TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 novembre 2025

Composition

M. Guillaume Vianin, président; M. Raphaël Gani, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.

Recourante

Municipalité de la commune de A.________, à ********, représentée par Me Marie THERAULAZ, avocate à Lausanne,

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière fiscale de la commune de A.________, à ********,

Tiers intéressés	1.	B.________ représentée par C.________,
	2.	D.________ représenté par C.________,
	3.	C.________ à Chexbres.

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière fiscale de la commune de A.________ du 22 août 2024 concernant la refacturation de prestations de tiers

Vu les faits suivants:

A. a) Olivier et D.________, ainsi qu'B.________ sont propriétaires des parcelles 627 et 628 de la Commune de A.________ (ces parcelles étaient en cours de groupement). Les intéressés ont mis à l'enquête, du ******** au *********, un projet d'agrandissement, surélévation du bâtiment ECA n° 59 et transformation du bâtiment ECA n° 58, sis ********.

b) Le 21 décembre 2021, la A.________ a délivré le permis de construire n° 43/21 pour la réalisation de ce projet. Cette décision comportait le prononcé d'un émolument s'élevant à fr. 2'215.85; ce montant couvrait notamment une somme de 990.85 fr. relative à des prestations de tiers, soit entre autres une facture de ********, concernant une prestation de contrôle du formulaire d'enquête sous l'angle énergétique, de fr. 829.30; ce montant a été payé par la Commune, avant d'être intégré dans l'émolument global facturé à C.________ et ses consorts.

c) Ces derniers, dans une lettre du 17 janvier 2022 à la Commune de A._______ ont accueilli favorablement le permis délivré, tout en protestant notamment contre l'obligation de prendre en charge la facture de ********.

d) Le Service communal des Constructions/Patrimoine/Urbanisme (ci-après CPU) a répondu aux constructeurs en maintenant la facture en question dans un courrier du 3 mars 2022. Sur quoi, les constructeurs s'en sont acquittés.

e) La décision de permis de construire comportait encore la clause suivante sous la rubrique "Conditions particulières communales" :

"I. a)

Les dates de début et de fin des travaux doivent être communiqués à la Commune de A.________, CPU [...].

Le cas échéant, le Service CPU se chargera de les communiquer à ses mandataires externes, ******** (contrôle énergétique) et le Bureau ******** (sécurité sur les chantiers).

Le(s) contrôle(s) effectué(s) par le(s) mandataire(s) pendant la durée du chantier sera (seront) refacturé(s) au maître d'œuvre selon les dispositions du règlement relatif aux émoluments administratifs du ********.

[...]"

B. Le suivi du chantier sur le plan énergétique a été réalisé par ******** (dont l'ancienne raison sociale était *********). Cette société a également contrôlé le rapport de conformité présenté par les constructeurs, conformément aux exigences de l'art. 15 al. 2 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01); elle a déposé un rapport intitulé "Contrôle pour la certification de l'enveloppe énergétique" en date du 5 février 2022. Par la suite, ******* a adressé à la Commune de A.________ une facture de 2'421 fr. pour ses prestations.

C. La Commune de A.________, plus précisément le CPU, a refacturé ce montant aux propriétaires C.________ et consorts en date du 9 février 2024. Par lettre du 27 février suivant, ces derniers ont refusé de prendre en charge cette facture. Par décision formelle du 7 mars 2024, le CPU de A._______ a confirmé cette prétention.

Les propriétaires intéressés, sous la plume d'C.________, ont contesté cette facture par un recours adressé à la Commission communale de recours en matière fiscale de la Commune de A.________.

Après avoir entendu les parties dans une séance du 3 juin 2024, la Commission communale a accueilli le recours par décision du 22 août 2024, celle-ci n'étant toutefois notifiée que le 20 novembre suivant. Dite Commission y annule la facture de 2'421 fr. concernant les prestations de VOéChaleur SA. La motivation de cette décision se lit en substance comme suit:

" La décision dépend de l'obligation pour la Commune de réaliser les contrôles concernant la certification énergétique de l'enveloppe durant la phase de réalisation du projet. La Commission a donc demandé un avis de droit à l'expert du Canton.

Pour donner suite à la réponse de M. ********, la Commission a acquis la conviction que la Commune a outrepassé ses obligations en faisant réaliser ces contrôles par un tiers".

D. Agissant par acte du 6 janvier 2025, déposé par l'intermédiaire de l'avocate Marie Théraulaz, la A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP); elle conclut en substance avec dépens, principalement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la refacturation de la facture litigieuse est confirmée; subsidiairement, elle demande l'annulation de la décision de la Commission communale de recours et le renvoi de la cause à celle-ci pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Par lettre du 28 janvier 2025, la Commission de recours s'est bornée à conclure à son rejet (elle indique que celle-ci a décidé, à l'unanimité, d'accepter le recours; dans la décision attaquée cependant, la Commission indiquait avoir statué "à la majorité").

Quant aux tiers intéressés, ils ont déposé des déterminations en date du 31 janvier 2025; ils confirment les moyens qu'ils avaient soulevés devant la Commission de recours et proposent le rejet du pourvoi de la A.________.

Considérant en droit:

1. a) La Commission communale de recours (ci-après: la Commission) a statué sur la base de la compétence que lui confère la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11; art. 45 LICom). L'art. 46 LICom précise que les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux recours contre les décisions de la commission communale de recours; cette disposition implique un renvoi à l'art. 199 de la loi vaudoise du 4 juillet 2000 sur les impôts cantonaux (Ll; BLV 642.11), lequel déclare applicable la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173. 36) s'agissant de la forme et des délais de recours. Ce sont donc les dispositions des art. 95 ss LPA-VD qui s'appliquent en l'occurrence. La réception de la décision attaquée, notifiée sous pli simple, en date du 21 novembre 2024 au plus tôt, a ainsi déclenché le délai de recours de 30 jours, lequel a été suspendu durant les féries de fin d’année (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD); ce délai n’est ainsi venu à échéance que le lundi 6 janvier 2025, de sorte que le recours a été formé en temps utile.

b) Par ailleurs, à teneur de l’art. 47a, 2^ème phrase, LICom, la municipalité a qualité pour recourir à l’encontre des décisions de sa commission communale de recours.

2. La Municipalité recourante reproche à la Commission d'avoir rendu une décision non motivée ou, en tous les cas, pas suffisamment motivée.

A cet égard, il faut bien admettre que la décision du 22 août 2024 est motivée de manière extrêmement sommaire. Toutefois, on retire du dossier que la Commission s'est encore réunie après le 22 août 2024 et a établi, pour étayer sa décision, un document du 20 novembre 2024; il n'est pas des plus clairs non plus. On se souvient que la décision se référait à l’avis d’un spécialiste du canton; à vrai dire, on cherche en vain au dossier une pièce émanant des services cantonaux. Cependant, la Commission, dans le document du 20 novembre 2024, a reproduit ses questions et – apparemment – les réponses du service cantonal en bleu; les motifs de la décision n’en découlent pas pour autant de manière évidente. En fin de compte, la Commission a estimé que la commune n'avait pas à "contrôler les contrôleurs", s'agissant de la conformité énergétique du bâtiment réalisé. Cette motivation, pour brève qu'elle soit, a fourni à la recourante une base utile pour former son argumentation. Il serait ainsi vain d'annuler la décision de la Commission pour défaut de motivation et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle décision.

3. a) Le débat concerne – compte tenu de la somme refacturée, portant sur la conformité énergétique du bâtiment – l'application de l'art. 15 al. 2 LVLEne, disposition introduite par la novelle du 4 mai 2021, entrée en vigueur le 1^er septembre suivant et qui se lit comme suit:

"Art. 15 Communes

¹ [...]

² Lors de travaux réalisés sur leur territoire et relevant de leur compétence, en particulier selon l'art. 4 al. 4 LATC, les Communes requièrent la production d'un rapport des ingénieurs ou des architectes mandatés par le maître de l'ouvrage attestant la conformité des projets avec la présente loi."

Les constructeurs ont déposé un tel rapport de conformité en date du 8 février 2024, sous la signature de leur architecte, mandataire qualifié (soit l'architecte ********, lequel s'appuyait sur un certificat établi par le bureau ********). Les constructeurs estiment ce rapport de conformité suffisant et considèrent que la commune n'avait pas, au surplus, à vérifier ce rapport quant à sa conformité à la règlementation énergétique. La Municipalité recourante considère au contraire qu'il est de sa responsabilité de procéder à un tel contrôle, ce qui lui permet de facturer l'émolument demandé (en l'espèce de refacturer la prestation demandée à cet effet à un mandataire externe). A cet égard, il convient de rappeler le cadre légal assurément complexe.

b) Il faut souligner tout d'abord que le débat ne paraît pas concerner les questions usuelles en matière de taxe, soit notamment l'existence d'une base légale fondant le prélèvement d’une contribution publique, ni d'ailleurs le principe de la couverture des frais ou de l'équivalence. S'agissant de la base légale, il faut relever plutôt une abondance de textes permettant la perception de l'émolument ici en cause. On peut signaler en effet, en premier lieu, diverses dispositions de la LPA-VD. Ainsi, l'art. 45 LPA-VD prévoit que sous réserve des cas dans lesquels la loi prévoit la gratuité, les autorités (y compris communales) peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision. L'art 46 al. 2 LPA-VD ajoute que les communes édictent les règlements nécessaires à la perception des frais dus aux procédures devant elles. Par ailleurs, selon l'art. 48 LPA-VD, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité.

Pour ce qui concerne la Commune de A.________, celle-ci a adopté un règlement du ******** relatif aux émoluments administratifs et aux contributions de remplacement en matière d'aménagement du territoire et des constructions. A teneur de l'art. 3 let. c de ce règlement, sont soumis à émolument le contrôle des travaux et l'octroi du permis d'habiter. L'émolument se compose d'une taxe fixe et d’une taxe proportionnelle (le calcul s'effectue selon la grille annexée à ce règlement; art. 4). L'art. 4 al. 4 de ce texte précise encore ce qui suit:

" Les frais ou honoraires facturés à la Commune de A.________ par des tiers ou spécialistes tels qu'ingénieurs, architectes ou urbanistes, etc., que pourraient nécessiter la complexité d'un dossier sont à la charge du maître de l'ouvrage."

En d'autres termes, cette dernière disposition permet à la commune, en principe, de refacturer des prestations que celle-ci a commandées auprès de tiers spécialistes à l’auteur de la requête (le permis de construire ou le permis d'habiter), puis payées – on peut parler à ce sujet de débours.

Cependant, les constructeurs soulèvent bien plutôt la question de savoir si la commune était habilitée ou non à mandater un tiers pour opérer des contrôles, alors même qu'elle avait reçu un rapport de conformité établi par un bureau agréé.

c) Le présent litige se situe en outre dans le contexte de l'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et construction (LATC; BLV 700.11). A cet égard, l'art. 4 al. 4 LATC prévoit que la municipalité est chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et des constructions. On se souvient d'ailleurs que l'art. 15 al. 2 LVLEne comporte un renvoi à cette disposition; ainsi, le contrôle de la réglementation en matière énergétique entre bien dans les attributions de la municipalité. Concrètement, la municipalité doit vérifier que le projet est bien conforme aux différentes règles applicables avant de délivrer le permis de construire (art. 104, spécialement al. 1 LATC). Un nouveau contrôle par la municipalité doit intervenir avant la délivrance du permis d'habiter; celui-ci ne peut en effet être délivré que si les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête (art. 128 al. 1 LATC, qui précise que le préavis de la commission de salubrité est requis). On ajoutera que les communes peuvent procéder à des contrôles en cours de chantier et suspendre les travaux si l'exécution de ceux-ci n'est pas conforme à la réglementation ou au projet bénéficiant du permis de construire (art. 127 LATC; voir aussi art. 40l al. 1 LVLEne).

d) En l'occurrence, le débat concerne la perception d'un émolument en lien avec la délivrance du permis d'habiter. Il s'agit d'un acte administratif distinct du permis de construire; à vrai dire, il n'est pas connu en Suisse alémanique (le droit fédéral ne le prévoit d'ailleurs pas), alors qu'il est répandu en Suisse romande. En substance, après l'achèvement des travaux, l'autorité vérifie que ceux-ci respectent les conditions fixées dans le permis de construire et que leur réalisation correspond aux plans approuvés à l'issue de leur mise à l'enquête publique; il s'agit, ce faisant, de préserver l'intérêt des futurs occupants, ainsi que l'intérêt public au respect des prescriptions de construction en général (pour plus de détails, voir Jean-Baptiste Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2023, n. 965 ss). Cet auteur relève que certains cantons ont adopté une approche un peu différente afin d'alléger le suivi administratif de la construction. Par exemple, le canton de Genève a aboli la procédure de permis d'habiter pour toutes les constructions autres que celles qui sont ouvertes au public; une attestation de conformité suffit alors, à établir par un mandataire professionnellement agréé (op. cit., n. 968).

En somme, les constructeurs soutiennent en substance que le législateur vaudois aurait adopté un mécanisme proche du système genevois précité, à tout le moins s’agissant des aspects énergétiques.

4. a) En tant qu'acte administratif, le permis d'habiter est délivré à l'issue d'une procédure administrative; celle-ci est régie par les dispositions et règles générales de procédure de la LPA-VD, sous réserve de dispositions spéciales figurant dans la LATC, voire dans une autre loi spéciale. Ainsi, conformément à l'art. 29 LPA-VD, la municipalité peut recourir à différents moyens de preuve pour établir les faits pertinents lui permettant de statuer sur la demande de permis d'habiter; parmi ces preuves figurent les expertises, les documents, titres et rapports officiels ainsi que les renseignements fournis par des autorités ou des tiers. L'énumération figurant à l'art. 29 al. 1 LPA-VD n'est d'ailleurs pas exhaustive. S'agissant du permis d'habiter, l'art. 128 al. 1 LATC requiert, à titre de disposition spéciale, le préavis de la commission de salubrité, souvent composée de spécialistes. Cependant, sous cette réserve, la LATC ne s'écarte pas du régime résultant de la LPA-VD.

La question demeure de savoir si l'art. 15 al. 2 LVLEne comporte à cet égard un régime dérogatoire par rapport à la LPA-VD.

b) L'exigence du rapport de conformité prévu par cette disposition a été introduite lors des travaux parlementaires portant notamment sur la révision de l'art. 15 al. 2 LVLEne (cf: Bulletin du Grand conseil, séance du 27 avril 2021, point 35 de l'ordre du jour). L'objectif poursuivi était de permettre aux communes de se référer à un contrôle de la conformité des travaux à la LVLEne effectué par des professionnels, les petites communes ne disposant pas des moyens nécessaires à ces contrôles. Il s'agit d'un rapport quant à la conformité des travaux effectués, les examens intervenant durant les travaux. Cette disposition, on le rappelle, prévoit (les passages en caractères gras ont été mis en évidence par le rédacteur):

"Art. 15 Communes

¹ [...]

² Lors de travaux réalisés sur leur territoire et relevant de leur compétence, en particulier selon l'art. 4 al. 4 LATC, les Communes requièrent la production d'un rapport des ingénieurs ou des architectes mandatés par le maître de l'ouvrage attestant la conformité des projets avec la présente loi."

Elle a remplacé l'ancienne règle, qui disposait ce qui suit :

Art. 15

Communes

¹ [...]

² Lors de travaux réalisés sur leur territoire et relevant de leurs compétences, en particulier selon l'article 17 LATC, les communes vérifient la conformité des projets avec la présente loi.

Ainsi, la question se pose – et les constructeurs la soulèvent – de savoir si le législateur a voulu supprimer la tâche des communes de vérifier – une fois qu'elles ont reçu le rapport de conformité émanant d'un spécialiste agréé – la conformité, non pas du projet dans son ensemble, mais ici des travaux à la réglementation énergétique. On relève que la disposition nouvelle résultait d'un amendement et non du projet du Conseil d'Etat, que le débat à ce sujet a été très fourni et qu'enfin le vote sur cette nouvelle règle a été serré (ce au cours des deuxième et troisième débats: BGC, législature 2017-2022, tome 18, Grand Conseil, respectivement p. 428 ss et p. 470 ss). On peut déduire du texte adopté, même si les débats au Parlement cantonal ne sont pas des plus limpides, une volonté du législateur, s'agissant de l'examen de la conformité à la réglementation énergétique au stade du permis d'habiter, de se contenter du dépôt d'une attestation de conformité à l'instar du modèle genevois appliqué en remplacement du permis d’habiter. Une telle modification n’empêche pas nécessairement les municipalités de procéder à un contrôle approfondi, cas échéant en recourant à des mandataires externes; mais cela ne se justifie que dans des cas particuliers, soit lorsque le rapport déposé soulève des doutes (ou aussi, bien évidemment, lorsque le constructeur ne satisfait pas à son obligation de produire un tel rapport). En d'autres termes, le régime antérieur, tel que pratiqué, reposant sur les art. 29 LVLEne et art. 128 LATC notamment, ne peut perdurer sous l'empire de l'art. 15 al. 2 LVLEne, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er septembre 2021.

Au surplus, il faut rappeler que l'autorité (ici la Municipalité) bénéficie certes d'une certaine liberté d'appréciation dans les preuves qu'elle entend ordonner. Dans ce contexte, il demeure que le rapport de conformité versé au dossier conformément à l'art. 15 al. 2 LVLEne implique une forme de présomption de conformité, que seuls des éléments de fait particuliers permettent de mettre en doute. A cet égard, l'une des solutions que suggère le Guide pour le contrôle de conformité énergétique des bâtiments établi par la Direction de l'énergie (DIREN) à l'intention des communes vaudoises consiste, pour celles qui ne disposent pas des compétences techniques nécessaires, dans le recours à un mandataire externe; mais cette voie, admissible dans le contexte de la procédure de permis de construire, apparaît incompatible avec la nouvelle teneur de l’art. 15 al. 2 LVLEne dans la phase postérieure et notamment en lien avec l’octroi du permis d’habiter.

Il découle dès lors des considérations qui précèdent que la Municipalité, dès lors qu’elle avait reçu un rapport de conformité énergétique, ne pouvait pas mandater un tiers externe et procéder à un contrôle supplémentaire à l’aide d’un tel mandataire. Il en résulte que c'est donc à tort que la Municipalité a estimé pouvoir refacturer le montant de la prestation – inutile et non justifiée – de ce prestataire aux constructeurs, requérants du permis d'habiter.

5. Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, la décision de la Commission étant confirmée. L'émolument d'arrêt doit être mis à la charge de la recourante, qui succombe; celle-ci, pour le même motif, n’a pas droit à des dépens (cf. art. 49 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune de A.________ du 22 août 2024 est confirmée.

III. L'émolument d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de la Commune de A.________, par sa Municipalité.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 novembre 2025

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.