TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 juin 2024

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. Guillaume Vianin et Mme Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Jérôme Sieber, greffier

Recourants

A.________, ********,

B.________, au ********,

Tous deux représentés par ********, avocat à Morges,

Autorité intimée

Département des finances et de l'agriculture (DFA), Secrétariat général, à Lausanne

Autorité concernée

Administration cantonale des impôts, à Lausanne.

Objet	Récusation
	Recours A.________ et consort c/ décision du Département des finances et de l'agriculture (DFA) du 18 mars 2024 rejetant leur requête de récusation

Vu les faits suivants:

A. A.________ et son épouse B.________ (ci-après: les recourants) ont été et sont encore opposés à l'Administration cantonale des impôts du canton de Vaud (ci-après: ACI) dans plusieurs procédures contentieuses fiscales et pénales fiscales. Ces procédures découlent pour l'essentiel de procédures parallèles, également fiscales, qui ont opposé l'ACI à la société ******** SA (ci-après: la Société), dont A.________ est actionnaire et administrateur.

En particulier, les recourants - au sens large compris comme incluant aussi la Société - ont été opposés à l'ACI dans un arrêt du 31 décembre 2020 (FI.2020.0058). Statuant sur le recours de la Société, le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 8 juillet 2021 (2C_116/2021), a retenu que les conditions du rappel d'impôt n'avaient pas été analysées à suffisance pour les périodes fiscales 2005 à 2009, alors qu'il s'agissait d'une question qui devait être examinée d'office. Sur renvoi du TF, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal a considéré dans son arrêt du 22 décembre 2021 (FI.2021.0082) que les conditions du rappel d'impôt n'étaient pas réunies pour les périodes fiscales 2006 à 2009. Elle a en revanche confirmé les amendes pour tentative de soustraction d'impôt pour les périodes fiscales 2010 et 2011. La Société a (à nouveau) recouru auprès du Tribunal fédéral contre ce dernier arrêt du 22 décembre 2021 en concluant à ce qu'aucune amende ne soit prononcée, ce qu'a fait également l'ACI, concluant de son côté à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que le rappel d'impôt sur les périodes fiscales 2007 à 2009 devait être admis (les périodes fiscales 2005 et 2006 étant au demeurant prescrites). Par arrêt du 25 novembre 2022 (2C_81/2022, 2C_102/2022, causes jointes), le Tribunal fédéral a rejeté le recours de la Société et a admis le recours de l'ACI. Le Tribunal fédéral a confirmé que les conditions du rappel d'impôt étaient bien données pour les périodes fiscales 2007 à 2009. La cause a été renvoyée au Tribunal cantonal pour qu'il statue sur les frais et dépens. Par arrêt du 11 janvier 2023 (FI.2021.0082), la CDAP a statué sur les frais et dépens.

La Société et les recourants ont également été opposés à l'ACI dans la procédure ultérieure portant sur le calcul des intérêts qui a fait l'objet de la procédure FI.2023.0138 dans laquelle la cour de céans a rejeté le recours de la Société (un recours contre ce dernier arrêt est actuellement pendant devant le Tribunal fédéral – 9C_68/2024).

Les recourants ont par ailleurs été opposés à l'ACI dans plusieurs procédures les concernant directement comme contribuables, notamment la procédure FI.2023.0034, concernant des rappels d'impôts pour les périodes fiscales 2008 à 2010, en lien avec des prestations appréciables en argent versées par la Société. Cette procédure s'est soldée par un arrêt du Tribunal fédéral rejetant leur recours en date du 6 décembre 2023 (9C_582/2023).

La procédure devant l'ACI s'est poursuivie après le dernier arrêt du Tribunal fédéral, notamment pour les périodes fiscales suivantes. Ainsi l'ACI a émis des propositions de règlement en date du 14 septembre 2023 pour la procédure de taxation (périodes fiscales 2011 à 2014) et dans la procédure de tentative de soustraction d'impôt (périodes fiscales 2011 à 2014) à l'encontre de A.________, impartissant aux contribuables un délai de trente jours pour déposer leurs déterminations.

Par courrier du 16 octobre 2023, les recourants ont requis, par leur conseil commun, Me ********, une prolongation de délai de deux mois pour se déterminer sur la proposition de règlement précitée, au motif de problèmes de santé de ce dernier et également dans l'attente de l'arrêt du Tribunal fédéral dans la cause précitée 9C_582/2023. L'ACI, par écrit du 31 octobre 2023, a refusé la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur la procédure menée au Tribunal fédéral et a imparti un ultime délai à Me ******** pour se déterminer au 15 novembre 2023. Ce dernier, en date du 15 novembre 2023, a requis une nouvelle prolongation d'un mois du délai pour se déterminer, invoquant des problèmes de santé et joignant un certificat médical.

Par courrier subséquent du 21 novembre 2023 l'ACI a alors accordé aux recourants une ultime prolongation de délai au lundi 4 décembre 2023, se fondant sur le certificat d'incapacité de travail du 19 octobre 2023 que leur avait transmis Me ******** et qui mentionnait une fin de l'incapacité au 30 novembre 2023. Dans dit courrier, les signataires relevaient par ailleurs que, pendant la période d'incapacité à 100 % figurant sur le certificat médical précité, Me ******** avait rédigé une écriture spontanée au Tribunal fédéral, dans la cause qui opposait ses clients à l'ACI.

B. Par correspondance du 4 décembre 2023, Me ******** a indiqué avoir été choqué par la teneur du courrier précité du 21 novembre 2023 qui mettrait en doute la gravité de son état de santé et l'inexactitude de son certificat médical, concluant à l'octroi d'une nouvelle prolongation de délai d'un mois compte tenu d'un nouveau certificat médical d'incapacité de travail produit par le Service de Radio-Oncologie du CHUV (incapacité à 100% du 1^er au 31 décembre 2023) et à la récusation des deux collaboratrices en charge de son dossier, ayant par ailleurs signé ce courrier.

En réponse à cette requête de récusation, l'ACl a par courrier du 8 décembre 2023, signé par deux autres membres de l'autorité concernée, expliqué aux recourants que le principe de célérité commandait d'avancer les procédures, compte tenu de l'ancienneté des périodes fiscales litigieuses. Elle a par ailleurs accordé une ultime prolongation de délai au 15 janvier 2024 non prolongeable en rappelant que le mandataire doit organiser sa suppléance en cas d'incapacité de travail prolongée conformément au devoir de diligence qui lui incombe; ce courrier l'invitait également à motiver sa demande de récusation.

En date du 15 janvier 2024, Me ******** a derechef requis une nouvelle prolongation de délai de deux mois sur la base d'un certificat médical attestant de son incapacité de travail à 100% jusqu'au 29 janvier 2024 et requérant formellement la récusation des deux collaboratrices en charge de son dossier au motif d'un soupçon de prévention. Dite requête a été transmise au Département des finances et de l'agriculture (DAF) comme objet de sa compétence, en indiquant au surplus que la procédure devant l'ACI serait désormais traitée par d'autres collaborateurs que les deux collaboratrices dont la récusation était requise, jusqu'à droit connu sur la procédure de récusation.

C. Par décision du 18 mars 2024, la Cheffe du DFA a rejeté la requête de récusation.

Cette dernière décision a été contestée par recours du 3 mai 2024 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par les recourants qui concluent à son annulation, à la récusation des deux collaboratrices concernées de l'ACI et à ce qu'interdiction soit faite à ces deux personnes de s'occuper des dossiers des recourants.

L'autorité intimée a conclu au rejet du recours par réponse du 5 juin 2024. L'autorité concernée en a fait de même en date du 11 juin 2024. Le recourant et son mandataire se sont encore déterminés par envois séparés du 20 juin 2024.

Considérant en droit:

1. La récusation est régie par les art. 9 ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).

La compétence pour statuer sur une demande de récusation est réglée par l’art. 11 LPA-VD, dont la teneur est la suivante:

"Art. 11 – Autorité compétente

1 L'autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou plusieurs de ses membres.

2 L'autorité de recours statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.

3 Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de récusation visant ses membres.

4 Le Tribunal neutre statue sur les demandes de récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses membres."

En l'occurrence, les recourants demandent la récusation de deux collaboratrices de l'ACI qui ont traité leurs dossiers dans plusieurs procédures. Dans le domaine spécifique des impôts directs sur le revenu et la fortune, comme en l'espèce, l'art. 109 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) prévoit que les litiges en matière de récusation sont tranchés par une autorité désignée par le droit cantonal s’il s’agit d’un fonctionnaire cantonal. En outre, l'art. 156 de la loi vaudoise sur les impôts directs cantonaux du 4 juillet 2000 [LI; RSV 642.11]), contient un renvoi à la LPA-VD (al. 1) et surtout confère la compétence au département en charge des finances de traiter de ces litiges.

Au surplus, selon l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Le recours, dirigé contre la décision de la Cheffe du DFA, ayant été interjeté en l’espèce dans la forme prescrite (art. 79 LPA-VD) et le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.

2. a) D'un point de vue matériel, l'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]).

Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait (let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette disposition n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst, il y a lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015).

b) Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que, de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires (v. TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale: GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir également art. 28 al. 1 et 42 Cst-VD), qui ne concerne que les procédures judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; 138 IV 142 consid. 2.3).

Il résulte de ce qui précède que la portée de l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité: pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3e éd., 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1; 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration de son sens.

3. Les recourants demandent la récusation des deux collaboratrices qui ont travaillé sur les procédures les concernant et qui, par leur courrier du 21 novembre 2023, auraient adopté un comportement désagréable en contestant la réalité de la maladie de leur conseil.

La Cour ne voit cependant pas en quoi le comportement des deux collaboratrices en cause pouvait fonder la requête de récusation. Il n'y a rien dans cette correspondance qui permettrait de mettre en doute l'impartialité de ces collaboratrices, étant entendu qu'elles font partie non pas d'une autorité judiciaire, mais bien d'une autorité administrative dont le but est notamment de mener à bien, conformément aux lois, les procédures de rappel d'impôt et de soustractions fiscales concernant les recourants. La remarque concernant l'écriture spontanée de leur conseil devant le TF pendant une période d'incapacité devait ainsi être comprise non pas comme une mise en doute de la réalité de la maladie grave dont souffre ce dernier mais uniquement comme une justification de la non prolongation du délai requise.

Il n'y a pas non plus motif à y voir une prévention effective particulière des deux fonctionnaires en cause, si ce n'est le souci de ne pas permettre une nouvelle prescription des créances fiscales en cause, compte tenu de l'ancienneté des années litigieuses. Il résulte en effet clairement du dossier que le délai dont disposaient les recourants et dont la prolongation a été requise puis refusée dans le courrier du 21 novembre 2023 concernait des déterminations sur une matière qui avait été largement discutée auparavant. On ne saurait voir dans le refus d'une nouvelle prolongation par les deux collaboratrices concernées une opinion préconçue dans l’affaire, mais uniquement un souci de procéder de manière diligente dans une procédure fiscale menacée par la prescription du droit de taxer.

4. Par conséquent, c'est à juste titre que l'autorité intimée a rejeté la requête de récusation des deux collaboratrices concernées. Mal fondé, le recours doit être rejeté. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice (art. 49 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 juin 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.