CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R ET
du 20 janvier 1997
sur le recours interjeté par l'UNION DES ASSOCIATIONS EUROPEENNES DE FOOTBALL, représentée par Me François Chaudet, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Commission foncière, section II, du 9 juin 1995 (charge d'aliénation).
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. E. de Braun et M. A. Rochat, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. L'Union des Associations Européennes de Football (UEFA), organisation qui chapeaute les associations nationales de football d'Europe, a notamment pour tâches de maintenir à l'avenir la position du football et de déployer tous les efforts pour promouvoir et développer ce sport. Le 19 avril 1973, l'UEFA a acquis un immeuble sis Jupiterstrasse 33 à Berne. Elle avait obtenu une autorisation pour cette acquisition, conformément à l'arrêté fédéral du 23 mars 1961 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, sans charge ni condition.
Le siège social de l'UEFA se trouvait à Berne au lieu de l'immeuble acquis en 1973 jusqu'au mois de décembre 1994. Le 24 décembre 1994, l'UEFA s'est installée dans des locaux loués à la "Providentia Assurances" sur le territoire de la commune de Nyon; elle y a déplacé son siège social.
B. Par requête du 3 mai 1995 à la Commission foncière, section II (ci-après: la commission foncière), l'UEFA a sollicité l'autorisation d'acquérir deux parcelles sises au lieu-dit "Outre le Boiron", à la route de Genève 44 à Nyon (parcelles no 1178 et 1179 du cadastre de la commune de Nyon). A l'appui de sa demande d'autorisation, l'UEFA a expliqué qu'elle désirait déplacer son siège social près d'un aéroport international tout en restant en Suisse et que la région nyonnaise présentait ces avantages. D'autre part, elle a invoqué l'aspect économique intéressant qu'elle apporterait à la région, notamment par la création d'emplois. L'achat de deux parcelles était nécessaire car l'acquisition de la parcelle no 1178 lui permettait de construire et d'installer un siège à la fois représentatif et fonctionnel et la parcelle no 1179 servirait de locaux publics de réception et d'exposition.
C. Par décision du 9 juin 1995, la commission foncière a autorisé l'UEFA à acquérir lesdites parcelles. Cependant, elle a ajouté à cette autorisation un certain nombre de charges. Parmi ces charges figurait celle d'aliéner l'immeuble dont l'UEFA est propriétaire dans le canton de Berne dans un délai de deux ans dès la délivrance du permis d'habiter les bâtiments à construire et à aménager à Nyon.
D. Agissant par l'intermédiaire de son avocat, l'UEFA a recouru contre cette décision par acte du 17 juillet 1995. Le recours porte uniquement sur la charge d'aliéner l'immeuble dont elle est propriétaire à Berne sans remettre en cause l'autorisation du 9 juin 1995. Elle a fait valoir que la charge ne reposait sur aucune disposition légale. De plus, lors de l'achat de l'immeuble de Berne, aucune charge n'avait été imposée; ainsi, l'UEFA n'avait ni l'obligation de maintenir son siège statutaire à Berne, ni l'obligation de revendre l'immeuble si elle décidait de transférer son siège. Elle a conclu à la suppression de la charge en cause.
E. En date du 21 août 1995, le Tribunal administratif a requis la production de la décision relative à l'autorisation d'acquérir l'immeuble sis Jupiterstrasse 33 à Berne. Il a en outre invité la recourante à préciser si elle aurait toujours besoin des surfaces disponibles dans cet immeuble après son installation dans les nouveaux locaux à Nyon. Il ressort des pièces produites que l'autorisation avait été validée par la signature et le timbre de l'autorité cantonale dans l'acte authentique de vente sans indication de motifs. Aucune charge n'est mentionnée dans cet acte. En outre, la recourante a précisé que l'immeuble bernois ne lui serait plus utile sur le plan administratif et fonctionnel après son installation dans les nouveaux locaux de Nyon, sous réserve d'un éventuel petit secrétariat; cependant, les locataires ne souhaitaient pas que l'immeuble soit vendu, en raison des conditions favorables des baux à loyers.
Le 10 décembre 1996, la recourante a précisé que le déménagement principal s'était déroulé sur une semaine dès le 1er février 1995, le département technique ayant déjà été déplacé à Nyon dès le mois d'août 1994, en raison de manque de place; les employés de Berne avaient débuté leur travail à Nyon dès le lendemain du déménagement. Deux employés travaillaient actuellement à Berne et septante cinq employés travaillaient à Nyon. Elle a en outre produit une copie du bail à loyer qu'elle avait conclu avec la "Providentia Assurances"; ce contrat a débuté le 1er janvier 1994 pour se terminer le 31 décembre 1997 et il était renouvelable pour cinq ans, sauf avis de résiliation donné par les parties donné au moins une année à l'avance. Selon les conditions particulières du contrat, le locataire pourra quitter les locaux entre le 1er juin 1997 et le 30 juin 1988, avec un préavis de trois mois (art. 2 des conditions particulières).
Considérant en droit:
1. La loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE), entrée en vigueur le 1er janvier 1985, a pour but de limiter l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger dans le but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse (art. 1 LFAIE). L'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger est ainsi subordonnée à une autorisation de l'autorité cantonale compétente (art. 2 LFAIE).
2. Selon l'art. 5 al. 1 LFAIE, par personne à l'étranger, on entend notamment les personnes morales ou les sociétés sans personnalité juridique, mais ayant la capacité d'acquérir, qui ont leur siège statutaire et réel en Suisse, et dans lesquelles des personnes à l'étranger ont une position dominante (let. c). L'art. 7 let. h LFAIE prévoit cependant des exceptions à l'assujettissement notamment pour les Etats étrangers et les organisations internationales relevant du droit des gens, lorsqu'ils acquièrent l'immeuble dans un but d'intérêt public reconnu en Suisse, ou d'autres acquéreurs lorsque l'intérêt supérieur de la Confédération le commande; la surface ne doit cependant pas être supérieure à ce qu'exige l'affectation de l'immeuble. Il doit s'agir d'un intérêt essentiel, et prépondérant par rapport à celui sur lequel se fonde la loi; seule entre en ligne de compte une situation tout à fait exceptionnelle, qui présuppose un intérêt public de portée nationale et de nature à renforcer, améliorer ou au moins à sauvegarder des éléments essentiels de la vie politique, économique, sociale, scientifique ou culturelle du pays (C. Vautier, L'application de la loi sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, RDAF 1990, no 60, p. 341). On peut toutefois laisser ouverte la question de savoir si l'exception de l'art. 7 let. h LFAIE s'applique à la recourante car le recours doit de toutes manières être admis partiellement pour d'autres motifs.
3. a) Selon l'article 14 al. 1 LFAIE, l'autorisation est subordonnée à des conditions et des charges destinées à assurer que l'immeuble sera affecté au but dont se prévaut l'acquéreur. L'intérêt légitime qui justifie l'octroi de l'autorisation doit être durable et non pas seulement exister au moment de la demande et de l'octroi. C'est pour assurer le caractère sérieux et durable de cet intérêt qu'une charge peut être prévue (ATF 104 Ib 141, c. 3b). Les charges minimales sont fixées par l'article 14 al. 2 LFAIE et l'article 11 al. 1 et 2 OFAIE. Ce sont celles qui doivent obligatoirement accompagner toutes les décisions auxquelles elles se rapportent et qui sont expressément visées par le texte légal. L'autorité qui accorde l'autorisation n'est pas libre de choisir si elle va imposer des charges; elle doit le faire aussi longtemps que celles-ci sont nécessaires et propres à assurer que le bien-fonds servira effectivement à atteindre le but pour lequel l'acquéreur a obtenu l'autorisation (J.-C. Perrig, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger; le cas particulier des établissements stables, thèse de la Faculté de droit de Lausanne, 1990, p. 313).
b) Selon l'art. 11 al. 3 OFAIE, l'autorité de première instance peut encore prévoir des charges plus sévères pour assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur. Elle doit imposer toutes les charges nécessaires et propres à garantir l'affectation de l'immeuble et seulement celles qui le sont. Mais une charge n'est valable que si elle se concilie avec les principes constitutionnels de légalité et de proportionnalité. Au regard du principe de légalité, l'acte qu'un administré a le droit d'obtenir ne peut pas être complété par des clauses accessoires dépourvues de base légale; l'auteur de l'acte ne s'écarte pas du principe de légalité en adoptant des clauses accessoires dans les limites du pouvoir d'appréciation qu'il tient de la loi. Par ailleurs, en vertu du principe de proportionnalité, l'auteur de l'acte évitera les clauses dont la fin ne justifie pas la rigueur (voir A. Grisel, Traité de droit administratif I, p. 409).
c) L'art. 15 al. 2 LFAIE dispose que l'autorité compétente est celle du lieu où l'immeuble est sis, ou, en cas d'acquisition de parts de personne morale ou de participation à une société sans personnalité juridique, mais ayant la capacité d'acquérir, celle du lieu où se trouve la part des immeubles prépondérante en valeur. Le législateur a donc clairement désigné le for compétent dans tous les cas où il s'agit de l'acquisition - directe ou indirecte - d'immeubles déterminés; ce n'est qu'à défaut de lieu de situation de l'immeuble que le point de rattachement possible est celui du lieu où la société a son siège social (voir ATF 114 Ib 267 consid.4).
4. L'art. 11 al. 3 OFAIE permet d'imposer des charges pour assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur. La question se pose de savoir si cette garantie d'affectation ne peut concerner que les immeubles à Nyon, objet de la requête d'acquisition, à l'exclusion de l'immeuble de Berne; la charge contestée ne reposerait alors sur aucune base légale. Cette question peut toutefois rester ouverte, le recours devant de toutes manières être partiellement admis pour d'autres motifs.
a) La question se pose d'abord de savoir si la charge est de nature à garantir effectivement l'affectation des nouveaux locaux au but indiqué. Il ressort du dossier que l'UEFA a déjà transféré le centre de ses activités de Berne à Nyon afin d'être plus proche d'un aéroport international; elle y a transféré aussi son siège social et 75 employés y travaillent; le département technique a été déplacé au mois d'août 1994 déjà et le déménagement principal s'est déroulé durant la première semaine du mois de février 1995. De plus, les locaux actuels et futurs de Nyon correspondent à ses besoins, compte tenu de son développement et la décision attaquée comporte déjà la charge d'interdiction d'aliéner l'immeuble pendant dix ans dès l'acquisition; les garanties d'affectation des nouveaux locaux sont donc suffisantes. Il paraît ainsi douteux que l'aliénation de l'immeuble de Berne constitue une mesure propre à garantir l'affectation des locaux de Nyon au but indiqué par la recourante. Le centre d'activité est déjà transféré à Nyon et il aurait été alors plus adéquat d'exiger la résiliation du bail avec "Providentia Assurances" pour les locaux utilisés actuellement. Il ressort d'ailleurs du dossier que le bail prévoit, à l'art. 2 des conditions particulières, que la locataire peut quitter les locaux entre le 1er juin 1997 et le 30 juin 1998 avec un préavis de trois mois.
b) La décision bernoise autorisant l'acquisition de l'immeuble de Berne en 1973 ne comportait aucune charge ni condition quant à son affectation. On ignore donc si l'autorisation a été délivrée en vertu d'un constat de non assujettissement. Il est vrai que l'absence de charge destinée à assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur ne signifie pas nécessairement que celui-ci soit libre de l'affecter à d'autres fins que celles qui ont justifié l'octroi de l'autorisation (C. Vautier, op. cit., RDAF 1990, no 158, p. 363). Cette jurisprudence avait été consacrée par le législateur dès la révision de 1970, qui précisait que l'immeuble devait servir "à l'acquéreur" (cf. FF 1969 II p. 1400). Il s'agit là d'une condition essentielle, qui non seulement doit être remplie au moment de l'octroi de l'autorisation, mais que l'acquéreur doit respecter de manière durable. L'ordonnance du 21 septembre 1973 précise qu'en règle générale, les charges visant à assurer l'affectation de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur sont l'interdiction d'aliéner l'immeuble pendant 10 ans, et l'obligation - non limitée dans le temps - d'utiliser l'immeuble essentiellement pour abriter l'établissement stable d'une entreprise exploitée par l'acquéreur (voir ATF 104 Ib 148 consid. 3c). Mais la vente de l'immeuble de Berne semble bien indépendante d'une garantie d'affectation; ce bien-fonds peut encore servir à la recourante en tant que de besoin. De plus, le seul fait que des logements soient loués à des conditions avantageuses ne justifie pas non plus une vente; un intérêt public a en effet toujours été reconnu par le Tribunal fédéral à maintenir un nombre suffisant d'habitations à loyer modéré (ATF 111 Ia 26; 116 Ia 417; 101 Ia 502; 89 I 460). A cet égard, on pourrait se demander si cet intérêt public au maintien de loyers modérés pourrait constituer un motif d'autorisation au sens de l'art. 8 al. 1 let. c LFAIE, qui dispose que l'autorisation est accordée lorsque l'immeuble doit être affecté à un but de prévoyance en faveur du personnel d'établissements stables en Suisse ou exclusivement à des buts d'intérêt public, lorsque l'acquéreur est exonéré, pour l'immeuble en cause, de l'impôt fédéral direct.
La charge contestée porte de toutes manières sur la vente d'un immeuble sis à Jupiterstrasse à Berne; l'autorité compétente est celle de la situation de l'immeuble en cause et il appartient donc à l'autorité compétente bernoise de déterminer si l'autorisation concernant l'immeuble sis Jupiterstrasse à Berne peut être maintenue selon le motif prévu par l'art. 8 al. 1 let.a LFAIE et non pas à l'autorité vaudoise.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la charge d'aliéner l'immeuble sis à Jupiterstrasse à Berne dans les deux ans dès la délivrance du permis d'habiter les bâtiments à construire et à aménager à Nyon prévue par la décision du 9 juin 1995 est annulée. Ayant procédé avec l'aide d'un avocat, la recourante a droit à des dépens d'un montant de 1'000 francs. Les frais judiciaires sont laissés à la charge de l'Etat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La charge d'aliéner l'immeuble sis à Jupiterstrasse à Berne dans les deux ans dès la délivrance du permis d'habiter les bâtiments à construire et à aménager à Nyon prévue par la décision de la Commission foncière, section II, du 9 juin 1995, est annulée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il est alloué à la recourante Union des Associations Européennes de Football des dépens d'un montant de 1'000 (mille) francs à charge de l'Etat de Vaud, qui lui seront versés par l'intermédiaire du budget de la Commission foncière, section II.
Lausanne, le 20 janvier 1997/fc
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).