TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 décembre 2025

Composition

Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Moudon, à Moudon,

Autorité concernée

Municipalité de Moudon, à Moudon.

Objet	Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
	Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Moudon du 20 mars 2025 (émolument pour octroi du permis de construire).

Vu les faits suivants:

A. A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour une moitié, sur le territoire de la Commune de Moudon, à ********, de la parcelle n^o ********, qui supporte deux bâtiments d'habitation.

B. Le 4 avril 2024, les époux A.________ et B.________ ont requis des autorités communales l'autorisation de changer la production de chaleur à mazout de leur propriété par une production de chaleur à pellets.

La Municipalité de Moudon a dispensé le 2 juin 2024 le projet d'enquête publique et transmis le lendemain le dossier à la Centrale des autorisations en matière de construction (CAMAC), pour qu'elle consulte les divers services cantonaux concernés.

Le 16 juillet 2024, une synthèse CAMAC positive a été rendue.

Le 22 juillet 2024, la municipalité a délivré le permis de construire requis, précisant que l'émolument à verser s'élevait à 1'140 francs.

C. Le 24 juillet 2024, la bourse communale a adressé aux époux A.________ et B.________ une facture d'un montant de 1'140 fr., correspondant à l'émolument annoncé.

Ce même 24 juillet 2024, A.________ a contesté cet émolument auprès de la municipalité. Il ne comprenait pas les raisons qui justifiaient un émolument aussi élevé, soulignant que les travaux à entreprendre n'engendreraient aucune modification de la structure du local technique abritant son installation de chauffage.

Sans nouvelles de la municipalité, l'intéressé a déposé le 10 septembre 2024 un recours contre l'émolument litigieux auprès de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Moudon (ci-après: la commission communale de recours), répétant en substance les arguments déjà soulevés dans sa lettre du 24 juillet 2024.

N'ayant toujours pas reçu de nouvelles, il a sollicité le 2 octobre 2024 l'intervention de la Préfète de la Broye-Vully, qui a interpellé le 21 octobre 2024 la municipalité et l'a invitée à se déterminer.

Le 24 octobre 2024, la commission communale de recours a accusé réception du recours et imparti à la municipalité un délai pour déposer ses déterminations.

La municipalité s'est déterminée le 18 novembre 2024. Elle a expliqué que l'émolument litigieux avait été calculé conformément à la règlementation communale, précisant qu'il couvrait les prestations nécessaires au traitement du dossier, depuis son dépôt jusqu'à la délivrance du permis de construire. Elle a joint à cet égard le décompte des prestations effectuées sur le dossier, décompte se décomposant comme il suit:

Catégorie de prestation	Date	Prestation	Quantité	Prix unitaire	Total
Taxe fixe	09.04.2024		1.00	100.00	100.00
Examen préalable	09.04.2024	Ouverture du dossier	0.30	90.00	45.00
Examen préalable	09.04.2024	Photocopies	32.00	0.20	6.40
Examen préalable	09.04.2024	********	1.00		627.00
Examen préalable	29.05.2024	Demandes de compléments	0.15	90.00	22.50
Examen préalable	29.05.2024	Honoraires technicien	1.00	90.00	90.00
Examen préalable	29.05.2024	Préparation pour Muni	0.30	90.00	45.00
Examen préalable	30.05.2024	Echanges mails ********	0.15	90.00	22.50
Examen préalable	03.06.2024	Mise à jour avec complém.	0.15	90.00	22.50
Enquête administrative	04.06.2024	Préparation pour Camac	0.30	90.00	45.00
Permis de construire	17.07.2024	Rédaction permis, suivi	1.00	90.00	90.00
Heures de travail					1'115.90
Frais de bureau			25.00	1.00	25.00
Frais de bureau			25.00	1.00	25.00
TOTAL					1'140.90

Par décision du 20 mars 2025, la commission communale de recours, après avoir entendu les parties lors d'une séance tenue le 8 janvier 2025, a admis partiellement le recours de A.________ et réduit l'émolument litigieux à un montant de 1'000 fr., le coût des travaux étant inférieur à 200'000 fr., confirmant pour le reste qu'il avait été calculé conformément à la règlementation communale.

D. Par acte du 22 avril 2025, A.________, agissant en son nom et en celui de son épouse, a recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à sa réforme en ce que l'émolument litigieux est réduit à 300 francs. Il a répété que cet émolument était excessif. Il s'est plaint à cet égard d'une violation du principe d'équivalence, soulignant que le coût des travaux s'était élevé à 57'792 fr. 20 selon la facture finale qu'il a jointe.

Dans leurs déterminations respectives, la commission communale de recours et la municipalité ont conclu au rejet du recours.

Les parties ont confirmé leurs conclusions à l'occasion d'un second échange d'écritures.

Considérant en droit:

1. Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2. Le litige porte sur un émolument en matière de police des constructions.

3. a) Aux termes de l'art. 6 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), l'Etat et les communes peuvent percevoir des émoluments des propriétaires, notamment pour toutes les demandes, autorisations, préavis, en lien avec la police des constructions.

b) Le Conseil communal de Moudon a fait usage de cette possibilité, en adoptant le 26 janvier 2016 un règlement concernant les émoluments et les contributions de remplacement en matière d'aménagement du territoire et des constructions (ci-après: le règlement communal).

La question des émoluments est réglée aux art. 3 à 6 du règlement communal, dont la teneur est la suivante:

"Art. 3 – Prestations soumises à émoluments

Sont soumis à émolument:

a) l'examen préalable et définitif d'un plan de quartier établi à l'initiative des propriétaires (art. 67, al. 2 LATC),

b) la demande préalable, la demande de permis d'implantation et la demande définitive d'un projet de construction.

Le terme construction désigne les travaux de construction, démolition, reconstruction, transformation, agrandissement, réfection et exploitation de matériaux ainsi que tous les autres travaux soumis à l'obligation du permis.

Sont également soumis à émolument le contrôle des travaux et l'octroi du permis d'habiter ou d'utiliser.

Art. 4 – Mode de calcul

L'émolument se compose d'une taxe fixe et d'une taxe proportionnelle. La taxe fixe est destinée à couvrir les frais de contribution et de liquidation du dossier.

La taxe proportionnelle comprend deux éléments:

a) les frais effectifs de la commune

b) les frais externes engendrés principalement:

· par la mise en oeuvre de spécialistes pour l'examen du dossier, tels qu'ingénieur-conseil, architecte ou urbaniste

· le contrôle des travaux

· les publications

Ces frais sont mis à la charge de l'auteur de la demande de permis de construire ou du requérant du plan de quartier.

La taxe fixe est de Fr. 100.-.

La taxe proportionnelle pour les frais effectifs de la commune se calcule sur la base d'un tarif horaire de Fr. 90.- (susceptible d'être indexé à l'indice suisse des prix à la consommation).

Les frais externes sont facturés à prix coûtant.

Art. 5 – Montant maximal

L'émolument ne peut dépasser le montant de CHF 1'000.- par cas, pour les dossiers dont la valeur des travaux est inférieure ou égale à CHF 200'000.- selon le CFC 2 du questionnaire général, et dans tous les autres cas le montant de 5‰ de la valeur des travaux, calculés selon le même principe."

c) L'émolument en matière de police des construction fait partie des contributions ou taxes causales. Il constitue en effet la contrepartie d'une prestation dispensée par l'Etat (cf., sur la distinction entre les impôts et les contributions causales, ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1; 135 I 130 consid. 2 et les références citées; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 8ème éd., Zurich/Bâle/Genève 2023, p. 2; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., Bâle 2021, p. 4). Comme toutes contributions causales, il doit respecter le principe d'équivalence (cf., sur cette notion, ATF 139 I 138 consid. 3.2; 139 III 334 consid. 3.2.4; 135 I 130 consid. 2) et par conséquent être proportionné à la prestation dispensée (cf. art. 4 al. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11], qui rappelle ce principe).

4. Le recourant soutient tout d'abord que l'autorisation qu'il a requise n'entrerait pas dans les prestations soumises à émoluments au sens de l'art. 3 du règlement communal, au motif que le remplacement de son installation de chauffage par une autre dans un local existant n'a impliqué aucun "travaux" et qu'il ne saurait ainsi être considéré comme une "construction". En l'absence de disposition spécifique, il considère que l'émolument à percevoir devrait s'élever au plus à 5‰ de la valeur des travaux par application analogique de l'art. 5 in fine du règlement communal.

L'art. 3 du règlement communal définit de manière très large le terme de "construction". Il s'agit non seulement des travaux de construction, démolition, reconstruction, transformation, agrandissement, réfection et exploitation de matériaux mais également de "tous les autres travaux soumis à l'obligation du permis". Le changement d'une installation de chauffage, qui quoi qu'en dise le recourant implique bien des "travaux", entre incontestablement dans cette dernière catégorie. L'intéressé ne semble du reste pas contester que les travaux réalisés nécessitaient l'octroi d'un permis de construire (ou à tout le moins d'une autorisation) qu'il a d'ailleurs expressément requis.

Le fait que le projet ait été dispensé d'enquête publique est par ailleurs sans pertinence, la règlementation communale ne faisant pas de différence dans le calcul de l'émolument à percevoir selon que le permis a été délivré après une enquête publique ou non, celui-ci ne dépendant que des prestations effectives réalisées.

C'est ainsi à juste titre que les autorités communales ont soumis le permis de construire du 22 juillet 2024 à un émolument et qu'elles ont calculé celui-ci sur la base de l'art. 4 du règlement communal. Quant au calcul que le recourant préconise, il ne repose sur aucune base légale, l'art. 5 du règlement communal ne traitant pas du mode du calcul de l'émolument.

5. Le recourant fait valoir également que l'émolument tel que calculé par les autorités communales serait excessif au regard des coûts des travaux réalisés. Il se plaint à cet égard d'une violation du principe de l'équivalence.

a) Le principe d'équivalence est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques. Il implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; ATF 139 I 138 consid. 3.2; ATF 139 III 334 consid. 3.2.4 et les références). Le principe d'équivalence n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation pour l'administré ou à son coût pour la collectivité; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (cf. ATF 143 I 220 consid. 5.2.2).

b) En l'espèce, l'émolument initial perçu par la bourse communale s'élevait à 1'140 francs. Il a été réduit sur recours à 1'000 fr., la commission communale de recours ayant fait application de l'art. 5 du règlement communal, qui prévoit que l'émolument ne peut pas dépasser le montant de 1'000 fr. pour les dossiers dont la valeur des travaux est, comme en l'occurrence, inférieure ou égale à 200'000 fr. selon le CFC 2 du questionnaire général. Le recourant considère que ce montant est encore trop élevé, soulignant que le dossier ne présentait aucune difficulté.

Selon le décompte détaillé figurant au dossier, la taxe proportionnelle ici en cause comprend les frais en lien avec les prestations du greffe municipal facturées à 90 fr. de l'heure, y compris les frais de photocopies et autres débours, et les honoraires du mandataire externe mandaté, le bureau C._________. Les prestations de la commune ont consisté en l'ouverture du dossier, des échanges avec son mandataire, des demandes de compléments suite à l'analyse effectuée par ce dernier, la préparation du dossier pour la municipalité, respectivement pour la CAMAC, et la rédaction proprement dite du permis de construire. Le temps de 4h15 comptabilisé pour ces différentes prestations apparaît en adéquation avec le travail effectué ou à tout le moins pas excessif, étant rappelé que l'art. 4 du règlement communal permet à la municipalité de mettre à la charge du maître d'ouvrage les frais effectifs engagés par ses services. Il en va de même du tarif horaire de 90 fr. appliqué, qui correspond à celui prévu par le règlement communal. Le recourant ne semble du reste pas le contester. Quant au poste concernant les honoraires du bureau C._________, il correspond strictement à ce qui a été facturé aux autorités communales. S'agissant par ailleurs de la nécessité de faire appel à un mandataire technique – qui est mise en cause par le recourant – , la cour de céans a déjà eu l'occasion de relever que le recours à des professionnels pour l'analyse de dossiers de police des constructions permettait de gagner en efficacité dans un domaine toujours plus technique et complexe et n'était dès lors pas critiquable (cf. arrêt FI.2023.0187 du 23 janvier 2025 consid. 3b/bb), étant précisé que, si elle n'était pas déléguée, l'analyse des différents projets aurait de toute manière dû être faite par le greffe municipal.

Force est de constater au regard de ces éléments que l'émolument litigieux a été calculé conformément à la règlementation communale, plus précisément aux art. 4 et 5 du règlement communal. Il est certes relativement élevé au regard du coût des travaux, qui s'est élevé à 57'792 fr. 20, soit 1.75%. Il reste néanmoins dans des limites admissibles, étant rappelé que, pour mesurer l'équivalence, on peut tenir compte non seulement de l'avantage retiré par l'administré de la prestation communale, mais également des dépenses publiques consenties pour le traitement du cas (cf. supra consid. 5a; ég. arrêts FI.2023.0187 précité consid. 4b; FI.2022.0092 du 31 août 2023 consid. 4cc), qui ne sont en l'occurrence pas entièrement couvertes, dès lors que l'art. 5 du règlement communal a dû être appliqué, l'émolument calculé selon les frais effectifs engagés dépassant le montant maximal de 1'000 fr. prévu.

6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre pas en considération, la commune intimée ayant procédé seule sans l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Commission de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la Commune de Moudon du 20 mars 2025 est confirmée.

III. Les frais de justice, par 300 (trois cents) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 décembre 2025

La présidente: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée. s