TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 27 juillet 2026

Composition

M. Raphaël Gani, président; M. Guillaume Vianin, juge; Mme Geneviève Page, assesseure; Mme Margaux Terradas, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires, vétérinaires - Police des chiens, à Saint-Sulpice.

Objet
	Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) du 20 mars 2026 (frais de séquestre définitif de la chienne "********").

Vu les faits suivants:

A. Le 7 novembre 2025, le service de la Police des chiens de la Direction générale de l’agriculture et de la viticulture (DGAV) (ci-après: le service) a reçu une annonce de la commune d’******** signalant qu’un chien errait régulièrement sur la voie publique depuis environ un mois.

B. Le 17 novembre 2025, deux inspectrices de la Police des chiens se sont rendues au domicile de A.________ et de sa chienne "********" de type Pitbull Terrier Américain, ME ******** (ci-après: la chienne). Elles ont constaté que l’animal avait les oreilles coupées et qu’une laisse était attachée au radiateur près de sa place de repos. Lors de l’inspection, A.________ a déclaré que l’animal appartenait en fait à B.________ domicilié à Payerne. Ce dernier lui avait confié sa chienne en raison de son état de santé fragile. Le rapport indiquait également que A.________ devrait prendre des mesures pour éviter que la chienne ne s’enfuie.

C. Le 24 novembre 2025, la Gendarmerie mobile a informé le service que ses agents avaient reçu un nouvel appel concernant l’errance de la chienne. Ils n’ont cependant rien constaté lors de leur déplacement sur place.

D. Par décision du 27 novembre 2025, le service a constaté que A.________ ne disposait pas d’autorisation pour la détention de ce type d’animal potentiellement dangereux. A.________ avait alors jusqu’au 19 décembre 2025 pour fournir les documents nécessaires et demander une autorisation de détention. A défaut de transmission des documents, une procédure de confiscation de la chienne serait envisagée. La décision prévoyait également une mesure immédiate de port de la laisse et de la muselière dans tous les lieux publics.

Faute d’avoir reçu les documents en question, le Vétérinaire cantonal a, le 23 décembre 2025, imparti un ultime délai au 19 janvier 2026 à A.________ pour replacer la chienne auprès d’un tiers ou d’une association pour les animaux.

E. Le 7 janvier 2026, le service a reçu une partie des documents pour le dossier de demande d’autorisation de détention, qui restait cependant incomplet.

F. Le 12 février 2026, A.________ a envoyé un courrier au service disant qu’il ne devait pas s’acquitter des frais afférents à la décision du 27 novembre 2025, car il n’était pas propriétaire de la chienne.

G. Le 25 février 2026, un rapport de dénonciation de la police cantonale vaudoise faisait à nouveau état de l’errance de la chienne. Le même jour, le séquestre a été prononcé oralement et la chienne a été acheminée à la fourrière cantonale.

H. Le 26 février 2026, le Vétérinaire cantonal a confirmé par décision le séquestre de la chienne à la Fourrière cantonale. Il est indiqué dans la décision que les frais de vétérinaire, d’intervention, de transport, de fourrière et de procédure sont réservés et à la charge du détenteur. La décision précisait que l’instruction du dossier se poursuivait et que A.________ serait entendu.

Le 11 mars 2026, A.________ et C.________ ont été entendus par le service. Ils ont alors déclaré que la chienne s’échappait facilement de l’appartement. Elle ne répondait pas toujours au rappel et aucun cours d’éducation n’avait été entrepris. A.________ a également indiqué comprendre la procédure pour obtenir l’autorisation pour chien potentiellement dangereux.

I. Par décision du 20 mars 2026, le Vétérinaire cantonal a confirmé le séquestre définitif de la chienne et son placement à la Fourrière cantonale en vue de son replacement. Au ch. II du dispositif de cette décision, il est indiqué que "les frais de fourrière, de vétérinaire, de procédure et de séquestre sont réservés et seront mis à la charge de A.________".

J. Le 26 mars 2026, A.________ a contesté cette décision d’abord auprès du Vétérinaire cantonal. Le Vétérinaire cantonal a transmis le recours à la Cour de droit administratif (CDAP) du Tribunal cantonal le 14 avril 2026. Dans son recours, A.________ ne contestait pas le séquestre de la chienne mais la mise à sa charge des frais de la procédure et de la fourrière. Il a conclu à l’annulation de la décision sur ce point.

Le 11 mai 2026, le Vétérinaire cantonal a transmis le dossier et répondu au recours. Parmi les documents produits, une facture datée du 1^er mai 2026 établie par la Société vaudoise de protection des animaux (SVPA) a établi des frais de pension séquestre en détention individuelle s’élevant à 2'000 fr (50 jours à 40 fr.) et des prestations de vétérinaires s’élevant à 282 fr. 90. Le Vétérinaire cantonal a précisé que la facture transmise par la SVPA ne servait pour l’heure qu’à documenter les frais déjà encourus. Aucun frais n’a été facturé au recourant.

Le Vétérinaire cantonal a conclu au rejet du recours.

Considérant en droit:

1. En se fondant notamment sur le règlement du Conseil d'Etat du 14 mai 1997 sur le séquestre et la mise en fourrière d'animaux (RSFA; BLV 922.05.1.1) et la loi cantonale du 31 octobre 2006 sur la police des chiens (LPolC; BLV 133.75), la décision attaquée met à la charge du recourant les frais de séquestre, de fourrière, de procédure et de vétérinaire de sa chienne "Athéna". Ce prononcé peut faire l'objet d'un recours de droit administratif à la CDAP, en vertu des art. 92 ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). À teneur de l'art. 95 LPA-VD, le recours s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision attaquée, la règle spéciale de l'art. 37 al. 2 LPolC ne s'appliquant pas au cas d'espèce.

Déposé dans le délai de trente jours, par le destinataire de la décision attaquée auprès de la DGAV qui l’a transmis à la CDAP et selon les formes prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours est recevable. Il convient dès lors d'entrer en matière.

2. Il convient tout d’abord de préciser l’objet du litige.

a) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 144 II 359 consid. 4.3; ATF 131 V 164 consid. 2.1).

b) En l’occurrence, la décision du 20 mars 2026 de la DGAV prononce le séquestre définitif de la chienne et prévoit sur le principe que les frais de séquestre, de fourrière, de procédure et de vétérinaire sont à la charge du recourant. Le recourant conteste uniquement ce dernier point, soit la mise à sa charge des frais. L’objet du présent litige se limite donc au principe de la mise à la charge du recourant des frais mentionnés. Par ailleurs, la facture de la SVPA produite par la DGAV détaillant pour l’heure les frais engendrés par la procédure n’a pas fait l’objet d’une décision de facturation au recourant. Elle n’entre donc pas dans le cadre de ce litige.

On précisera encore que la décision attaquée en l'espèce fixe bien le principe de la mise à la charge du recourant des différents frais énumérés dans le dispositif (ch. II). Même si le montant définitif des frais n'est pas encore arrêté, la décision attaquée constitue bien une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations, dans le sens de l'art. 3 al. 1 let. a LPA-VD. En tant que telle, elle était donc directement attaquable. En ce sens, la situation de fait est ici différente des causes récemment tranchées par la CDAP (cf. notamment GE.2025.0348 du 16 juin 2026 consid. 1 avec référence) lorsque l'autorité compétente en matière de transparence informe le requérant sur le montant de l'émolument susceptible d'être perçu en application de l'art. 11 de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21).

3. Le recourant conteste donc le principe de la mise à sa charge des frais liés à la procédure, car selon lui, il n’est pas le propriétaire de la chienne séquestrée. Il la gardait, car son propriétaire en était empêché pour raison de santé. Il remet donc en cause la légalité de l’imputation des frais à sa charge.

a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70 consid. 5.1). Les impôts représentent la participation des citoyens aux charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute contre-prestation spécifique de la part de l'autorité publique. Les contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par la collectivité. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation publique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid. 2; Michael Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer Berücksichtigung von Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [édit.], Kausalabgaben, 2015, p. 47). Les taxes causales se subdivisent généralement en émoluments, charges de préférences et taxes de remplacement (ATF 147 I 16 consid. 3.2.1). L'émolument représente le prix de la fourniture d'un service par l'Etat et il est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 5ème éd., 2021, § 1 n. 7).

b) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat. Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. La contribution doit ainsi être définie dans une norme générale et abstraite (il peut s'agir d'une loi ou d'une ordonnance) de manière suffisamment précise – exigence de la densité normative (Erfordernis der Normdichte) – pour que les autorités d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin de garantir que les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97 consid. 2.2.4). En outre, les éléments essentiels de la contribution – soit le contribuable, l'objet de la contribution et son mode de calcul – doivent figurer dans une loi au sens formel – exigence du niveau de la règlementation (Erfordernis der Normstufe) – (ATF 136 I 142 consid. 3.1 p. 144 s.; René Wiederkehr, Das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40), ce qui exclut la règlementation dans une ordonnance. S'agissant du mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre (montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr, op. cit., p. 46 et les renvois à la jur.).

c) Faisant partie de la Sous-section I "Frais" et intitulé "Principe", l'art. 45 LPA-VD dispose ce qui suit:

"Hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision."

Les débours sont des dépenses particulières que l'autorité avance au cours de la procédure ou en rapport avec celle-ci (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2e éd., 2015, p. 636 s.) et que la loi permet de répercuter sur les parties (Grégory Bovey, in: Aubry Girardin/Donzallaz/Denys/Bovey/Frésard, Commentaire de la LTF, 3e éd., 2022, n. 2 ad art. 62 LTF).

a) aa) Selon l’art. 4 LPolC, toute personne ayant la garde d’un chien est considérée comme détenteur. La notion de détenteur est définie par le fait de garder un chien pour une quelconque durée. La notion de propriété est secondaire. La garde d’un chien peut notamment être partagée entre plusieurs personnes. Le gardien d’un chien porte la responsabilité en cas d’accident (cf. à ce propos le commentaire des articles contenu dans les travaux préparatoires de la LPolC [Bulletin du Grand Conseil – BGC – août-septembre 2006, p. 2824]). Intitulé "Evaluation comportementale", l'art. 26 LPolC dispose que tout chien suspect d'agressivité fait l'objet d'une évaluation comportementale; le cas échéant, sur préavis préfectoral, il est séquestré sans délai et mis en fourrière (al. 1). Les frais de la mise en fourrière, de l'évaluation comportementale et de l'éventuelle euthanasie sont à la charge du détenteur (al. 3). Cette disposition fixe le principe d'une prise en charge des frais (mise en fourrière, euthanasie) par le détenteur du chien. L'art. 28 LPolC ne prévoit pas expressément la même règle lorsque des "mesures d'intervention" sont ordonnées sur la base de cette disposition. Il faut toutefois considérer que la règle de l'art. 26 al. 3 LPolC est applicable dès qu'un chien suspect d'agressivité (singulièrement lorsque le risque s'est concrétisé lors d'une agression) est séquestré, ou mis en fourrière. Le législateur cantonal a donc prévu la prise en charge des frais de ces mesures par le détenteur, cette règle générale valant aussi en lien avec l'art. 28 LPolC (arrêts CDAP FI.2021.0039 du 7 octobre 2022 consid. 5a/aa; GE.2020.0094 précité consid. 4).

Le séquestre et la mise en fourrière constituant des mesures provisionnelles dans la procédure d'évaluation comportementale, l'art. 26 al. 3 LPolC représente un cas d'application de la règle plus générale de l’art. 45 LPA-VD, selon laquelle, hormis dans les cas où la loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision (cf. arrêt GE.2016.0102 du 28 décembre 2016 consid. 4b s'agissant de l'art. 20 al. 1 de la loi vaudoise d'application de la législation fédérale sur la protection des animaux, du 1er septembre 2015 [LVLPA; BLV 922.05], aux termes duquel les frais de mise en fourrière sont à la charge du détenteur de l'animal).

bb) Le Règlement du 14 mai 1997 sur le séquestre et la mise en fourrière d’animaux (RSFA; BLV 922.05.1.1), qui est antérieur à la LPolC, détermine les modalités de séquestre, de prise en charge, de mise en fourrière et le sort des animaux errants, suspects d'épizootie ou dangereux ainsi que la prise en charge des frais (al. 1). Selon l'art. 4 al. 1 RSFA, le vétérinaire cantonal est compétent pour ordonner le séquestre notamment des animaux dangereux (al. 1 let. c). Il détermine les modalités de séquestre et en ordonne la levée (art. 4 al. 2 RSFA). Les animaux de compagnie séquestrés sont transportés en fourrière (art. 7 RSFA). L'organisation et l'administration de la fourrière cantonale sont de la compétence du vétérinaire cantonal (art. 8 al. 1 RSFA). Cette compétence peut être déléguée à des organismes de protection des animaux sur la base d'une convention écrite; dans ce cas, le vétérinaire cantonal en assume la surveillance (art. 8 al. 2 RSFA).

Quant aux frais, ceux du séquestre sont à la charge du détenteur de l'animal (art. 4 al. 3 RSFA). Il en va de même des frais de transport jusqu'à la fourrière (art. 10 RSFA) et – sous réserve du cas où l'animal est placé auprès d'un nouveau détenteur – des frais de pension d'un animal mis en fourrière (art. 14 RSFA).

cc) La Convention relative à la mise en séquestre ou en quarantaine (mesures administratives) auprès de la fourrière cantonale vaudoise (ci-après: la Convention) a été conclue les 27 avril et 12 mai 2020 entre le Canton de Vaud – qui agissait par le Conseiller d'Etat chef du Département en charge des affaires vétérinaires – et la SVPA; elle est entrée en vigueur le 1er juillet 2020, en abrogeant une précédente convention conclue le 20 avril 2009.

Aux termes de l'art. 1 de la Convention, l'organisation et l'administration de la fourrière cantonale sise au Refuge de Ste-Catherine à Lausanne sont confiées par le Canton de Vaud à la SVPA.

Selon l'art. 12 al. 1 de la Convention, les prestations fournies par la SVPA et leurs tarifs font l'objet des annexes 1 et 2.

L'art. 12 al. 2 de la Convention dispose que, pour les animaux séquestrés ou mis en quarantaine auprès de la SVPA par décision du Vétérinaire cantonal, la SVPA dresse sa facture détaillée au Vétérinaire cantonal qui l'acquitte et s'occupe du recouvrement auprès du propriétaire lorsqu'il est connu.

L'annexe 1 prévoit notamment les tarifs suivants:

b) Du moment que les frais de fourrière, de séquestre et de vétérinaire mis sur le principe à la charge du recourant n'ont pas été engagés par l'autorité qui les a facturés, mais par un tiers (à savoir la SVPA, à qui le Canton a délégué l'exploitation de la fourrière cantonale), ceux-ci constituent des débours. Sous l'angle du principe de la légalité, le sujet et l'objet de cette contribution causale sont prévus par l'art. 26 al. 3 LPolC et, plus généralement, par l'art. 45 LPA-VD soit des lois au sens formel (voir également en ce sens: CDAP FI.2026.0017 du 18 juin 2026 consid. 5b).

Il reste à déterminer si le recourant est bien le sujet de cette contribution, soit le détenteur de l’animal au sens de l’art. 4 al. 1 LPolC. En l’espèce, le recourant n’est pas le propriétaire du chien selon les informations conservées dans la puce de l’animal. Cependant, à teneur du dossier, il ne fait pas de doute que le recourant était bien le détenteur du chien depuis au moins le mois de novembre 2025, date du contrat de cession entre le propriétaire et le recourant (PV audition du recourant, p. 2). En effet, comme le recourant le déclare lui-même lors de la visite des inspectrices et lors de son audition par la DGAV, la chienne lui avait été confiée directement par le propriétaire. Il a d’ailleurs tenté d’obtenir une autorisation de détention pour chien potentiellement dangereux montrant par là son intention au départ de garder la chienne. Le recourant en est donc bien le détenteur au sens de l’art. 4 al. 1 LPolC.

L’art. 26 al. 1 LPolC précise bien qu’en cas de séquestre, les frais de fourrière et de séquestre sont mis à la charge du détenteur du chien. Cette mise à la charge du détenteur est confirmée par l’art. 4 al. 3 RSFA et l’art. 10 RSFA.

Le recourant est bien le détenteur de la chienne séquestrée. Sur le principe, le Vétérinaire cantonal était donc fondé à mettre à sa charge les frais de séquestre, fourrière et vétérinaire.

4. Sur le principe, le Vétérinaire cantonal a également mis les frais de procédure à la charge du recourant.

a) La question des frais de procédure est réglée dans la LPA-VD à ses art. 45 ss, dont la teneur est en particulier la suivante:

"Art. 46 – Montant

¹ Un règlement du Conseil d'Etat fixe les frais dus en procédure administrative devant les autorités administratives cantonales.

² Les communes édictent les règlements nécessaires à la perception des frais dus en procédure devant elles.

³ Un règlement du Tribunal cantonal fixe les frais dus en procédure devant lui.

[...]

Art. 48 – Procédure administrative

¹ En procédure administrative, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision de l'autorité."

b) Le Conseil d'Etat a adopté sur la base de l'art. 46 al. 1 LPA-VD le règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1). Ce règlement, qui s'apparente à un tarif, liste pour chaque département les émoluments qui peuvent être perçus et précise leurs montants, soit par un montant fixe soit par une fourchette soit encore par un tarif horaire, qui varient selon les prestations ou décisions.

L'art. 11 al. 1 RE-Adm, sur lequel la décision attaquée se fonde, dispose qu'il peut être perçu pour toute autre décision, autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans le règlement, un émolument de 20 à 1'860 francs.

c) L'émolument administratif est la contrepartie financière due pour la prestation ou l'avantage accordés par l’Etat. Comme déjà mentionné, il doit respecter le principe d'équivalence, selon lequel le montant de la contribution exigée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie, ainsi que le principe de la couverture des frais, selon lequel le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.2; ATF 139 III 334 consid. 3.2.3; ATF 138 II 70 consid. 5.3 et les références citées).

d) En l’espèce, le recourant a, à plusieurs reprises, laissé son chien errer sans supervision sur la voie publique. Ce comportement a conduit le Vétérinaire cantonal à prononcer la mise sous séquestre de la chienne. Le recourant a donc bien provoqué cette décision de mise sous séquestre. Conformément à l’art. 48 LPA-VD, un émolument est donc dû pour l’activité déployée par l’administration.

Le recourant aura toutefois, une fois l’émolument facturé et entré en force, la possibilité de s'adresser à l'autorité intimée pour lui demander la remise (ou dispense) de l'émolument. Aux termes de l'art. 16 RE-Adm, la dispense de payer tout ou partie des émoluments prévus par le règlement peut en effet être accordée "dans les cas d'indigence dûment constatés". La recourante devra joindre à sa demande un budget détaillé ainsi que les justificatifs de ses revenus et charges.

5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il n'y a pas matière à allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a contrario LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du Direction générale de l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 20 mars 2026 est confirmée.

III. Les frais d’arrêt, par 200 (deux cents) francs, sont mis à la charge du recourant.

IV. Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 27 juillet 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.