canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 6 août 1993

__________

sur les recours formés les 10 août et 9 novembre 1992 par Cécilia LUESCHER, représentée par son conseil, Me Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,

contre

 

les décisions de la Commission foncière II, des 12 juin et 28 août 1992, lui refusant l'autorisation de vendre à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans le chalet "Les Bichettes", construit sur la parcelle Nº 1059 de la Commune de Rougemont.

***********************************

 

Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de :

MM.       J. Giroud, président
                A. Rochat, assesseur
                E. Rodieux, assesseur

Greffier : M. J.-C. Weill

constate en fait  :

______________

A.                            Cécilia Luescher est propriétaire à Rougemont, au lieu dit "Le Borgeaud", d'une parcelle cadastrée sous N° 1059. Le 24 janvier 1989, la Municipalité de Rougemont a autorisé Cécilia Luescher à édifier sur ce bien-fonds un chalet de trois appartements, d'une surface comprise entre 111 et 115 m²; quand bien même son intention était d'emblée de vendre deux des trois logements prévus, Cécilia Luescher n'a requis avant le début des travaux aucune

 

autorisation préalable à forme de l'art. 3 de la loi vaudoise du 19 novembre 1986 d'application de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (ci-après : LVAIE). Les travaux ont débuté en 1989.

B.                            Le 14 novembre 1991, agissant pour le compte de Cécilia Luescher, le notaire Favrod-Coune, à Château-d'Oex, a requis de la Commission foncière II une autorisation de vendre à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans le chalet "Les Bichettes", à forme de l'art. 3a LVAIE : il exposait en substance que Cécilia Luescher, qui n'avait réussi à aliéner aucun appartement, se trouvait dans une situation financière critique. Par décision du 12 juin 1992, notifiée le 9 juillet 1992, la Commission foncière II a refusé l'autorisation sollicitée : elle considérait en substance qu'il résultait de la situation financière de la requérante à l'époque du début de la construction et du coût de celle-ci que la situation de détresse n'était pas imprévisible, et qu'une autorisation de vente à des personnes à l'étranger ne constituait pas une mesure qui permettrait de lui épargner cette détresse.

                                Saisie le 13 juillet 1992 d'une demande de nouvel examen, la Commission foncière II est entrée en matière mais a derechef refusé l'autorisation sollicitée, par confirmation de motifs. Prise le 28 août 1992, cette décision a été communiquée au notaire Favrod-Coune le 7 octobre 1992.

C.                            La décision de la Commission foncière II des 12 juin/9 juillet 1992 a été déférée au Tribunal administratif par le notaire Favrod-Coune le 10 août 1992; et celle des 28 août/7 octobre 1992 par l'avocat Trivelli le 9 novembre 1992. La recourante a conclu, avec suite de dépens, à l'annulation de la décision entreprise et à l'octroi de l'autorisation sollicitée; la Commission foncière II a proposé le rejet des pourvois. La jonction des causes a été ordonnée le 24 décembre 1992.

                                Le tribunal a tenu audience le 31 mars 1993 : si la recourante était présente assistée de l'avocat Trivelli, l'autorité intimée n'était pas représentée. A la faveur de cette audience, la recourante a retiré son pourvoi du 10 août 1992; d'autre part, étant parvenue durant la procédure à vendre l'un des appartements litigieux, elle a modifié la conclusion III de son recours du 9 novembre 1992 en ce sens que l'autorisation sollicitée soit limitée à un seul logement de vacances. Le 2 avril 1993, le tribunal a notifié aux parties le dispositif de l'arrêt rendu, en réservant la communication ultérieure des considérants.

et considère en droit :

________________

1.                             On l'a vu, c'est après un nouvel examen que, le 28 août 1992, la Commission foncière II a confirmé sa décision du 12 juin 1992. Le pourvoi formé le 10 août 1992 n'ayant dès lors plus sa raison d'être, la recourante l'a retiré à la faveur de l'audience; ce dont il y a lieu de prendre acte.

2.                             En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la seule légalité, soit de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité). La notion d'abus de pouvoir est synonyme de détournement de pouvoir; elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).

3.                             a)  A côté de motifs généraux d'autorisation et de refus, la loi fédérale  du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (ci-après : LFAIE) habilite les cantons à prévoir des motifs supplémentaires d'autorisation (art. 9) et des restrictions plus sévères (art. 13). C'est ainsi que LVAIE comprend notamment un art. 3, ainsi libellé :

Pour les immeubles neufs ou rénovés, l'autorisation d'acquérir des logements de vacances ou des appartements dans un apparthôtel ne peut être délivrée que si le constructeur, avant l'ouverture du chantier, a demandé une autorisation préalable et que le projet réponde aux conditions suivantes :

a)  la construction, au bénéfice d'un permis de construire définitif et exécutoire, influencera favorablement le marché du travail de la région;

b)  le financement de l'opération est assuré par des fonds propres à concurrence de 20% du coût total et sans qu'il soit fait appel à la participation financière d'une personne à l'étranger;

c)  les logements sont soumis à un régime de copropriété.

                                En réponse à une interpellation du député Vaudroz, qui en substance souhaitait qu'à certaines conditions un promoteur puisse bénéficier d'une autorisation de déblocage après l'ouverture du chantier, le Conseil d'Etat a proposé au Grand Conseil d'insérer dans la LVAIE un art. 3a : sans s'opposer à l'assouplissement voulu par l'interpellateur, le Conseil d'Etat tenait cependant à ce que le régime d'autorisation demeure suffisamment strict pour empêcher "le sauvetage d'opérations risquées qui tournent mal" (bulletin de la séance du Grand Conseil du 9 septembre 1991, page 1660). Il ressort des travaux préparatoires que la nouvelle disposition proposée devait s'inspirer, pour le constructeur de logements de vacances, du régime que l'art. 8 al. 3 LFAIE prévoyait déjà en faveur d'une personne physique propriétaire d'un appartement : la possibilité de le vendre à une personne assujettie à la loi, à la condition toutefois de se trouver dans un cas de rigueur. Notion que le droit fédéral définit comme "une situation de détresse survenue après coup et imprévisible, qui ne peut être écartée que par l'aliénation de l'immeuble à une personne à l'étranger" (voir art. 8 al. 3 2ème phrase LFAIE), l'aliénateur étant tenu "de prouver, en plus de sa détresse, qu'il a offert sans succès son logement au prix de revient à des personnes non assujetties au régime de l'autorisation" (voir art. 4 al. 1er première phrase de l'ordonnance du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, ci-après : OAIE).

                                L'art. 3a LVAIE a été adopté le 17 septembre 1991, dans la teneur suivante :

Lorsque le constructeur se trouve dans une situation de détresse imprévisible survenue après l'ouverture du chantier et qui ne peut être écartée que par la vente à des personnes à l'étranger de logements de vacances ou d'appartements dans un apparthôtel, l'autorisation prévue à l'article 3 peut être exceptionnellement accordée s'il la demande dans les trois ans à compter du début des travaux et que les conditions fixées par cette disposition sont réalisées.

L'autorisation ne peut pas être accordée si elle a été refusée précédemment.

                                La disposition précitée est entrée en vigueur le 22 novembre 1991.

                                b)  L'autorité intimée elle-même convient que les conditions d'application objectives de l'art. 3a LVAIE sont toutes remplies dans le cas particulier. A juste titre d'ailleurs.

                                D'une part, les exigences posées par l'art. 3 LVAIE - auquel renvoie l'art. 3a LVAIE - sont satisfaites. On se trouve en effet en présence de logements de vacances dont la construction a favorablement influencé le marché du travail de la région; dont le financement a été assuré par des fonds propres à concurrence de 20% du coût total, sans qu'il ait été fait appel à la participation financière d'une personne à l'étranger; et dont le régime est celui de la copropriété.

                                D'autre part, les conditions objectives spécifiques à l'art. 3a LVAIE sont réalisées elles aussi. A cet égard, il suffit d'ailleurs de constater que la demande d'autorisation a été présentée dans les trois ans à compter du début des travaux; et qu'aucune autorisation n'a été refusée précédemment.

                                c)  Reste à examiner les conditions d'application subjectives de l'art. 3a LVAIE. Plus précisément, il s'agit de vérifier si l'on se trouve ou non en présence d'un cas de rigueur.

                                aa)  En soi, la situation de détresse de la recourante n'est pas sérieusement contestée par l'autorité intimée : à raison au demeurant. Il ressort en effet du dossier qu'en 1989 les époux Luescher - qui faisaient alors ménage commun - déclaraient un revenu imposable de l'ordre de Fr 170'000.--; quant à la recourante, elle possédait en propre son terrain de Rougemont, une maison - passablement hypothéquée il est vrai - à Granges, ainsi qu'un dossier de titres. Aujourd'hui, après avoir réalisé son immeuble de Granges et ses titres, la recourante ne possède plus que son terrain et son chalet de Rougemont, dont la charge hypothécaire avoisine Fr. 2'500'000.--; elle vit maintenant seule.

                                Ce n'est d'ailleurs pas seulement l'évolution de sa situation personnelle qui a conduit la recourante à la détresse financière, mais aussi les nombreux déboires rencontrés dans le cadre de la réalisation de son projet de Rougemont. Déboires dus pour l'essentiel aux dépassements importants - reprochés à son architecte, auquel elle a d'ailleurs intenté un procès civil - du devis initial. Ainsi, nonobstant la récente vente de l'un des appartements, le découvert avoisine encore Fr. 800'000.--, à en croire les déclarations faites par la recourante et son conseil à l'audience.

                                bb)  Encore faut-il examiner si cette détresse financière, survenue après coup, était prévisible ou non. A cet égard, l'autorité intimée se demande si déjà il était raisonnable de la part de la recourante de se lancer dans une opération immobilière aussi importante dans la situation financière qui était la sienne au départ; surtout, la Commission foncière II considère cette opération "comme ayant été d'emblée très risquée".

                                La première constatation qui s'impose est qu'en 1989, sans être il est vrai particulièrement confortable, la situation financière de la recourante n'en était pas pour autant serrée au point que l'on puisse lui faire grief d'avoir fait preuve d'imprudence. Ce d'autant moins que, au départ, l'opération paraissait viable : en prévoyant un investissement de l'ordre de Fr. 2'800'000.-- (travaux devisés à Fr. 1'900'000.-- + Fr. 280'000.-- de frais divers, et terrain estimé à Fr. 600'000.--) pour trois appartements totalisant environ 340 m², on pouvait en effet situer le prix de revient à environ Fr. 8'200.-- le m². Or, même augmenté d'une marge équitable, ce chiffre - que la Commission foncière II considère comme trop élevé pour des logements destinés initialement au marché intérieur - demeurait en réalité abordable dans la région, comme l'ont certifié en procédure le notaire Favrod-Coune ainsi que l'un de ses confrères de Gstaad; et comme le confirment les prix - tous supérieurs à Fr. 1'000'000.-- - auxquels les appartements en cause ont été promis-vendus, et même vendu pour l'un d'entre eux, à des personnes qui pourtant n'étaient pas soumises au régime de l'autorisation.

                                C'est dire que l'opération entreprise par la recourante n'apparaissait pas d'emblée vouée à l'échec; du moins rien ne permet de conclure à une prise de risques inconsidérée. En réalité, la situation précaire que connaît aujourd'hui la recourante est due principalement au concours de deux circonstances, l'une de nature générale et l'autre à caractère particulier : l'augmentation considérable, en peu de temps, des taux d'intérêts hypothécaires; et, surtout, un dépassement très important du devis initial puisque le coût final de l'opération, sans le terrain, a passé de Fr. 2'200'000.-- à Fr. 3'000'000.-- approximativement. Or, on ne saurait reprocher à la recourante de n'avoir pas compté avec ces deux facteurs; en particulier, le dépassement du devis - dépassement auquel, à première vue, l'architecte de la recourante ne paraît pas étranger - excède très largement les ordres de grandeur auxquels il faut généralement s'attendre dans la pratique.

                                cc)  Enfin, cette situation de détresse imprévisible ne peut-elle être écartée que par la vente à des personnes à l'étranger ?

                                On l'a vu, l'art. 4 al. 1er OAIE soumet celui qui se prévaut d'un cas de rigueur à l'obligation de prouver, en plus de sa détresse, qu'il a offert sans succès son logement au prix de revient à des personnes non assujetties au régime de l'autorisation. A cet égard, la recourante elle-même admet ne pas avoir prospecté de façon systématique le marché intérieur : elle n'a en effet proposé ses logements qu'à l'échelon local, et à des prix supérieurs au prix de revient.

                                Il convient toutefois de distinguer deux notions du cas de rigueur, différant tant par leur nature juridique que par leur but. Il y a tout d'abord le cas de rigueur de l'aliénateur individuel, que régit exhaustivement le droit fédéral (art. 8 al. 3 LFAIE et art. 4 OAIE); et celui du constructeur de logements de vacances (art. 3a LVAIE), qui se fonde sur une compétence déléguée aux cantons aux fins de complément (voir sur cette notion, J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, ch. 708 ss). Appelé, à l'occasion de la présente espèce, à appliquer le cas de rigueur de droit cantonal, le tribunal estime ne pas trahir la volonté du législateur vaudois en interprétant le devoir de diligence du constructeur de logements de vacances de façon plus libérale que celui de l'aliénateur du droit fédéral. En effet, l'art. 3a LVAIE constitue - fût-ce à certaines conditions - une extension dans le temps de l'art. 3 LVAIE qui, on le sait, prend en considération d'autres intérêts que celui du seul promoteur, en particulier le marché du travail de la région : appliquer l'art. 3a LVAIE - ou du moins celle de ses conditions qui est en cause ici - avec une trop grande rigueur reviendrait dès lors à pénaliser non seulement le requérant lui-même, mais aussi les artisans, entrepreneurs et maîtres d'état dont il serait encore le débiteur.

                                Ce principe posé, force est de constater dans le cas particulier que vouloir contraindre la recourante à chercher d'abord à vendre le dernier appartement restant sur le marché intérieur, à son prix de revient final (soit environ Fr. 10'500.-- le m²), ne lui permettrait sans doute pas d'échapper à des poursuites. En revanche, l'autoriser à proposer immédiatement ce logement à des personnes soumises au régime de l'autorisation augmenterait considérablement ses chances de le vendre à ce prix dans des délais raisonnables : elle pourrait ainsi espérer résorber - ne fût-ce que partiellement - l'important découvert qui subsiste aujourd'hui, dans l'intérêt de ses créanciers autant que du sien propre.

                                d)  En conclusion, les conditions d'application de l'art. 3a LVAIE se révèlent toutes remplies. Les conclusions de la recourante, telles que modifiées à la faveur de la séance finale, doivent dès lors être admises; et, par voie de conséquence, la décision du 28 août 1992 réformée en ce sens que la recourante est autorisée à vendre un logement de vacances à des personnes à l'étranger.

4.                             Les circonstances commandent de rendre le présent arrêt sans frais. C'est avec le concours d'un homme de loi que la recourante obtient gain de cause : aussi y a-t-il lieu d'astreindre l'Etat de Vaud à lui verser des dépens, fixés à Fr. 1'000.--.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Il est pris acte du retrait du recours formé le 10 août 1992.

II.                      Le recours formé le 9 novembre 1992 est admis.

III.                     La décision de la Commission foncière II du 28 août 1992 est réformée en ce sens que Cécilia Luescher est autorisée à vendre à des personnes à l'étranger un logement de vacances dans le chalet "Les Bichettes", édifié sur la parcelle N° 1509 de la Commune de Rougemont.

IV.                    Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

V.                     Une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) est allouée à la recourante Cécilia Luescher à titre de dépens à la charge de l'Etat de Vaud.

Lausanne, le 6 août 1993/gz

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :

 

 

 

 

 

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).

Le présent arrêt est communiqué aux parties et autorités figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.