TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 février 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Cédric Stucker et
M. Roger Saul, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Jongny, à Jongny,

Autorité concernée

Municipalité de Jongny, à Jongny.

Objet	Taxe communale ordures
	Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Jongny du 11 septembre 2024 (taxe déchets entreprise; période fiscale 2024)

Vu les faits suivants:

A. A.________ dispense, à son domicile à Jongny, des services de ********, destinés principalement aux personnes souffrant de dépendance à l'alcool et aux drogues. Il exerce cette activité à titre indépendant sous le nom d'********. Il s'agit de son activité lucrative principale. Il dispose d'un site internet, qui décrit les prestations qu'il fournit et mentionne ses tarifs. Il n'est pas inscrit au registre du commerce en raison d'un chiffre d'affaires inférieur à 100'000 fr., mais détient un numéro IDE.

B. Le 15 mars 2024, la Municipalité de Jongny, par l'intermédiaire de son service des finances, a adressé à A.________ une facture d'un montant de 108 fr. 10 (100 fr. + TVA) portant sur la "Taxe annuelle déchets – Entreprises" pour l'année 2024.

C. Par lettre du 27 mars 2024, A.________ a contesté cette décision auprès de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Jongny (ci-après: la commission communale de recours), faisant valoir que l'activité qu'il exerçait ne générait pas de déchets et que rien ne justifiait dès lors qu'il soit astreint à payer deux fois la taxe déchets (une fois comme particulier; une fois comme entreprise).

La commission communale de recours a tenu audience le 27 mai 2024. L'intéressé a eu l'occasion de s'exprimer à cette occasion. Il a confirmé que son activité, qui se limitait à des "échanges de paroles et de conseil", n'engendrait aucun déchet. Il a fait valoir par ailleurs que cette activité ne pouvait pas être qualifié d'entreprise au sens de la règlementation communale.

Par décision du 11 septembre 2024, notifiée le 25 septembre 2024 à A.________, la commission communale de recours a rejeté le recours de l'intéressé et confirmé la facture du 15 mars 2024.

D. Par acte du 25 octobre 2024, A.________ a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à l'annulation de la décision attaquée et de la taxe litigieuse. Il a répété que l'activité indépendante qu'il exerçait ne pouvait pas être qualifiée d'entreprise, faute d'organisation autonome.

Dans leurs déterminations respectives des 18 et 21 novembre 2024, la municipalité et la commission communale de recours ont conclu au rejet du recours.

Le recourant n'a pas déposé de mémoire complémentaire dans le délai qui lui a été accordé à cet effet.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. a) Selon l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets (al. 1, 1^ère phrase; principe de causalité ou principe du "pollueur-payeur"). Par déchets urbains, on entend notamment les déchets produits par les ménages et ceux provenant d'entreprises comptant moins de 250 postes à plein temps et dont la composition est comparable à celle des déchets ménagers en termes de matières contenues et de proportions (art. 3 let. a de l'ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets – OLED; RS 814.600).

Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons
– respectivement les communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée – disposent ainsi d'une grande liberté dans la mise en œuvre des principes généraux relatifs au financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets, qu'ils doivent concrétiser dans leur législation (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1 et les références; TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.1).

Comme l'art. 32a LPE n'impose pas l'instauration d'une taxe qui soit strictement proportionnelle à la quantité de déchets, la jurisprudence a admis la possibilité de combiner une taxe liée à la quantité de déchets avec une taxe de base indépendante desdites quantités et n'ayant aucun effet incitatif (aussi nommée taxe de mise à disposition). Une telle taxe constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; ATF 137 I 257 consid. 6.1.1; TF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4; 2C_415/2009 du 22 avril 2010 consid. 3; 2P.187/2006 du 26 mars 2007 consid. 2.4).

b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) délègue aux communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des boues d'épuration (art. 14 al. 1 LGD). Les communes doivent adopter à cet effet un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1 LGD).

L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de déchets urbains (al. 2).

c) Se fondant sur ces dispositions, le Conseil communal de Jongny a adopté, le 2 octobre 2013, un règlement communal sur la gestion des déchets (RGD), qui a été approuvé par le département compétent le 13 novembre 2013. Ce règlement prévoit les règles suivantes en matière de financement de l'élimination des déchets:

"Art. 11 Principes

¹ Le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.

² La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à l'article 12 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.

³ Jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'article 12, la Municipalité est compétente pour adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale. […]

⁴La Municipalité précise dans la directive communale le montant effectif des taxes.

Art. 12 Montant maximum des taxes

A. Taxes sur les sacs à ordures:

[…]

B. Taxes forfaitaires

¹ Les taxes forfaitaires sont fixées à:

● Maximum: 160 francs par an (TVA comprise) par habitant de plus de 18 ans,

● Maximum: 5'000 francs par an (TVA comprise) par entreprise.

[…]"

Des directives adoptées par la municipalité précisent le montant effectif des taxes et leur mode de calcul. Elles prévoient en particulier que la taxe forfaitaire des entreprises est fixée, annuellement et en fonction du nombre d'EPT engagés sur site, selon le barème suivant (hors TVA) (cf. annexe 2, let. b, des directives applicables depuis le 1^er janvier 2024):

"Entreprise jusqu'à 1 EPT CHF 100.00

Entreprise de 1,1 à 2 EPT CHF 200.00

Entreprise de 2,1 à 5 EPT CHF 300.00

Entreprise de 5,1 à 10 EPT CHF 500.00

Entreprise de 10,1 à 15 EPT CHF 1'000.00

Entreprise de 15,1 à 50 EPT CHF 1'500.00

Entreprise de plus de 50 EPT CHF 2'000.00"

3. Le recourant conteste son assujettissement à la taxe litigieuse, faisant valoir que l'activité indépendante qu'il exerce à son domicile ne saurait être qualifiée d'"entreprise" au sens de l'art. 12B al. 1 RGD.

a) Selon l'art. 1 al. 2 RGD, le règlement s'applique à l'ensemble du territoire de la commune et à tous les détenteurs de déchets. D'après l'art. 2 al. 1 RGD, on entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue, provenant, par exemple, des entreprises industrielles, artisanales ou de services, des commerces et de l'agriculture. De ces dispositions, on peut déduire que le règlement distingue, s'agissant des détenteurs de déchets, les ménages, notion qui fait référence au lieu de résidence des personnes, et les autres entités qui produisent des déchets assimilables à ceux des ménages. Il en résulte que la notion d'entreprise, telle qu'elle est utilisée par le règlement communal, doit être conçue largement.

Par entreprise, on entend généralement l'entité organisée de façon identifiable pour les tiers comme agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique en vue de la recherche d'un profit (cf. Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5^ème éd., Bâle 2021, p. 90; ég. Jean-Blaise Paschoud/Daniel de Vries Reilingh, in Noël/Aubry Girardin (éd.), Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2^ème éd., Bâle 2017, ad art. 4 N 12). Le fait que l'entité en question n'est pas astreinte au paiement de la TVA et qu'elle n'est pas inscrite au Registre du commerce n'est pas déterminant (cf. arrêt FI.2014.0024 du 29 septembre 2014 consid. 3).

La cour de céans a déjà eu l'occasion de juger que l'exercice d'une profession libérale entre dans la notion d'entreprise au sens de la réglementation communale sur la gestion des déchets, dans la mesure où l'activité en question est exercée en vue de la recherche d'un profit (cf. arrêts FI.2015.0098 du 14 octobre 2015 consid. 3; FI.2015.0005 du 14 août 2015 consid. 3; FI.2015.0006 du 14 août 2015 consid. 3).

b) En l'espèce, le recourant est rémunéré pour les services de coaching qu'il dispense à domicile. Il fait par ailleurs de la publicité pour cette activité par l'intermédiaire de son site internet qui décrit les différentes prestations qu'il propose. Il s'agit de son activité lucrative principale. Incontestablement, l'activité litigieuse entre ainsi dans la notion d'"entreprise" au sens de l'art. 12B al. 1 RGD, qui, comme on l'a déjà relevé, doit être interprétée largement. Le recourant figure du reste dans le registre des entreprises (registre IDE), même s'il est vrai que ce registre a avant tout un but statistique.

Contrairement ce que le recourant pense, la notion d'entreprise, qui a un contenu essentiellement économique dans le cadre de l'application du RGD, ne vise pas que les entités juridiquement indépendantes, comme les sociétés commerciales, mais s'étend également aux entreprises individuelles, y compris celles exercées à domicile (cf. jurisprudence rappelée ci-dessus; ég. arrêt FI.2020.0091 du 31 mai 2021, étant précisé que, dans cette affaire, la qualification d'entreprise au sens du règlement communal sur la gestion des déchets concerné, qui était similaire à celui de la Commune de Jongny, n'était pas contestée). Le fait que qu'******** qui est le nom sous lequel l'intéressé exerce son activité n'a pas la personnalité juridique n'a ainsi pas de pertinence.

On relèvera encore, même si le recourant n'a plus insisté sur cet argument dans le cadre de la présente procédure de recours, qu'il importe peu que, dans le cadre de son activité professionnelle, l'intéressé engendre très peu de déchets – il n'a parlé dans ses écritures devant la commission communale de recours que de quelques mouchoirs; il faut toutefois y ajouter les menus déchets de bureau (correspondances, facturation et liste de prestations) que génèrent toute activité indépendante (cf. dans ce sens, TF 2C_677/2010 du 2 mars 2011 consid. 3.4); il ressort par ailleurs de son site internet qu'il vend également des ******** qu'il réalise lui-même avec notamment du fer et du cuivre – et ne mette pratiquement pas à contribution le service public. Selon une jurisprudence constante déjà mentionnée ci-dessus, la taxe de base, dans les systèmes de taxation mixtes, est en effet due indépendamment de la quantité des déchets et de l'utilisation effective des infrastructures d'élimination des déchets (cf. ATF 138 II 111 consid. 5.3.4 p. 126; 137 I 257 consid. 6.1 p. 268; arrêts 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 4.2; 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.2 et les références; ég. TF 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 6.3).

En confirmant l'assujettissement du recourant à la taxe déchets entreprise, l'autorité intimée n'a ainsi pas violé le droit ni abusé de son pouvoir d'appréciation.

4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Jongny du 11 septembre 2024 est confirmée.

III. Les frais de justice, par 200 (deux cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 février 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.