TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 18 novembre 2025

Composition

M. Alex Dépraz, président; MM. Guillaume Vianin et Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________, à ********, représentée par Me John-David Burdet, avocat à Lausanne,

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière fiscale, de la commune ********, à ********,

Autorité concernée

Municipalité ********, représentée par Me Nicolas Blanc, avocat à Lausanne.

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière fiscale de la commune ******** du 7 janvier 2025 (facture pour occupation du domaine public pour l'installation du chantier)

Vu les faits suivants:

A. A.________, qui exploite une entreprise de construction, s’est vu confier la réalisation en entreprise générale d'un immeuble et d'un garage souterrain sur la parcelle n°********, de 1'018 m², sise ********, à ********, dont elle était copropriétaire avec ********, à ********.

Le chantier se situant sur un axe à forte circulation, avec de nombreux usagers différents, il a été convenu, avec les services de la commune d’********, d'installer le chantier avec une emprise sur le domaine public, afin d’y maintenir le trafic, sans interruption et en fonction des phases d'avancement du chantier. L'usage accru du domaine public communal était alors régi par le Règlement général de police communal (RGP), approuvé le 3 février 2022.

Entre le 10 et le 20 mars 2023, plusieurs courriels et des plans de circulation ont été échangés entre la constructrice et les services communaux. Les travaux ont débuté sur place en mai 2023.

B. Le 11 mai 2023, le Conseil communal d’******** a adopté le règlement en matière d'usage du domaine public (RDP), lequel a été approuvé par la Cheffe du Département des institutions le 17 juillet 2023. Ce règlement est entré en vigueur le 1^er octobre 2023. A son article 12 (dispositions transitoires), le RGP prévoit une disposition rétroactive aux termes de laquelle: "Dès l’entrée en vigueur des présentes dispositions, les usages accrus du domaine public autorisés préalablement sont soumis au nouveau tarif mentionné à l'article 10, au prorata temporis" (al. 1).

Le 9 octobre 2023, le Chef du service communal de l’urbanisme, de la police des constructions et du développement durable a avisé A.________ de l’entrée en vigueur du RGP, par courriel en précisant qu’un émolument serait désormais perçu pour tout empiètement sur le domaine public. Un formulaire de demande d'autorisation à compléter et le texte du règlement étaient joints à ce courriel. Le 21 décembre 2023, A.________ a complété et renvoyé à la commune ******** le formulaire de demande de l'usage accru du domaine public.

C. Le 12 février 2024, la Bourse communale a adressé à A.________ une facture n°152’089, d’un montant de 36'159 fr.50 pour usage accru du domaine public durant la période du 1^er octobre 2023 au 30 mars 2024 (133 m² à 1 fr.50 par jour pendant 181 jours + 50 fr. d'émolument administratif).

Le 29 février 2024, A.________ a contesté cette décision, au motif qu’il n’avait jamais été mentionné, durant les séances précédant l’installation du chantier, qu'une taxe serait perçue par la commune. A.________ a en outre indiqué que le chantier allait durer encore une année, ce qui allait impliquer des coûts supplémentaires non prévus d'environ 100'000 fr., mettant en péril le projet de construction. Sur ce point, A.________ a ajouté que si cette information lui avait été communiquée initialement, elle aurait pu prendre en compte le montant de cette taxe dans son devis, ce qui aurait influé sur les discussions lors de l'attribution des marchés aux entreprises.

Dans sa séance du 12 mars 2024, la Municipalité ******** (ci-après: la municipalité) a décidé d'annuler la facture initiale de 36'159 fr.50 et d'en établir une nouvelle, de 20'000 francs, couvrant la période du 21 décembre 2023 (date du dépôt de la nouvelle demande d'autorisation) au 30 mars 2024 (soit 133m² à 1 fr. 50 par jour pendant 100 jours + 50 fr. d’émolument administratif). Cette nouvelle décision a été notifiée à A.________ par courrier du 20 mars 2024, avec l’information qu’en cas de poursuite de l’usage accru du domaine public au-delà du 30 mars 2024, une nouvelle demande d'autorisation devrait être requise. A.________ a contesté cette décision, invoquant les mêmes motifs que précédemment

Les représentants de la municipalité ont rencontré ceux de A.________ le 25 avril 2024. Dans sa séance du 30 avril 2024, la Municipalité a décidé de ne pas revenir sur sa décision du 12 mars 2024 et de maintenir la nouvelle facture de 20'000 fr., ce qu’elle a communiqué à l’intéressée le 7 mai 2024, avec mention des voies et délai de recours.

D. Par acte du 7 juin 2024, A.________ a saisi la Commission communale de recours en matière d'impôt (ci-après: la commission de recours ou l’autorité intimée) d’un recours tendant à l'annulation de la décision de la municipalité du 7 mai 2024.

L'emprise sur le domaine public a pris fin le 26 juillet 2024.

La commission de recours a tenu séance le 9 décembre 2024 et a entendu les représentants de A.________ et ceux de la municipalité.

Dans sa décision communiquée aux parties le 7 janvier 2025, la commission de recours a rejeté le recours, sans frais, ni dépens.

E. Par acte du 10 février 2025, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette dernière décision; elle a pris les conclusions suivantes:

"(…)

a. Principalement:

II. La décision du 7 janvier 2025 de la Commission communale de recours en matière fiscale est annulée et réformée en ce sens que la décision de la Municipalité ******** du 7 mai 2024 en matière de taxe pour usage du domaine public maintenant sa décision du 20 mars 2020 de facturer à A.________ un montant de frs. 20'0000.- pour usage accru du domaine public pour la période du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024 est annulée et elle-même réformée en ce sens que la décision du 20 mars 2024 et la facture du 19 mars 2024 sont annulées.

III. Il est constaté qu'en application de la décision d'autorisation d'usage du domaine public du mois de mai 2023, A.________ n'a pas à s'acquitter d'une taxe d'usage du domaine public pour le chantier sis à ******** à ******** et ce jusqu'à la levée de l'installation de chantier survenue le 26 juillet 2024.

b. Subsidiairement:

IV. La décision du 7 janvier 2025 de la Commission communale de recours en matière fiscale est annulée et renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants."

La commission de recours et la municipalité ont produit leurs dossiers; dans leurs écritures respectives, elles proposent le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée.

A.________ s’est déterminée; elle maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l’art. 47a de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase). Conformément à l’art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), la voie du recours au Tribunal cantonal est donc ouverte contre la décision de l'autorité intimée.

b) En l’espèce, le recours a été interjeté dans la forme et le délai prescrits par la loi (cf. art. 79 al. 1 et 95 LPA-VD); il est donc recevable et il y a lieu d’entrer en matière.

2. A l’encontre de la décision attaquée, la recourante fait valoir en substance que, contrairement à ce que l’autorité intimée a retenu, la municipalité lui aurait bien délivré une décision d'autorisation d'usage accru du domaine public, non limitée dans le temps et qui ne prévoyait le prélèvement d'aucune taxe. La recourante invoque également la protection de la bonne foi, compte tenu des garanties qui lui ont été données par les services communaux et de l’absence de réserve de la municipalité quant à une éventuelle future taxation pour ce chantier. Par surabondance de moyen, la recourante critique le montant de la taxe, estimant que celle-ci est disproportionnée; elle invoque une violation du principe d’équivalence.

3. Dans ses déterminations complémentaires, la recourante requiert plusieurs mesures d’instruction. Elle demande tout d’abord que la municipalité soit invitée à produire le document qu’elle remet habituellement aux constructeurs lors de l'ouverture d’un chantier; elle demande en outre production des échanges survenus lors de la séance du 15 mars 2023; enfin, elle requiert la tenue d’un audience et l’audition de plusieurs témoins.

a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1 et les références). En procédure administrative, l'autorité peut notamment recourir aux moyens de preuve suivants (art. 29 al. 1 LPA-VD): audition des parties (let. a); documents, titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). De même, les parties peuvent présenter des offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction (art. 34 al. 2 let. d LPA-VD).

Le droit d'être entendu n'empêche cependant pas le juge de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de se forger une conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, il a la certitude qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 138 III 374 consid. 4.3.2; arrêt TF 2C_112/2020 du 9 juin 2020 consid. 3.1).

b) En l’espèce, le litige a trait essentiellement au respect de principes généraux du droit administratif et du droit fiscal; il s’agit donc de questions juridiques que le Tribunal revoit avec un plein pouvoir d’examen. A cela s'ajoute que la recourante a été entendue par l’autorité intimée, qu’elle s’est exprimée à deux reprises dans le cadre de la présente procédure et a produit de nombreuses pièces à cet égard. Du reste, le dossier complet a été produit par l'autorité intimée. Par appréciation anticipée des preuves, il ne sera dès lors pas donné suite à ces réquisitions, ceci d’autant moins au vu du sort qui sera réservé au présent recours, comme on va le voir.

4. a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1 p. 221; 138 II 70 consid. 5.1 p. 73). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Kausalabgaben, Häner/Waldmann [édit.], Zurich 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent à leur tour en plusieurs catégories, dont les taxes (ou émoluments) d'utilisation (Benutzungsgebühren), qui constituent la contrepartie financière de l'utilisation d'un bien public (Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n. 1834). Une catégorie voisine est celle des taxes (ou émoluments) de concession (Konzessionsgebühren), qui sont dues par les bénéficiaires d'une concession, lorsqu'ils exercent une activité qui est en principe réservée à la collectivité ou sont autorisés à faire un usage privatif du domaine public (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1835). La classification des taxes pour usage privatif du domaine public, sur la base d'une concession, est d'ailleurs controversée: alors que la jurisprudence plus ancienne les qualifiait de taxes d'utilisation, la jurisprudence récente y voit des taxes de concession. La distinction n'a toutefois guère de portée pratique (Isabelle Häner, in: Kausalabgaben, op. cit., p. 6).

On distingue trois formes d'usage du domaine public: l’usage commun, l'usage accru et l'usage privatif (ou exclusif). L’usage commun, conforme à l’affectation du bien et compatible avec les autres usagers du domaine public, implique en règle générale sa gratuité (cf. Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1515 et 1517; Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III: L'organisation des activités administratives/Les biens de l'Etat, 2^e éd., Berne 2018, n. 8.4.3.3). Un usage est en revanche considéré comme accru lorsqu’il reste conforme à l’affectation ou la nature du bien en question, mais qu’il n’est pas simultanément possible à un nombre indéterminé de personnes (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.2.1). Il a pour conséquence que la collectivité publique concernée a le droit de le soumettre à un régime d’autorisation préalable et d'exiger en contrepartie le paiement d’une taxe qui constitue un émolument domanial (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.4.2 et 8.4.4.7; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1518 et 1524). L’usage privatif du domaine public exclut totalement et durablement que son usage commun soit exercé; il est fréquemment soumis à la délivrance par la collectivité d’une concession, laquelle est subordonnée au paiement d’une redevance (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1525 s.).

La taxe d'occupation ou d'empiètement du domaine public est qualifiée soit de taxe d'utilisation (TF 2C_439/2014 précité consid. 6.1; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1834), soit de taxe de concession (ainsi Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 7^e éd., Zurich 2016, p. 4).

b) aa) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise – exigence de la densité normative (Erfordernis der Normdichte) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4 p. 101). En outre, les éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la réglementation (Erfordernis der Normstufe) – (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la réglementation dans une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).

Sur le plan communal, seuls les règlements adoptés par l'organe législatif ont valeur de lois au sens formel, à l'exclusion des règlements édictés par l'organe exécutif (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et la jurisprudence citée). Dans le canton de Vaud, seuls les règlements adoptés par le conseil communal ou le conseil général constituent ainsi des "lois" au sens formel, à l'exclusion des règlements adoptés par la municipalité.

Les exigences mentionnées ci-dessus valent en principe pour les impôts comme pour les contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui concerne la fixation de certaines contributions causales. La compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 143 I 220 consid. 5.1 p. 224s.; 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). L'assouplissement suppose généralement que les deux principes précités soient applicables (Wiederkehr, op. cit., p. 47).

L'assouplissement concerne le mode de calcul de la taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op. cit., p. 47 avec renvoi à ATF 143 II 283 consid. 3.5 p. 292; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020 consid. 5.2 avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a p. 179). Le sujet et l'objet de l'impôt peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte légal (Beusch, op. cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit., p. 46 note de bas de page 39). L'assouplissement consiste également à abaisser les exigences en termes de densité normative; la contribution peut ainsi être définie de manière moins précise, lorsque les principes de couverture des frais et d'équivalence permettent d'en limiter le montant (Wiederkehr, op. cit., p. 40, 44). Il en va de même lorsque la valeur de la prestation – dont la contribution constitue la contrepartie – peut être comparée avec des prestations similaires offertes sur le marché par des particuliers (Wiederkehr, op. cit. p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182 consid. 4f).

bb) Le principe d'équivalence – qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques – implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause. Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes (Hungerbühler, op. cit., p. 523 et la jurisprudence citée). La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 p. 225 s.). L'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière schématique (TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.2; 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1; 2C_173/2013 du 17 juillet 2013 consid. 5.1).

cc) Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves. De telles réserves financières violent le principe précité lorsqu'elles ne sont plus justifiées objectivement, c'est-à-dire lorsqu'elles excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1 p. 225).

Le principe de la couverture des frais s'applique seulement aux contributions causales dépendant des coûts (kostenabhängige Kausalabgaben). Tel est le cas de certaines taxes d'utilisation qui constituent la contreprestation d'une activité de l'administration ayant nécessité un certain travail de la part d'un service déterminé (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1 p. 293). En dehors de ces cas, le principe de la couverture des frais ne s'applique généralement pas aux taxes d'utilisation du domaine public ni aux taxes de concession (ATF 143 II 283 consid. 3.7.1 p. 293 et consid. 3.7.2 p. 294; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 4; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1845 ss; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8^e éd., Zurich/Saint-Gall 2020, n. 2783 s. et les renvois à la jurisprudence; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Berne 2014, p. 330 n. 849 et les renvois à la jurisprudence; voir aussi CDAP CCST.2018.0006 du 8 mars 2019 consid. 3c). Cela vaut notamment pour les taxes d'usage accru ou privatif du domaine public (ATF 143 II 283 consid. 3.7.2 p. 294). Il s'agit alors de taxes "indépendantes des coûts" (kostenunabhängige Kausalabgaben; cf. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 p. 508 s., not. 512, 518 et 522). En effet, la collectivité publique ne subit en principe pas ou seulement peu de coûts lors de la mise à disposition du domaine public (TF 2C_226/2012 précité consid. 4.2). L'utilisation du domaine public ne présente pas de valeur marchande comparable au secteur privé (TF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2). En revanche, lorsque les taxes sont étroitement liées aux coûts de construction et d'entretien d'une installation publique, elles sont dépendantes des coûts et obéissent au principe de la couverture des frais (Hungerbühler, op. cit., p. 522; TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 5.3 s'agissant d'une taxe d'utilisation d'une place d'amarrage dans un port).

Les taxes d'utilisation du domaine public n'obéissent en tout cas pas entièrement aux principes d'équivalence et de couverture des frais, car il ne s'agit pas de contributions dépendant des coûts et/ou leur valeur ne peut être chiffrée (Wiederkehr, op. cit., p. 47 et les renvois à la jurisprudence; v. également arrêt CDAP FI.2023.0175 du 2 juillet 2024 consid. 4a).

Le principe de couverture des frais n'étant généralement pas applicable aux taxes d'utilisation du domaine public, il ne peut y avoir à leur égard d'assouplissement du principe de la légalité (consid. 2b/aa ci-dessus) en lien avec ce principe (arrêt TF 2C_609/2010 précité consid. 3.2), du moins lorsque, à défaut d'offres comparables de prestataires privés, il n'existe pas de prix du marché pouvant servir à la comparaison avec la taxe d'utilisation en cause (ATF 143 II 283 consid. consid. 3.7.2 p. 294).

5. a) aa) Selon son art. 1 al. 1, la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal. L’art. 2 al. 1 LRou ajoute qu’en règle générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection anti-bruit, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation. Aux termes de l'art. 26 LRou, intitulé "Autres usages", tout usage excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession, délivré par le département s'agissant du domaine public cantonal et par la municipalité s'agissant du domaine public communal. Ils donnent lieu à la perception d'un émolument unique ou périodique (al. 1). Le Conseil d'Etat arrête le tarif des émoluments perçus pour l'usage du domaine public cantonal. L'autorité communale fait de même pour l'usage du domaine public communal, sous réserve d'approbation par le chef de département concerné (al. 2). Les art. 27 et 29 LRou traitent respectivement de l'usage accru et de l'usage privatif du domaine public.

bb) L’art. 4 LICom, intitulé «taxes spéciales» (pour la genèse de cette disposition, v. Bulletin du Grand Conseil, automne 1956 p. 577 not. 581 in fine) dispose qu’indépendamment des impôts énumérés à l'article premier (divers impôts communaux) et des taxes prévues par l'article 3^bis (taxes communales), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al. 4).

b) Comme on l’a dit plus haut, le 1^er octobre 2023 est entré en vigueur dans la commune ******** le RDE, dont on cite les dispositions suivantes:

"Article 2 - Autorisation municipale

¹ Tout usage accru ou privatif du domaine public, au sol, en sous-sol et au-dessus du sol nécessite une autorisation préalable délivrée par la Municipalité.

² La demande d'autorisation doit parvenir à la Municipalité par le biais du formulaire officiel de la Commune avec l'ensemble des documents requis avant toute occupation du domaine public, 30 jours à l'avance (art. 18 RGP), cas d'urgence réservé.

³ Les autorisations pour usage accru sont personnelles et non transmissibles.

⁴ L'autorisation pour l'usage accru ou privatif ne dispense pas la personne requérante de l'obtention des autorisations légales et réglementaires nécessaires (LATC, LADB, etc.).

Article 3 - Durée

¹ Les autorisations pour usage accru sans emprise sur le domaine public (cf. article 10, lettre b, ci-après) sont accordées pour une durée limitée ; elles sont en principe reconductibles. La durée est indiquée dans la décision.

²Les autorisations pour usage privatif avec et sans emprise sur le domaine public (cf. article 10, lettre a et e ci-après) sont généralement accordées sans indication de durée.

(…)

Article 7 - Taxe pour usage du domaine public

¹ Les autorisations ne sont délivrées que contre paiement d'une taxe au titre d'usage accru ou privatif du domaine public, due par la personne qui requiert l'autorisation.

² La taxe est calculée par m2, mètre linéaire (ml), pièce ou autre unité de mesure et en fonction de sa durée (sauf taxe unique) selon tarif de l'article 10. Les m2 sont calculés en plan, sauf indication contraire,

³ La taxe fixée par jour est due pour la durée annoncée ou en fonction de la durée effective si celle-ci est plus longue. La taxe fixée par année est due pour l'année civile complète; pour les nouvelles autorisations, la taxe est calculée au prorata temporis.

⁴ En cas de cessation de l'activité, l'autorisation pour usage du domaine public doit être restituée à la Municipalité. Dès la restitution de l'autorisation, il est procédé au remboursement de la taxe, montant qui est calculé au prorata temporis à compter du jour de la restitution de l'autorisation. Si l'autorisation n'est pas restituée, elle est radiée d'office, sans remboursement dans un délai de 30 jours.

⁵ En cas d'occupation du domaine public sans autorisation préalable, une taxe rétroactive est perçue, calculée sur les jours effectifs arrondis à la dizaine supérieure."

L’art. 10 RDE fixe le tarif des taxes pour usage du domaine public en distinguant l’usage privatif avec emprise (let. a), respectivement sans emprise (let. c) de l’usage accru sans emprise (let. b). Ce tarif est repris dans l’annexe.

6. a) Comme on l’a vu plus haut, l’art. 12 al. 1 RDE soumet les usages accrus du domaine public autorisés préalablement au nouveau tarif mentionné à l'article 10 let. b RDE, pro rata temporis. En la présente espèce, c’est en faisant application de cette disposition transitoire que la municipalité a réclamé à la recourante une taxe pour l’emprise de son chantier sur le domaine public communal à compter du 1^er octobre 2023. La taxe litigieuse est réclamée à la recourante pour avoir occupé une surface de 133 m², sur le domaine public communal, à l’ouest du chantier ouvert sur la parcelle n°********, sur la route ********.

aa) Selon un principe général de droit intertemporel, les dispositions légales applicables à une contestation sont celles en vigueur au moment où se sont produits les faits juridiquement déterminants pour trancher celle-ci. Liée aux principes de sécurité du droit et de prévisibilité, l'interdiction de la rétroactivité des lois résulte du droit à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de la bonne foi (art. 5 et 9 Cst.). L'interdiction de la rétroactivité (proprement dite) fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur, car les personnes concernées ne pouvaient, au moment où ces faits se sont déroulés, connaître les conséquences juridiques découlant de ces faits et se déterminer en connaissance de cause. Une exception à cette règle n'est possible qu'à des conditions strictes, soit en présence d'une base légale suffisamment claire, d'un intérêt public prépondérant, et moyennant le respect de l'égalité de traitement et des droits acquis. La rétroactivité doit en outre être raisonnablement limitée dans le temps (ATF 150 I 144 consid. 6.1 p. 148; 144 I 81 consid. 4.1; arrêt TF 2C_339/2021 du 4 mai 2022 consid. 4.1 et les références). Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis (cf. ATF 150 I 144 consid. 6.1 p. 148; 146 V 364 consid. 7.1; 144 I 81 consid. 4.1; 138 I 189 consid. 3.4; arrêt TF 2C_236/2010 du 14 octobre 2010 consid. 1.1 et les références).

bb) Le chantier a sans doute été mis en place en mai 2023, soit antérieurement à l’entrée en vigueur du RDE. Or, le 1^er octobre 2023, l’occupation du domaine public par la recourante se poursuivait, puisqu’elle a pris fin en juillet 2024. La notification de la taxe querellée, qui couvre la période du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024, constitue dès lors un cas de rétroactivité improprement dite.

b) La recourante fait cependant valoir que la municipalité serait tenue par le contenu de l'autorisation qui lui a été donnée d'empiéter sur le domaine public pour l'installation de chantier, dès lors que cette autorisation serait constitutive d'une décision au sens de l'article 3 LPA-VD. Or, la recourante rappelle que cette autorisation n'est ni limitée dans le temps, ni conditionnée au paiement d'une taxe. Elle considère ainsi que la taxe qui lui est réclamée porte atteinte à ses droits acquis.

aa) D'un point de vue juridique, nul ne peut en principe revendiquer un droit au maintien de règles de droit en vigueur (ATF 145 II 140 consid. 4; 130 I 26 consid. 8.1). Le principe de la bonne foi suppose tout au plus que, dans certaines circonstances, l'Etat adopte des délais transitoires raisonnables avant de mettre en œuvre de nouvelles réglementations contraignantes, afin que les personnes concernées disposent d'une période adéquate pour s'y adapter (ATF 149 I 291 consid. 5.4; 145 II 140 consid. 4; 134 I 23 consid. 7.6.1). Seuls les "droits acquis" jouissent d'une stabilité juridique accrue face à d'éventuelles modifications législatives; il s'agit de droits qui découlent de la loi, d'un acte administratif ou d'un contrat de droit administratif et que l'autorité s'est volontairement engagée à ne pas supprimer ou restreindre lors de modifications législatives ultérieures (cf. ATF 145 II 140 consid. 4.2.2; 130 I 26 consid. 8.2.1; 122 I 328 consid. 7a; arrêt TF 2P.134/2003 du 6 septembre 2004 consid. 8.2; CDAP GE.2024.0301 du 30 janvier 2025 consid. 4a; FI.2018.0048 du 27 novembre 2018 consid. 3b).

bb) La décision attaquée retient à cet égard que la recourante n’avait pas prouvé avoir obtenu des autorités communales une décision lui garantissant l'absence de toute taxe et ce, pour toute la durée du chantier. Tant l’autorité intimée que la municipalité relèvent tout d’abord qu'aucune preuve n'a été apportée par la recourante quant à l'existence d'une décision, en mai 2023, en matière d'usage accru du domaine public. Certes, l’art. 18 al. 1 RGP prescrit que l'usage accru du domaine public communal est subordonné à la délivrance préalable d'une autorisation. N’est guère contestable cependant le fait que la recourante a bien reçu des services communaux l’autorisation d’installer son chantier et d’empiéter sur le domaine public communal et ceci, conformément aux plans de circulation des 15 et 20 mars 2023. A défaut, il est certain que la commune aurait exigé sans tarder la libération de l’espace du domaine public occupé de manière illicite par ce chantier, conformément à l’art. 21 RGP. Il importe peu que cette autorisation, qui ressort notamment des discussions et des échanges de courriels avec les services communaux, notamment dans le courant du mois de mars 2023, ait été implicite et n’ait pas revêtu la forme écrite.

En revanche, il est plus délicat de conférer à cette décision la portée que lui prête la recourante. A supposer même qu’elle ne fût pas limitée dans le temps, ce qui est de toute façon douteux, rien ne permet de retenir que cette décision exonérait la recourante du paiement d'une taxe sur le domaine public. Au moment où les services communaux ont autorisé la recourante à empiéter sur le domaine public, le RDP n’était pas entré en vigueur et n’avait du reste pas encore été adopté par le conseil communal; seul le RGP l’était. Or, s’il régit aux art. 17 à 20, l'usage accru du domaine public, ce dernier règlement prévoit sans doute que les autorisations sont délivrées moyennant le paiement d’émoluments (cf. art. 18 al. 2 RGP); il ne contient cependant aucune disposition sur les modalités d'une taxation et, a fortiori, sur une éventuelle exonération, comme le relève la municipalité. Cette dernière ne pouvait donc pas, comme le soutient la recourante, rendre une décision formelle sur ce point, dans le même acte que la délivrance de l'autorisation d'occupation du domaine public. La recourante n’est dès lors pas fondée à se prévaloir de droits acquis qui feraient obstacle à l’application du RDP à compter de son entrée en vigueur.

c) La recourante invoque la protection constitutionnelle du principe de la bonne foi. Elle fait valoir que les services communaux lui ont donné des garanties et que ceux-ci n'ont jamais émis de réserve sur une éventuelle future taxation pour ce chantier.

aa) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'État et les particuliers doivent agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Le droit fondamental du particulier à la protection de la bonne foi dans les relations des administrés avec l'État découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique; il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; arrêt TF 2C_667/2018 du 7 mai 2019 consid. 7.1). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 150 I 1 consid. 4.1 p. 2 et les renvois aux ATF 148 II 233 consid. 5.5.1 p. 241; 146 I 105 consid. 5.1.1 p. 110; 141 I 161 consid. 3.1 p. 164).

bb) En la présente espèce, on ne voit pas que les services communaux aient donné à la recourante des assurances qu’elle ne serait pas astreinte à une quelconque taxe en contrepartie de l’usage accru du domaine public communal, ni que cette dernière pouvait inférer du silence de ces services à ce sujet qu’elle n’aurait rien à payer à cet égard. Les échanges de courriels produits ne contiennent aucune information à cet égard. Quand bien même de telles assurances lui auraient été fournies oralement par des représentants disposant de cette compétence, la recourante ne pourrait de toute façon pas s’en prévaloir utilement, faute d’avoir pu établir en l’espèce les faits contestés par la municipalité. Il en irait de même si l’on interprète l’absence de réserve des services communaux à cet égard comme une promesse de ne pas taxer cet usage accru. Au moment où l’autorisation d’usage accru du domaine public a été donnée à la recourante et le chantier a été ouvert, seul le RGP était en vigueur; or, comme on l’a vu, ce règlement ne prévoyait pas de taxe d’empiètement. Depuis lors cependant, le régime juridique a été modifié, puisque le RDP – et notamment ses articles 7 et 10 – a été adopté et est entré en vigueur. La municipalité dispose depuis lors d’une base légale lui permettant de facturer l’occupation temporaire ou définitive du domaine public. Du reste, la recourante a été informée, par courriel du 9 octobre 2023, de l’entrée en vigueur du RDP et du nouveau régime relatif aux empiètements sur le domaine public. Elle a par ailleurs déposé, conformément au RGP, une nouvelle demande d’occupation le 21 décembre 2023. C’est par conséquent en vain que la recourante se prévaut du principe constitutionnel de la bonne foi.

d) Par surabondance de moyens, comme on l’a déjà indiqué, la recourante s’en prend au montant de la taxe, estimant que celle-ci serait disproportionnée; elle invoque à cet égard une violation du principe d’équivalence.

aa) Pour juger du respect du principe d'équivalence (cf. consid. 3a/bb, supra), le montant de la contribution perçue pour l'usage particulier du domaine public doit être comparé à la valeur de l'usage concédé, soit en l'occurrence l'utilisation d'une partie du domaine communal pour les installations de chantier concernées. Le coût total du chantier ne saurait représenter un critère déterminant, car il n'est pas en rapport direct avec la valeur de la prestation fournie par la collectivité, à savoir la superficie et la valeur foncière du terrain utilisé (arrêts TF 2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.5; 2C_329/2008 du 15 octobre 2008 consid. 4.3). Le point de savoir si la redevance reste dans des limites raisonnables dépend des circonstances locales; l'essentiel est que l'autorité se fonde sur des éléments objectifs qui puissent permettre de vérifier si les exigences du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques sont respectées (arrêt TF 2C_439/2014 déjà cité consid. 6.4).

bb) La recourante conteste le montant qui lui est réclamé, à savoir 20'000 fr., en contrepartie de l’occupation d’une surface de 133 m² du domaine public, durant la période du 21 décembre 2023 au 30 mars 2024. Il ressort en effet de la facture produite qu’un montant de 1 fr.50 par m² a été réclamé à la recourante pour chaque jour d’occupation, conformément à l’art. 10 let. b RDP, pour les échafaudages. Pour la recourante, ce montant serait excessif au regard de l'avantage qu'elle a pu retirer de cette occupation temporaire; toutefois, il ne s’agit pas d’un critère permettant de juger de la conformité de la taxe litigieuse au principe d’équivalence. La municipalité renvoie, pour sa part, à l’art. 10 let. b RDP, mais sans en dire davantage.

En l’espèce, compte tenu du montant non négligeable de la taxe réclamée (soit près de 200 fr. par jour ou 73'000 fr. par année en contrepartie de la mise à disposition d’une surface du domaine public communal représentant 113m²), un simple renvoi à la réglementation communale applicable s’avère insuffisant pour que le Tribunal puisse vérifier en l’espèce si le principe d’équivalence est respecté. En effet, même si le texte a au final été approuvé par le département compétent et le projet de règlement, approuvé par l’organe de surveillance des prix, l’on ignore tout des éléments objectifs sur lesquels le législateur communal s’est fondé pour adopter un tarif journalier de 1 fr.50 par m² du domaine public occupé. Tant le préavis municipal que les travaux du conseil communal, consultés sur le site Internet de la commune, sont muets à cet égard. Or, mise à part l’occupation temporaire d’une portion du domaine public communal, au droit de la parcelle n°********, la commune n’a fourni aucune prestation à la recourante. On ignore surtout l’avantage économique retiré par la recourante du fait de l’empiètement, notamment la valeur du terrain dont l’usage a temporairement été concédé à la recourante. Il n’est ainsi pas possible de déterminer si, par exemple, le montant de la taxe litigieuse aurait dû être plafonné pour respecter le principe de l’équivalence.

Dans l’arrêt FI.2023.0175 du 2 juillet 2024, qui concerne la commune de Renens, la CDAP avait relevé que le tarif pratiqué pour l'usage accru de la chaussée par l'autorité concernée (également d’un montant de 1 fr.50 par m²) apparaissait à première vue supérieur à ceux pratiqués dans les autres communes, tout en étant inférieur au tarif applicable à l'usage accru des routes cantonales (cf. art. 6 ch. 11 du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative [RE-Adm; BLV 172.55.1]), mais qu’il convenait d’examiner si l'avantage que les constructeurs ont retiré d'un usage accru du domaine public pendant un peu plus d'une année pour mener à bien leur projet de construction entretenait un rapport proportionné avec le montant de la taxe qui leur avait été facturée, rappelant que la valeur de la prestation devait être en rapport avec son "prix" et, en l'espèce, avec l'avantage économique retiré par les constructeurs. La Cour a ainsi retenu qu’un tarif de 1 fr. 50 par jour et par m², équivalant à un loyer mensuel de 4'500 fr. pour une surface de 100 m² du domaine public utilisé de manière accrue, montrait l'on se trouve à la limite du respect du principe d'équivalence. Elle a estimé au final que le principe d’équivalence était respecté et qu’en dépit du loyer élevé exigé pour cette utilisation, on pouvait admettre que celui-ci restait en rapport avec l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire, si l'on considère qu'il s'agit d'une route et que son usage à proximité directe du chantier des constructeurs leur a apporté un avantage tout à fait particulier (cf. arrêt précité, consid. 6d).

En la présente occurrence toutefois, il n'est pas possible, en l'état du dossier, de se prononcer sur le point de savoir si la taxe litigieuse, respecte ou non le principe d'équivalence. La décision attaquée ne peut être maintenue et il appartiendra à l’autorité intimée de compléter l’instruction du recours, afin de déterminer les avantages concrets et particuliers que la recourante a retirés du fait de l’empiètement sur le domaine public communal en comparaison, notamment, avec les contraintes qui pourraient résulter d’une installation du chantier sans cet empiètement. A cet égard, on rappelle qu’un tarif journalier de 1 fr.50 par m² a été considéré comme se situant à la limite du respect du principe d'équivalence pour une commune de l’agglomération lausannoise dans l’arrêt précité; dès lors, il apparaît que les avantages que la recourante a retirés de l’empiètement du domaine public d’une commune du district ******** doivent revêtir une importance d’autant plus grande. L’autorité intimée, qui est composée de représentants du Conseil communal, paraît mieux à même de compléter l’instruction sur ce point et de déterminer dans quelle mesure l’application du règlement communal respecte le principe d’équivalence (art. 90 al. 2 LPA-VD).

7. a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent à l’admission du recours. La cause sera renvoyée à l’autorité intimée, afin qu’elle reprenne l’instruction du recours formé devant elle au regard du respect du principe d’équivalence, conformément au considérant 6d) qui précède, et statue à nouveau.

b) Les frais judiciaires sont mis à la charge de la commune, qui succombe (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante obtenant pour l'essentiel gain de cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel, des dépens lui seront alloués, à la charge de la commune concernée (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission communale de recours en matière fiscale de la commune ********, du 7 janvier 2025, est annulée.

III. La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière fiscale de la commune ********, afin qu'elle procède dans le sens des considérants du présent arrêt.

IV. Un émolument de justice de 1'200 (mille deux cents) francs est mis à la charge de la commune ********.

V. La commune ******** versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 novembre 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.