CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt
du 14 avril 2004

sur le recours interjeté par William BALLY, à Gingins,

contre

la décision de la Commission foncière rurale, section I, du 27 juin 2003, lui refusant l'autorisation d'acquérir la parcelle no 656 de la commune de la Rippe pour le prix de 338'720 fr. et la parcelle no 154 de la commune de Trélex pour le prix de 132'392 francs.

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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Daniel Malherbe, assesseurs.

Vu les faits suivants:

A.                     Le 25 juin 2002, William Bally a sollicité de la Commission foncière rurale (section I) (ci après: la commission foncière) l'autorisation d'acquérir de Roland Berlie et de Chantal Martinez la parcelle 656 du cadastre de la Commune de La Rippe et d'Olivier Rochaix la parcelle 54 du cadastre de la Commune de Trélex. La parcelle no 656 de la Commune de La Rippe a une surface totale de 53'531 m² en nature de prés-champs. La parcelle 54 de la commune de Trélex a une surface de 22'732 m² en nature de prés-champs.

                        Selon la requête du 25 juin 2002, le prix de vente de la parcelle 656 de La Rippe était fixé à 338'720 fr., soit 8 fr. le m² et le prix de vente de la parcelle 54 de Trélex à 136'392 fr., soit 6 fr. le m².

                                Par décision du 9 août 2002, la commission foncière a refusé les autorisations en application de l'art. 63 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) au motif que le prix fixé pour la vente des deux parcelles était surfait. Dans sa décision, la commission se référait à un rapport de l'office d'estimation de Prométerre du 12 juillet 2002 fixant le prix non surfait des parcelles 656 de La Rippe et 54 de Trélex à 5 fr. 11 le m². Ce rapport se fondait  sur une liste indiquant les prix de vente de 19 prés-champs aliénés dans la région durant les cinq dernières années.

B.                    William Bally s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 17 septembre 2002. En substance, il faisait valoir que le prix de vente des terrains correspondait à celui exigé par les vendeurs. Se référant à la liste des ventes opérées dans la région durant les cinq dernières années, il relevait également que certaines parcelles avaient été vendues à des prix plus élevés.

                        Dans un arrêt du 28 février 2003, le Tribunal administratif a admis le recours. Il a considéré que la commission foncière n'avait pas effectué les investigations auxquelles elle aurait dû procéder en application du principe inquisitorial. Le Tribunal relevait notamment que l'office d'estimation de Prométerre s'était basé sur une liste des prés-champs aliénés dans la région durant les cinq dernières années, sans prendre en considération les caractéristiques de ces différents biens-fonds, qu'il n'avait au surplus pas visité. En outre, la commission n'avait pas investigué pour déterminer dans quelles circonstances les aliénations s'étaient faites et notamment s'il s'agissait de mutations intervenues au sein de la famille. Les investigations effectuées n'étaient ainsi pas suffisantes pour déterminer si les immeubles agricoles  pris en considération étaient "comparables" au sens où l'exige l'art. 66 LDFR.

C.                    A la suite de l'arrêt du Tribunal administratif du 28 février 2003, la commission foncière a mandaté la société Estima Pro Sàrl (anciennement Office d'estimation de Prométerre), afin de procéder à un nouvel examen du dossier. Estima Pro Sàrl a transmis son rapport à la commission foncière le 10 juin 2003. Il résulte de ce document que, dans un premier temps, son collaborateur a examiné les dossiers des 19 terrains qui avaient été pris en considération dans le cadre du premier rapport du 12 juillet 2002 et qu'il a éliminé d'emblée 6 parcelles dont les caractéristiques sont clairement différentes (zone intermédiaire, vente par l'Office des poursuites et faillites, échanges dans le cadre d'une entreprise). Le collaborateur d'Estima Pro Sàrl a ensuite visité les 13 parcelles restantes et s'est entretenu avec les propriétaires. Cet examen l'a amené a éliminer 8 autres parcelles dont les caractéristiques se sont également avérées différentes de celles des terrains litigieux (autres zones climatiques, zone de protection des eaux, transaction avec l'office des poursuites). Finalement, 5 parcelles ont été prises en considération pour effectuer la comparaison exigée par l'art. 66 LDFR. En page 4 de son rapport du 10 juin 2003, Estima Pro Sàrl retenait finalement ce qui suit en ce qui concerne le prix licite des parcelles litigieuses:

"5.2.        Prix licite des parcelles

          Moyenne régionale des références
(voir le détail dans le tableau annexé n° 1)                    Fr.                4.84/m²

          Prix licite régional avec supplément
selon l'art. 66 LDFR + 5%                                           Fr.                5.08/m²

          Considérant le pointage effectué pour chaque
parcelle et tenant compte de leurs particularités,
on obtient un prix licite suivant (voir annexe n° 2)

          -  Parcelle RF n° 656 de La Rippe                                Fr.                5.45/m²
-  Parcelle RF n° 54 de Trélex                                      Fr.               4.75/m²"

D                     En date du 27 juin 2003, la commission foncière a rendu une décision, dont la teneur est la suivante:

"Vu les requêtes présentées le 25 juin 2002 par le notaire Jean-Paul Dubois, à Nyon, en vue d'obtenir pour William Bally, à Gingins, l'autorisation d'acquérir de Roland Berlie et Chantal Martinez, à La Rippe, la parcelle 656 de cette même commune pour le prix de 338'720 fr., et d'Olivier Rochaix, à Gland, la parcelle 54 de Trélex pour le prix de 132'392 fr.,

vu la décision rendue par la commission dans sa séance du 9 août 2002,

vu l'arrêt rendu le 28 février 2003 par le Tribunal administratif admettant le recours formé par le requérant à l'encontre de cette décision, annulant celle-ci et renvoyant le dossier à la commission pour nouvelle décision,

vu les pièces du dossier et les explications reçues, notamment le second rapport d'Estima Pro Sàrl (ex-office d'estimation de Prométerre) du 10 juin 2003,

considérant que, selon l'art. 61 LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une autorisation,

que cette autorisation est accordée lorsqu'il n'existe aucun motif de refus,

que, selon l'art. 63 LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole doit être refusée lorsque:

a) l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel,

b) le prix convenu est surfait,

c) (abrogé)

d) l'immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon d'exploitation de l'entreprise de l'acquéreur, usuel dans la localité,

qu'en application de l'art. 66 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables à la même région au cours des cinq dernières années,

que, dans un arrêt du 28 février 2003, le Tribunal administratif a estimé que la commission aurait dû procéder à un examen des caractéristiques agricoles des terrains avec lesquels la comparaison a été effectuée des circonstances dans lesquelles les différentes aliénations sont intervenues,

que l'expert a procédé à cet examen complémentaire en éliminant notamment de la liste des 19 parcelles retenues dans le cadre du premier rapport celles qui ne correspondent pas aux critères relatifs au contexte de l'acquisition usagée,

qu'il a fixé le prix non surfait de la parcelle 656 de La Rippe à 5 fr. 42 le m², soit à 230'753 fr.,

que la commission fait siennes les conclusions de l'expert et constate que le prix proposé de 338'720 fr., soit 8 fr. le m² (et non 6 fr. comme indiqué par erreur dans la décision du 9 août 2002), doit en conséquence être considéré comme surfait au sens de l'art. 66 LDFR,

que l'autorisation d'acquérir la parcelle 656 de La Rippe pour le prix de 338'720 fr. doit dès lors être refusée en application de l'art. 63 lit. b LDFR,

que l'expert a fixé le prix non surfait de la parcelle 54 de Trélex à 4 fr. 75 le m², soit à 107'977 fr.,

que la commission fait siennes les conclusions de l'expert et constate que le prix proposé de 136'392 fr, soit 6 fr. le m², doit en conséquence être considéré comme surfait au sens de l'art. 66 LDFR,

que l'autorisation d'acquérir la parcelle 54 de Trélex pour le prix de 136'392 fr. doit dès lors être refusée en application de l'art. 63 lit. b LDFR,

***

LA COMMISSION FONCIERE RURALE, SECTION I

prononce:

les requêtes présentées le 25 juin 2002 par le notaire Jean-Paul Dubois, à Nyon, en vue d'obtenir pour William Bally, à Gingins, l'autorisation d'acquérir de Roland Berlie et Chantal Martinez, à La Rippe, la parcelle 656 de cette même commune pour le prix de 338'720 fr. et d'Olivier Rochaix, à Gland, la parcelle 54 de Trélex pour le prix de 132'392 fr., sont rejetées.

Un émolument de 942 fr., débours et frais d'expertise en sus, est mis à la charge du requérant, en application de l'art. 9 du règlement du 10 décembre 1993, modifié le 25 octobre 1995, concernant l'exécution de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 (LVDFR).

…"

                        La commission foncière a notifié cette décision au notaire Jean-Paul Dubois le 14 juillet 2003. Au bas de la lettre d'envoi, était mentionné ce qui suit:

"Emolument prononcé:                                                                Fr.          942.00

Frais d'expertise:                                                                        Fr.        3'273.85

Port et frais:                                                                               Fr.              5.00

Total                                                                                          Fr.       4'220.85"

                        William Bally s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 14 août 2003. La commission a déposé sa réponse le 22 août 2003 en concluant au rejet du recours.

                        Par la suite, chacune des parties a pu déposer des observations finales.

                        Le Tribunal administratif a tenu audience le 21 janvier 2004. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs explications.

Considérant en droit:

1.                     Le recourant conteste le montant de 3'273 fr. 85 qui a été mis à sa charge au titre de "Frais d'expertise". Il relève à cet égard qu'il avait déjà dû s'acquitter, à l'occasion de la première procédure d'autorisation, d'un montant de 1'670 fr. 70, pour un travail qu'il qualifie de "mal fait". Il soutient également qu'il ne lui appartient pas de supporter des frais d'expertise qui auraient déjà dû être engagés selon lui au moment des  procédures d'autorisation relatives à la vente des dix-neuf parcelles qui ont servi pour la comparaison exigée par l'art. 66 LDFR. Il soutient en outre que l'expertise dont on veut lui faire assumer le coût servira pour des prochaines ventes dans la région.

                        a) Les prestations de l'administration en faveur des administrés font généralement l'objet d'émoluments. Un émolument constitue la contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à compenser le recours de l'administré au service public et représente la valeur de l'accomplissement d'un acte étatique en faveur de l'administré (Walter Ryser/ Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, Berne 1994, p. 4). Cette contribution est due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie (Pierre Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, références citées).   

                        En l'espèce, la commission a perçu un émolument de 942.00 fr. Ce dernier a été exigé sur la base de l'art 15 de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVDFR), qui prévoit que la commission foncière perçoit un émolument lors de toute décision, ce dernier étant destiné à couvrir ses frais de fonctionnement, et de l'art. 6 du règlement d'application du 10 décembre 1993 de la LDFR dont il ressort que la commission peut percevoir un émolument compris entre 1'00 fr. et 1'000 fr. pour toute décision relative à la fixation du prix licite.

                        b) Selon l'art. 12 al. 2 LVDFR, la commission ordonne d'office les mesures d'instruction qu'elle juge utiles, notamment en faisant procéder aux expertises nécessaires. Les frais d'expertise peuvent alors être ajoutés aux émoluments et mis à la charge des requérants (art. 16 LVDFR). Dans le cas d'espèce, la décision attaquée met à la charge du recourant un montant de 3'275 fr, réclamé au titre de "frais d'expertise".

                        Apparemment, la totalité du travail demandé à la commission suite au premier arrêt du Tribunal administratif ont été effectuées par un "expert" mis en œuvre par cette dernière. Or, force est de constater que le travail demandé n'exigeait pas de connaissances particulièrement pointues puisqu'il suffisait de récolter des renseignements relatifs aux caractéristiques de différentes parcelles agricoles, notamment en les visitant et en s'entretenant avec leur propriétaires, afin d'écarter les parcelles dont les caractéristiques s'écartaient des bien-fonds objets de la procédure (autres zones climatiques, zone de protection des eaux, transaction avec l'office des poursuites). Ce travail, de nature essentiellement comparative, entre manifestement dans les compétences d'une commission spécialisée en matière de droit foncier rural, dont les membres sont nommés spécialement par le Conseil d'Etat, sans qu'il soit nécessaire de recourir à un expert externe . On relèvera à cet égard que le secrétaire de la commission, Daniel Millioud, a expliqué lors de l'audience finale qu'il est lui-même ingénieur agronome de formation. Ce dernier aurait dès lors parfaitement pu effectuer les investigations requises sans qu'il soit nécessaire d'externaliser ce travail.

                        Vu ce qui précède, on constate que l'on ne se trouve pas dans l'hypothèse d'une expertise "nécessaire" au sens de l'art. 12 al. 3 LVDFR dont le coût serait susceptible d'être mis à la charge du requérant en application de l'art. 16 LVDFR.

                        c) La décision de l'autorité intimée de mettre en œuvre un expert a été prise sans que le recourant n'en soit informé. Ce dernier n'a également pas été informé du coût prévisible de l'expertise et n'a pas été invité à effectuer une avance de frais. Quand bien même ce moyen n'a pas été soulevé par le recourant, il convient d'examiner, dans le cadre de l'examen d'office du droit (art. 53 LJPA), si cette manière de procéder est compatible avec la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu.

                        aa) Le droit d'être entendu est désormais expressément consacré par l'art. 29 al.2 Cst. Il s'agit d'une des garanties générales de procédure énumérées à l'art. 29 Cst. L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (FF 1997 I 184; Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, p.607, no 1274 et suivant). Selon la jurisprudence, le justiciable a notamment le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, et de fournir lui-même des preuves (ATF 124 I 241; 124 I 49, 114 Ia 14).

                        bb) En l'espèce, il n'est guère contestable que la décision de mettre à la charge du recourant un montant de 3'273.85 fr. au titre de frais d'expertise l'affecte directement et de manière importante. En outre, la décision de mettre en œuvre une expertise doit être considérée comme une décision incidente et les exigences en matière de droit d'être entendu impliquaient par conséquent que le recourant fût informé du principe même de la mise en œuvre de l'expert ainsi que du coût prévisible de cette mesure d'instruction. On peut ainsi concevoir que le recourant, informé du coût prévisible des investigations nécessaires pour établir le montant du prix licite en application de l'art. 66 LDFR, décide de renoncer à sa requête afin d'éviter d'engager des frais aussi importants pour une démarche dont il savait- ou devait savoir- qu'elle était passablement aléatoire.

                        cc) Il résulte de ce qui précède que les exigences constitutionnelles en matière de droit d'être entendu n'ont pas été respectées en ce qui concerne le principe même de mise en œuvre de l'expert et la prise en charge du coût de son intervention par le recourant. Partant, en ce qui concerne le frais d'expertise, le recours doit également être admis pour ce motif

                        d) S'agissant des montants mis à la charge du recourant par la commission foncière, on précisera encore, à toutes fins utiles, que celle-ci ne saurait exiger le versement des émoluments et frais divers liés aux décisions rendues le 9 août 2002, qui se montent au total à 1'670 fr. 70, dès lors que ces deux décisions ont été annulées par le Tribunal administratif dans son arrêt du 28 février 2003.

2.                     Sur le fond, le recourant soutient que la condition selon laquelle le prix de vente ne doit pas être surfait (art. 63 al. 1 let. b LDFR) est remplie pour les deux parcelles litigieuses, les prix correspondant selon lui aux critères fixés par l'art. 66 LDFR (prix ne dépassant pas de plus de 5 % le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années). Le recourant fait notamment valoir que des offres pour des terrains agricoles seraient publiées dans la FAO à des prix nettement plus élevés. Il soutient également qu'il suffit à un vendeur de trouver un acheteur non-exploitant pour aliéner un terrain agricole à des  prix plus élevés.

                        a) Dans le cadre de sa première décision relative aux prix licites des deux parcelles litigieuses, la commission foncière s'était fondée sur un rapport de l'office d'estimation de Prométerre qui avait pris en considération le prix des prés-champs vendus dans la région dans les cinq dernières années, soit dix-neuf biens-fonds. A cette occasion, l'office d'estimation de Prométerre n'avait pas fait de distinction suivant les caractéristiques de ces différents biens-fonds et les circonstances de la vente, raison pour laquelle le Tribunal administratif avait admis le recours formé par William Bally et annulé la décision de la commission foncière dans un arrêt du 28 février 2003.

                        A la suite de cet arrêt, ainsi que cela ressort du rapport d'Estima Pro Sàrl du 10 juin 2003, cette dernière a réexaminé les dix-neuf ventes de biens-fonds retenues initialement comme base de comparaison. Dans une première phase, elle a éliminé six biens-fonds en raison de leur situation en zone intermédiaire ou du fait qu'ils avaient été acquis dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée ou d'échange dans le cadre d'une même entreprise. Par la suite, le collaborateur d'Estima Pro Sàrl a visité les treize biens-fonds restant et s'est entretenu avec leur propriétaire. Huit parcelles ont alors été éliminées pour les motifs suivants:

-   autres zones climatiques;

-   zone de protection des eaux,

-   transactions avec l'Office des poursuites, qui n'ont pas abouti.

                        Estima Pro Sàrl a ensuite tenu compte du prix moyen au mètre carré des cinq transactions restantes dont les caractéristiques étaient semblables aux ventes litigieuses.

                        b) Le tribunal estime que la méthode  utilisée par Estima Pro Sàrl est conforme à l'art. 66 LDFR et qu'elle ne prête pas le flanc à la critique. On relève notamment que, contrairement à ce que soutient le recourant, c'est à juste titre qu'ont été écartées un certain nombre de transactions effectuées à prix plus élevé, dès lors que celles-ci concernaient des terrains dont les caractéristiques étaient différentes (ex: terrain en zone intermédiaire) ou des ventes intervenues dans des circonstances particulières (ex: vente dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée).          

                        c) L'argument du recourant selon lequel des offres pour des terrains agricoles seraient publiées dans la FAO à des prix nettement plus élevés que ceux ici litigieux n'est pas pertinent. Lors de l'audience finale, le représentant de l'autorité intimée a ainsi expliqué de manière convaincante que ces offres sont généralement antérieures à la procédure d'autorisation devant la commission foncière et n'empêchent pas celle-ci d'exiger le respect de l'art. 63 al. 2 lit. b LDFR. Au surplus, le recourant ne saurait être suivi lorsqu'il soutient qu'il suffit à un vendeur de trouver un non-exploitant pour aliéner un terrain agricole à un prix plus élevé. La disposition à laquelle fait référence le recourant est apparemment l'art. 64 al. 1 let. f LDFR qui prévoit que des immeubles agricoles peuvent être aliénés à une personne qui n'est pas exploitante à titre personnel lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait, aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel. Cette disposition concerne en effet une question différente (soit une dérogation à l'exigence de l'exploitation à titre personnel) et ne remet pas en cause l'exigence fondamentale selon laquelle l'autorisation d'acquérir un immeuble agricole est refusée lorsque le prix convenu est surfait.

3.                     De manière générale, le recourant semble invoquer, en tous les cas implicitement, une violation du principe de l'égalité de traitement.

                        Ce principe interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (cf. arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003; Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1 p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (Grisel, op. cit. p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242 consid. 3a p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid. 3c p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (Grisel, op. cit. p. 363 et les réf. citées).

                        Dans le cas d'espèce, le recourant n'a pas mis en évidence des cas où, dans des circonstances semblables, l'autorité intimée aurait délivré des autorisations requises. Au surplus, il n'existe aucun indice qui tendrait à démontrer que cette autorité aurait eu, dans d'autres cas, une pratique qui ne serait pas conforme aux exigences légales relatives aux prix licites et encore moins qu'elle aurait l'intention d'adopter à l'avenir une telle pratique. Partant, le grief relatif à l'inégalité de traitement doit également être écarté.

4.                     Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis. Vu le sort du recours, il y a lieu de laisser les frais à la charge de l'Etat et il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                      Le recours est partiellement admis.

II.                     La décision rendue le 27 juin 2003 par la Commission foncière rurale, section I, est réformée en ce sens que les frais d'expertise, par 3'273 fr. 85, ne sont pas mis à la charge de William Bally. La décision attaquée est confirmée pour le surplus.

III.                     Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                    Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 avril 2004

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

 

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)