CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 11 novembre 2005

Composition

M. François Kart, président ; MM. Antoine Rochat et André Vallon, assesseurs.

Recourant

Bernard GUDIT, à Yvonand,

Autorité intimée

Commission d'affermage, à Lausanne

Autorité concernée

Service de l'agriculture, à Lausanne

Objet
	Recours Bernard GUDIT contre décision de la Commission d'affermage du 19 décembre 2003 (fixation du fermage maximum d'une surface de 24,4 hectares)

Vu les faits suivants

A. Selon contrat de bail conclu le 26 octobre 1994, Bernard Gudit a remis à ferme à Jean-Daniel Cruchet, dès le 1^er janvier 1995, neuf parcelles agricoles sises sur le territoire de la Commune d’Yvonand. La formule officielle relative au contrat de bail mentionne un fermage annuel de 30'000 francs. En date du 22 octobre 1994, les parties avaient en outre conclu une convention, intitulée « annexe au bail à ferme », qui prévoyait un versement supplémentaire annuel de 33'000 francs. Le bail a été conclu pour une durée de neuf ans, soit du 1^er janvier 1995 au 31 décembre 2003.

B. En date du 14 août 2002, Jean-Daniel Cruchet a demandé que le fermage annuel soit réduit à 50'000 francs à partir du 1^er janvier 2004.

Le 11 novembre 2002, Bernard Gudit a informé Jean-Daniel Cruchet qu’il résiliait le bail à ferme pour le 31 décembre 2003. Le 25 novembre 2002, Jean-Daniel Cruchet a saisi la Commission préfectorale de conciliation en matière de bail à ferme du district d’Yverdon en concluant à ce que le bail soit prolongé de six ans.

Selon conciliation passée devant la Commission de conciliation le 6 août 2003, le bailleur a renoncé à la résiliation du bail pour le 31 décembre 2003 et les parties ont décidé de s’en remettre à l’autorité compétente en ce qui concerne le montant du fermage. Par requête déposée auprès de la Commission d’affermage le 5 septembre 2003, Jean-Daniel Cruchet a par conséquent demandé que cette dernière fixe le fermage maximum.

C. En date du 25 novembre 2003, le Service de l’agriculture (Sagr) a établi à l'attention de la Commission d’affermage un document intitulé « préavis et opposition auprès de la Commission d’affermage ». Dans ce document, le Sagr constatait, d'une part, qu'il n'était pas encore en mesure de se prononcer sur le fermage maximum à partir du 1^er janvier 2004 et, d'autre part, faisait opposition aux fermages des années 1995 à 2003 en concluant à ce que le fermage pour la période 1995 - 1996 soit ramené de 63'000 francs à 25'490 francs et celui pour les années 1997 à 2003 de 63'000 francs à 16'985 francs. Le Sagr précisait que ses conclusions se fondaient sur une expertise datant de 1989 destinées au calcul du fermage licite du domaine de Bernard Gudit, affermé alors à son beau-fils. Préalablement, dans un courrier du 25 septembre 2003, le Sagr avait informé Bernard Gudit que, sauf avis contraire de sa part ou de M. Cruchet, il utiliserait pour le calcul des fermages licites du 1^er janvier 1995 au 31 décembre 2003 les données recueillies lors de l’expertise de 1989. Le Sagr précisait à cette occasion que cette manière de procéder, en l’absence de modification notable des parcelles concernées, permettait l’économie d’une expertise complémentaire privée que la Commission d’affermage mettrait sinon paritairement à la charge des deux parties.

Le 8 décembre 2003, le Sagr a déposé une plainte pénale auprès du juge d’instruction cantonal pour les faits mentionnés ci-dessus. Par Ordonnance du 3 mai 2004, le juge d’instruction de l’arrondissement du Nord Vaudois a condamné Bernard Gudit et Jean-Daniel Cruchet à une amende de 3'000 francs chacun pour contravention à la loi sur le bail à ferme agricole.

D. Dans une décision du 19 décembre 2003, la Commission d’affermage s'est ralliée à l'analyse du Sagr et a constaté par conséquent que le fermage annuel maximum pour la période 1995-1996 pouvait être estimé à 25'490 francs (fr. 1'045 par hectare) et celui pour la période de 1997 à 2003 à 16'985 francs (fr. 696 par hectare). La Commission a par conséquent admis l'opposition du Sagr et ramené aux montants précités les fermages pour la période du 1^er janvier 2005 au 31 décembre 2003 .

E. Bernard Gudit s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 21 janvier 2004 en concluant à son annulation et à ce que le dossier soit renvoyé à l’autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le Sagr a déposé des observations le 12 mars 2004 en concluant implicitement au rejet du recours. La Commission d’affermage a déposé sa réponse le 24 février 2004 en concluant au rejet du recours. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 18 mai 2004.

F. Par convention des 3 et 12 mars 2005, Bernard Gudit et Jean-Daniel Cruchet ont convenu de ramener le fermage à 605 francs l’hectare, soit 11'222 francs, à partir du 1^er janvier 2004, la surface restante étant de 18,55 hectares. Le chiffre 10 de la convention prévoit qu’un exemplaire sera adressé au Tribunal administratif afin qu’il prenne acte de l’accord intervenu et raye la cause du rôle. Cette convention se fonde sur une expertise effectuée par la société "le Cové SA", soit l'expert choisi d'entente entre les parties.

Interpellés à ce sujet, le Sagr et la Commission d’affermage ont indiqué que le nouveau bail conclu entre les parties à partir du 1^er janvier 2004 n’était pas de nature à modifier rétroactivement le dépassement constaté en ce qui concerne les fermages convenus entre les parties entre 1995 et 2003. Après interpellation, le recourant a également indiqué qu’il maintenait son recours.

Interpellés par le magistrat instructeur sur la question du respect du droit d'être entendu du recourant dans le cadre de la procédure devant la Commission d'affermage qui a abouti à la décision attaquée, le Sagr et la Commission se sont déterminés à ce sujet en date des 27 septembre et 5 octobre 2005.

Considérant en droit

1. a) A teneur de l'art. 50 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole (LBFA; RS 221.213.2), les décisions de l'autorité administrative de première instance peuvent être déférées dans les trente jours à l'autorité cantonale de recours. Interjeté dans ce délai, tel qu'également retenu à l'article 23 de la loi vaudoise d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1895 sur le bail à ferme agricole (LVLBFA: RSV 221.313), le recours est formé en temps utile; répondant aux autres conditions prévues par cette disposition, il est au surplus recevable en la forme.

b) Dans une convention signée au mois de mars 2005, Bernard Gudit et Jean-Daniel Cruchet se sont mis d'accord au sujet du montant du fermage à partir du 1^er janvier 2004. Le chiffre X de cette convention prévoit qu'un exemplaire de cette dernière sera adressé au Tribunal administratif afin qu'il prenne acte de l'accord intervenu et raye la cause du rôle.

Selon l'art. 52 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le magistrat instructeur raye la cause du rôle en cas de retrait du recours (al. 1) ou lorsque le recours est devenu sans objet (al. 3). En l'occurrence, dès lors que la décision attaquée concerne les fermages convenus entre 1995 et 2003, on ne saurait considérer que le recours est devenu sans objet au motif que Bernard Gudit et Jean-Daniel Cruchet se sont mis d'accord au sujet du montant du fermage à partir du 1^er janvier 2004. On relève en outre que, interpellé à cet égard, le recourant a maintenu son recours.

Vu ce qui précède, il n'y avait pas lieu de rayer la cause du rôle et il convient d'entrer en matière sur le fond.

2. Aux termes de l'art. 43 al. 1 LBFA, l'autorité cantonale peut former opposition contre le fermage convenu pour un immeuble. Selon l'art. 43 al. 2 LBFA dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue, l'opposition doit être formulée dans les trois mois à compter du jour où l'autorité a eu connaissance de la conclusion du bail ou de l'adaptation du fermage. Dans le canton de Vaud, c'est le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (actuellement Département de l'économie) qui est compétent pour former opposition contre le fermage d'un immeuble (art. 15 al. 1 let.c LVLBFA) et c'est la Commission d'affermage qui est compétente pour statuer sur cette opposition (art. 13 al. 1 let. e LVLBFA).

En l'occurrence, le Département de l'économie, par l'intermédiaire du Sagr, a eu connaissance des fermages convenus entre le recourant et Jean-Daniel Cruchet depuis 1995 après que ces derniers ont, en date du 5 septembre 2003, saisi la Commission d'affermage afin que celle-ci fixe le fermage maximum à partir du 1^er janvier 2004. En date du 25 novembre 2003, Le Sagr a formulé une opposition à l'encontre des fermages convenus entre 1995 et 2003, agissant ainsi dans le délai de trois mois prévu à l'art. 43 al. 2 LBFA. On relèvera que l'art. 43 al. 2 LBFA a été modifié à partir du 1^er janvier 2004 et qu'il prévoit désormais que l'opposition doit être formulée au plus tard deux ans après l'entrée en jouissance de la chose affermée ou après l'adaptation du fermage. Selon cette nouvelle disposition, le Sagr n'aurait plus pu remettre en cause le fermage convenu entre les parties à partir de 1995.

3. Il résulte du dossier que, avant de formuler son opposition, le Sagr a pris contact avec le recourant à qui il a demandé de lui remettre un certain nombre de documents relatifs à sa situation personnelle et financière. Par la même occasion, le Sagr a informé le recourant que, sauf avis contraire de sa part ou de M. Cruchet, il utiliserait pour le calcul des fermages licites du 1^er janvier 1995 au 31 décembre 2003 les données recueillies lors de l’expertise effectuée en 1989 par le responsable d'alors du Bureau de l'économie rurale (cf. courrier du Sagr à Bernard Gudit du 25 septembre 2003). Il n'apparaît pas contesté que, suite à ce courrier, le recourant ne s'est pas opposé à l'utilisation de l'expertise de 1989. Après avoir reçu l'opposition du Sagr du 25 novembre 2005, la Commission d'affermage a statué le 19 décembre 2003, ceci sans avoir donné au recourant la faculté de se déterminer sur cette opposition. Se pose ainsi la question du respect du droit d'être entendu du recourant dans la procédure qui a abouti à la décision attaquée.

a) Le droit du particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. Sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été déduite par la jurisprudence du principe général de l'égalité de traitement. L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos et de fournir lui-même des preuves" (ATF 124 I 241; 124 I 49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291).

Le droit d'être entendu qui, en tant que garantie de procédure, peut être invoqué aussi bien par les personnes morales que par les personnes physiques (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 564 no 1168), est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit d'une règle essentielle de procédure, dont la violation entraîne, en principe, la nullité absolue de la décision prise. C'est pourquoi ce droit est protégé indépendamment des conséquences concrètes que peut entraîner la décision qui constate son éventuelle violation. Une décision prise en violation du droit d'être entendu doit dès lors être annulée même si, sur le fond, l'autorité, après avoir finalement entendu la personne concernée, ne s'écartera pas de la solution qu'elle avait prise lors de la première décision (ATF 125 I 113; 122 II 464; 121 III 331; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620). Il faut voir dans cette caractéristique une conséquence de la nature constitutionnelle du droit d'être entendu. La Constitution ne permet pas qu'il soit ignoré simplement parce que, sur le fond, son titulaire n'a apparemment aucune chance d'obtenir une décision qui lui soit favorable (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620 no 1318).

b) En l'occurrence, l'autorité intimée ne conteste pas qu'elle n'a pas donné au recourant la faculté de se déterminer sur l'opposition du Sagr du 25 novembre 2003. Elle relève cependant que le droit d'être entendu du recourant aurait été respecté dès lors que ce dernier a été auditionné par téléphone par le Sagr et qu'il a eu l'occasion de lui remettre des pièces.

On ne saurait suivre l'autorité intimée lorsque celle-ci prétend qu'elle n'avait pas à entendre le recourant dès lors que celui-ci l'avait été par le Sagr préalablement au dépôt de l'opposition. Le droit d'être entendu implique en effet que la personne concernée soit en mesure de s'expliquer devant l'autorité compétente pour rendre la décision et non pas devant une autre autorité. S'agissant des décisions prises sur la base de la LBFA, cette exigence s'impose d'autant plus que l'art. 47 al. 2 LBFA stipule expressément que les parties doivent être entendues. En l'occurrence, il appartenait à tout le moins à l'autorité intimée de transmettre l'opposition du Sagr au recourant en lui donnant un délai pour se déterminer sur cette dernière. On voit en effet mal comment une autorité peut statuer sur une dénonciation telle que celle formulée par le Sagr le 25 novembre 2003 sans même donner la faculté au dénoncé de se déterminer sur le contenu de cette dénonciation. En l'espèce, on relève notamment que le recourant conteste l'utilisation de l'expertise de 1989 pour fixer le fermage maximum à partir de 1995 et il aurait pu par conséquent demander que cette question soit instruite par l'autorité intimée avant qu'elle rende sa décision. Comme on l'a vu ci-dessus, le droit d'être entendu implique en effet notamment celui de participer à l'administration des preuves et de fournir des preuves. Certes, ceci n'implique pas nécessairement que l'autorité donne suite aux demandes d'administration de preuves, ces dernières pouvant cas échéant être refusées sur la base d'une appréciation anticipées des preuves (cf. notamment ATF 124 I 208 consid. 4a). Il n'en demeure pas moins que l'autorité doit au moins donner l'occasion à la personne concernée de se déterminer sur les faits qui lui sont reprochés et d'offrir cas échéant des preuves, ce qui n'a pas été le cas en l'espèce.

c) La jurisprudence admet que la violation du droit d'être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque le recourant a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen et revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (v. notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours (ATF 126 V 132 consid. 2b; arrêt TA FO 2001/0016 du 21 avril 2004).

Dans le cas d'espèce, le fait pour l'autorité intimée de n'avoir donné à aucun moment la possibilité au recourant de se déterminer sur l'opposition formulée par le Sagr avant de rendre sa décision constitue une violation particulièrement grave de son droit d'être entendu. Partant, la réparation de cette violation devant l'autorité de céans ne saurait entrer en considération.

4. Vu ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours et d'annuler la décision attaquée, le dossier étant retourné à la Commission d'affermage afin qu'elle donne la faculté au recourant de se déterminer sur l'opposition formulée par le Sagr.

Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à l'allocation de dépens, mis à la charge de l'Etat de Vaud.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission d'affermage du 19 décembre 2003 est annulée.

III. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Commission d'affermage, versera à Bernard Gudit une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 11 novembre 2005/san

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)