardin et al. [édit.], 3^e éd., Berne 2022, n. 48 ad art. 68; Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. V, Berne 1992, ad art. 157, p. 151 s., ad art. 159, n. 7, p. 165 s.), la CDAP peut soit statuer elle-même sur le sort, voire la quotité des dépens, de telle sorte que ceux-ci s'étendent à l'instance précédente (cf. arrêt GE.2017.0150 du 17 décembre 2017, ch. IV du dispositif), soit renvoyer la cause à l'autorité précédente pour qu'elle arrête elle-même le montant des dépens pour la procédure devant elle (voir p. ex. arrêt FI.2019.0154 du 20 décembre 2019). En l'occurrence, la Cour de céans optera pour la première solution; le montant de l'indemnité due à la recourante couvrira ainsi la procédure devant les deux instances.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes, du 15 janvier 2024, est annulée.

III. La cause est renvoyée à la Municipalité de ******** pour qu'elle rende de nouvelles décisions, conformément aux considérants du présent arrêt.

IV. Les frais d'arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Commune de ********.

V. La Commune de ******** versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens, ce montant comprenant les dépens de première instance.

Lausanne, le 2 avril 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.