TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 16 mai 2025

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Raphaël Gani, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Commission communale de recours en matière d'imposition de la commune de Bex, à Bex,

Autorité concernée

Municipalité de Bex, à Bex.

Objet	Taxe communale égout épuration
	Recours A.________ c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'imposition du 12 février 2025 (facture ********)

Vu les faits suivants:

A. A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** de la commune de Bex, qui abrite le bâtiment n° ECA ********, sis ********. Le 12 décembre 2024, la Municipalité de Bex a établi un bordereau n°********, avec échéance au 12 janvier 2025, incluant la distribution de l'eau, la taxe d'entretien des canalisations eaux claires, la taxe d'entretien des canalisations eaux usées et la taxe de traitement des eaux usées, pour un montant total de 1'313 fr.60. Ce bordereau a été adressé à A.________ par courrier postal, sous pli simple. La date de l'envoi de ce courrier et l'affranchissement (courrier A ou B) ne ressortent pas du dossier.

B. Par courrier daté du 18 janvier 2025, A.________ a saisi la Commission communale de recours en matière d'imposition de la commune de Bex (ci-après: la commission de recours) d'un recours contre ce bordereau. Par décision du 12 février 2025, cette autorité a "rejeté" le recours pour tardiveté.

C. Par acte du 3 mars 2025, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). En substance, il conteste avoir saisi tardivement la commission de recours (ci-après aussi: l'autorité intimée).

Par avis d'enregistrement du recours du 4 mars 2025, le juge instructeur a invité le recourant à indiquer à quelle date le bordereau de taxation de la commune de Bex daté du 12 décembre 2024 lui avait été notifié.

Par courrier du 7 mars 2025, le recourant a répondu qu'il était revenu des vacances le 6 janvier 2025 et qu'une connaissance lui avait apporté le 7 janvier 2025 le courrier gardé à la poste.

Par avis du 10 mars 2025, le juge instructeur a rappelé que la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité qui s'en prévaut. Si la notification d'un acte envoyé sous pli simple ou la date de la notification sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de la communication. Le juge instructeur a imparti un délai au 31 mars 2025 à la commission de recours et à la municipalité pour se déterminer sur la question de la tardiveté du recours, la commission de recours étant invitée à joindre à sa détermination le dossier de la cause. En lieu et place de ses déterminations, la commission de recours avait aussi la possibilité d'annuler la décision d'irrecevabilité contestée, auquel cas la cause serait rayée du rôle du tribunal sans frais et le dossier transmis à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision après avoir – si tel n'avait pas été le cas jusqu'à présent – convoqué et auditionné le recourant, conformément à l'art. 47 al. 1 LICom.

Par courrier du 20 mars 2025, la municipalité a indiqué s'en remettre à la décision de la commission de recours.

La commission de recours n'a pas procédé.

Par avis du 4 avril 2025, le juge instructeur a imparti à la commission de recours un nouveau et ultime délai au 28 avril 2025 pour transmettre le dossier de la cause, en lui indiquant qu'à défaut, la Cour se réservait de statuer en l'état de son dossier.

Aucune suite n'a été donnée à cet avis.

Considérant en droit:

1. a) Aux termes de l’art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), les dispositions de la loi cantonale du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI; BLV 642.11) relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours (1^ère phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable (3^ème phrase). En l'occurrence, le recours a été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]) et le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

b) A teneur de l'art. 82 LPA-VD, l'autorité peut renoncer à l'échange d'écritures ou, après celui-ci, à toute autre mesure d'instruction, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé (al. 1). Dans ces cas, elle rend à bref délai une décision d'irrecevabilité, d'admission ou de rejet sommairement motivée (al. 2).

2. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a "rejeté" le recours au motif qu'il avait été interjeté hors délai. Au vu de cette motivation, le recours a été en réalité déclaré irrecevable. L'autorité intimée s'est ensuite référée à la teneur du (nouveau) règlement communal, en se prononçant vraisemblablement sur le fond de la cause.

L'autorité intimée n'a pas produit son dossier, bien que l'autorité de recours cantonale l'ait invitée par deux fois à le faire. Dans ces conditions, la Cour de céans se limitera ci-après à examiner si c'est à bon droit que le recours a été déclaré irrecevable pour cause de tardiveté.

3. a) La taxation et la perception d’une taxe communale relèvent du champ d’application de la LICom. Cette loi ne comporte pas de disposition spécifique régissant la notification des décisions. Il reste que cette loi traite de manière similaire les impôts et taxes communaux, ces derniers présentant une forte parenté avec les impôts cantonaux, régis par la LI, à laquelle la LICom se réfère fréquemment (cf. art. 38, 38a, 39 al. 1 et 42 LICom notamment). Tout au plus faut-il signaler que les communes pourvoient elles-mêmes à la perception de leurs taxes (art. 38 al. 1 LICom) et que les « bordereaux établis par le percepteur communal […] ont force exécutoire, dès qu’ils ne sont plus susceptibles de recours » (art. 40 LICom; voir aussi art. 39 al. 4 LICom, qui évoque le bordereau de taxation, dont la production est nécessaire pour justifier l’inscription d’une hypothèque légale). On peut déduire de l’art. 40 LICom que les décisions portant sur des taxes communales peuvent être notifiées sous la forme de "bordereaux", qui ne sont autres que des factures, pour autant que ceux-ci respectent les exigences de l’art. 42 LPA-VD et notamment la lettre f (soit la mention de la voie et du délai de recours; cf. arrêt FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a; s’agissant d’une facture non identifiable comme une décision, cf. arrêt FI.2013.0088 du 6 mars 2014 consid. 3b/bb). Les décisions relatives aux taxes et impôts communaux doivent obéir à la même règle que celle contenue à l’art. 181 LI pour les impôts directs cantonaux, à savoir qu’une notification écrite est suffisante (arrêt FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a).

b) S’agissant des formes et du délai de recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou de taxes communaux, la LICom renvoie, à son art. 46, à la LPA-VD (v. plus généralement à cet égard arrêts FI.2021.0123 du 17 mars 2022 consid. 5a; FI.2020.0069 du 17 mai 2021 consid. 2a).

L'art. 77 LPA-VD prescrit que le recours administratif s'exerce dans un délai de trente jours dès notification de la décision attaquée.

L'art. 47 al. 1 du règlement communal de Bex sur la distribution de l'eau, ainsi que l'art. 58 al. 2 du règlement communal de Bex sur l'évacuation et l'épuration des eaux, tous deux adoptés par le Conseil communal le 14 décembre 2022 et entrés en vigueur le 1er janvier 2024, rappellent ce qui précède. Tous deux prévoient en effet que les recours dirigés contre les taxations doivent être portés dans les trente jours devant la Commission communale de recours en matière d'impôts, constituée conformément à l'art. 45 LICom.

Vu l’art. 19 LPA-VD, les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche (al. 1). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (al. 2). A teneur de l’art. 20 LPA-VD, le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire suisse, au plus tard le dernier jour du délai (al. 1).

c) La notification d'une décision est réputée effectuée le jour où l'envoi entre dans la sphère d'influence de son destinataire (ATF 137 III 208 consid. 3.1.2; théorie de la réception; v. ég. ATF 150 II 26 consid. 3.5.4 p. 34; 143 III 15 consid. 4.1 p. 18). La sphère d'influence du destinataire comprend notamment la boîte aux lettres, ainsi que les employés de celui-ci et les personnes qui vivent dans le même foyer (ATF 150 II 26 consid. 3.5.4 p. 34). Ce principe connaît une exception pour les envois recommandés. En présence d'un tel envoi, on admet en effet une fiction de notification lorsque, après une tentative infructueuse de distribution, le pli n'est pas retiré dans un certain délai; cela ne vaut toutefois que si la personne devait s'attendre à une notification (ATF 142 III 599 consid. 2.5; ATF 141 II 429 consid. 3.1; ATF 138 III 225 consid. 3.1; art. 44 al. 2 LTF; art. 85 al. 4 lit. a CPP; art. 138 al. 3 lit. a CPC). Tel est le cas si le destinataire est partie à une procédure (cf. TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.1 et réf.).

De jurisprudence constante, celui qui se sait partie à une procédure judiciaire et qui doit dès lors s'attendre à recevoir notification d'actes du juge, est tenu de relever son courrier ou, s'il s'absente de son domicile, de prendre des dispositions pour que celui-ci lui parvienne néanmoins. À ce défaut, il est réputé avoir eu, à l'échéance du délai de garde de sept jours, connaissance du contenu des plis recommandés que le juge lui adresse (ATF 138 III 225 consid. 3.1 p. 227; ATF 130 III 396 consid. 1.2.3 p. 399). Une telle obligation signifie que le destinataire doit, le cas échéant, désigner un représentant, faire suivre son courrier, informer les autorités de son absence ou leur indiquer une adresse de notification (ATF 117 V 131 consid. 4a p. 132/133). Il découle de cette jurisprudence que le destinataire d'actes judiciaires non seulement peut, mais également doit, lorsqu'il estime qu'une notification ne pourra aboutir au lieu connu des autorités, désigner une adresse où il pourra être atteint (ATF 139 IV 228 consid. 1.1).

L'ordre donné au bureau de poste de conserver les envois ne constitue pas une mesure appropriée afin que les communications de l'autorité puissent être notifiées. Le délai de garde de sept jours n'est pas prolongé lorsque La Poste permet de retirer le courrier dans un délai plus long, par exemple à la suite d'une demande de garde. En effet, des accords particuliers avec La Poste ne permettent pas de repousser l'échéance de la notification, réputée intervenue à l'échéance du délai de sept jours (ATF 141 II 429 consid. 3.1). Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, un ordre de réexpédition du courrier en poste restante doit être traité de la même manière que le mandat de garder le courrier. Lorsqu'une partie à une procédure ordonne à La Poste de réexpédier son courrier à une adresse en poste restante, l'envoi est censé avoir été notifié au plus tard le septième jour après l'arrivée du courrier à l'office postal de destination (TF 5A_790/2019 du 20 janvier 2020 consid. 3.2.2 et les réf.).

La jurisprudence fédérale précitée s'applique aux envois sous plis recommandés, puisqu'elle prévoit la fiction de notification au terme du délai de garde de sept jours. Le Tribunal administratif du canton de Berne a étendu le principe selon lequel des accords particuliers relatifs à la notification (mandat de garder le courrier ou ordre de le réexpédier en poste restante) ne parviennent à différer celle-ci jusqu'au moment où le destinataire de l'envoi en prend effectivement possession aux envois sous pli simple. Dans une affaire où l'Intendance des impôts avait expédié sa décision sur réclamation du 4 septembre 2018 par courrier A plus à l'adresse poste restante indiquée par le contribuable, le Tribunal administratif a jugé que l'envoi était parvenu dans la sphère d'influence du destinataire et avait ainsi été notifié le 5 septembre 2018, lorsqu'il était arrivé à l'office postal où il avait été tenu à la disposition de ce dernier. La notification n'était donc pas intervenue seulement le 5 octobre 2018, quand le destinataire l'avait retiré au terme du délai de garde d'un mois (arrêt du Tribunal administratif du canton de Berne 100.2019.321 du 22 avril 2020 consid. 3, cité par Michel Daum, in: Herzog/Daum [édit.], Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2e éd., 2020, N 26 ad art. 44).

d) Selon une jurisprudence constante, le fardeau de la preuve de la notification d'un acte, respectivement de la date à laquelle celle-ci a été effectuée, incombe en principe à l'autorité (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; 136 V 295 consid. 5.9). Si la notification d'un acte envoyé sous pli simple (cf. à cet égard art. 44 al. 2 LPA-VD) ou la date de la notification sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de la communication (cf. ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 10; 124 V 400 consid. 2a), dont la bonne foi est présumée (TF 1C_634/2015 du 26 avril 2016 consid. 2.1). La preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices ou de l'ensemble des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances ultérieur ou du comportement du destinataire (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 p. 128; voir aussi ATF 145 IV 252 consid. 1.3.2 p. 254). L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé avec accusé de réception (ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 11; TF 1C_557/2020 du 10 février 2021 consid. 2.2).

De façon générale, la preuve qu'un acte de procédure a été accompli en temps utile incombe à la partie qui s'en prévaut (cf. TF 4A_374/2014 du 26 février 2015 consid. 3.2; 9C_564/2012 du 12 septembre 2012 consid. 2; Jean-Maurice Frésard, in: Commentaire de la LTF, Aubry Girardin et al. [édit.], 3^e éd., 2022, n°29 ad art. 48).

4. a) En l'espèce, l'autorité intimée a considéré que le recourant avait agi devant elle, par acte du 18 janvier 2025, avec cinq jours de retard. Implicitement, elle a admis que le courrier contenant le bordereau daté du 12 décembre 2024 avait été notifié au recourant à son domicile de ******** le lendemain 13 décembre 2024, de sorte que, en l'absence de féries, le délai de recours de 30 jours (art. 77 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 46 al. 1 LICom) était échu le 13 janvier 2025.

Dans son recours, le recourant a exposé que pendant la fin d'année 2024 et le début 2025, "[ils n'étaient] pas à ********". Interpellé sur la date de la notification, il a indiqué qu'il était revenu des vacances le 6 janvier 2025 et qu'une connaissance lui avait apporté le 7 janvier 2025 le courrier gardé à la poste. Le recourant a donc donné à La Poste un ordre de garder le courrier pendant son absence.

b) Ainsi, l'autorité, à qui il incombe de prouver la date de la notification, n'est pas en mesure d'établir celle-ci, puisque le bordereau litigieux a été adressé au recourant sous pli simple. Le dossier n'ayant pas été produit, on ne sait pas même si l'envoi contenant le bordereau a été expédié en courrier A ou en courrier B.

Si la notification du courrier contenant le bordereau est intervenue seulement lorsque, au terme du délai de garde, il a été remis au recourant, soit le 7 janvier 2025, le recours déposé le 18 janvier 2025 a été formé en temps utile.

Il est douteux que la notification soit intervenue déjà lorsque le courrier est arrivé à l'office postal, comme le Tribunal administratif du canton de Berne l'a admis dans l'affaire précitée aussi pour les envois sous pli simple (en l'occurrence par courrier A plus). Le Tribunal administratif du canton de Berne s'est en effet prononcé dans un cas où le recourant était partie à une procédure, puisqu'il avait formé une réclamation à l'encontre d'une décision de l'Intendance cantonale des impôts et qu'il devait s'attendre à recevoir une décision sur réclamation. Il en va différemment en l'espèce, où le bordereau litigieux n'a pas été adressé au recourant dans le cadre d'une procédure préexistante, de sorte que celui-ci n'était pas tenu de prendre des dispositions pour la période où il était absent de son domicile. Quoi qu'il en soit, si l'on devait admettre en l'espèce aussi que le courrier a été notifié lors de son arrivée à l'office de poste, il n'en reste pas moins que, s'agissant d'un envoi sous pli simple, l'autorité n'est pas en mesure d'établir la date de cette notification. L'autorité intimée n'ayant pas produit son dossier, la Cour de céans ignore quand le bordereau, daté du 12 décembre 2024, a été expédié et par quel type de courrier (A ou B). Dans ces conditions, l'autorité intimée doit supporter les conséquences de l'absence de preuve de la date de la notification et il y a lieu d'admettre que le recours a été formé en temps utile: il est tout à fait possible que le pli soit parvenu à l'office postal le 18 décembre 2024, auquel cas le délai de recours de trente jours aurait commencé à courir le lendemain 19 décembre et serait échu le 18 janvier 2025, date du dépôt du recours.

C'est donc à tort que l'autorité intimée a déclaré le recours irrecevable pour cause de tardiveté. Le recours est bien fondé et la décision attaquée doit être annulée. La cause doit être renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle reprenne l'instruction du recours et statue à nouveau après avoir auditionné le recourant (cf. art. 47 al. 1 LICom).

5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La cause est renvoyée à l'autorité intimée, à charge pour elle de procéder conformément au considérant qui précède.

Le sort du recours commande de mettre les frais à la charge de la commune, vu les art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD, les communes étant exclues du champ d'application de l'art. 52 al. 1 LPA-VD. L'allocation de dépens n'entre pas en ligne de compte, puisque le recourant n'est pas assisté par un mandataire professionnel.

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission communale de recours en matière d'imposition de la commune de Bex, du 12 février 2025, est annulée.

III. La cause est renvoyée à la Commission communale de recours en matière d'imposition de la commune de Bex, afin qu'elle procède conformément aux considérants du présent arrêt.

IV. Les frais d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de la commune de Bex.

V. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 16 mai 2025

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.