CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
	Arrêt du 20 avril 2006
Composition	M. François Kart, président ; M. Antoine Thélin, Mme Silvia Uehlinger, assesseurs

 

Recourant

Fritz MINDER, à Avenches, représenté par Michel MORDASINI, Avocat, à Yverdon-Les-Bains,

  

Autorité intimée

Département de l'économie Section juridique,

  

Autorité concernée

Service de l'agriculture,

  

 

Objet	mesures de compensation liées à la création de zones agric.
	Recours Fritz MINDER c/ décision du Département de l'économie du 28 octobre 2005 (paiements directs)

 

Vu les faits suivants

A.                                En date du 30 août 2002, Fritz Minder, qui exploite un domaine agricole à Avenches, a rempli le formulaire d’inscription pour les paiements directs 2003 relatif aux programmes « systèmes de stabulation respectueux des animaux » (programme SST) et « contributions pour les sorties régulières en plein air » (programme SRPA). Ce formulaire mentionne différentes catégories d'animaux et il appartient à l'exploitant d'indiquer les catégories pour lesquelles il s'inscrit. A cette occasion, Fritz Minder a inscrit les catégorie « Génisses d'un an et plus » (code 1102), « Taureaux d’un an et plus » (code 1103), « Jeune bétail d'élevage, de 4 à 12 mois, femelles » (code 1104), « Jeune bétail d'élevage, de 4 à 12 mois, mâles » (code 1105), « Vaches mères et nourrices avec les veaux de moins d'un an et vaches à l'engrais » (code 1201). Il n' a en revanche pas inscrit la catégorie « génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre mois » (code 1301). En 2003, Fritz Minder détenait huit bêtes de la catégorie 1301, ce qui a été constaté dans le document « relevé des animaux 2003 », suite à une correction apportée par le Service de l’agriculture (ci après: Sagr), ceci avec l’accord de l’exploitant.

B.                               Un contrôle des programmes SST et SRPA de l'exploitation de Fritz Minder a été effectué le 22 janvier 2003. A cette occasion, les catégories 1102, 1103, 1104, 1105 et 1201 ont été contrôlées et validées (cf. Protocole de constat du contrôle SST et SRPA- campagne 2002-2003).

C.                               Lorsqu’il a rempli le formulaire pour les paiements directs 2004 relatif aux programmes SST et SRPA le 29 août 2003, Fritz Minder a inscrit les catégories « vaches mères et nourrices avec les veaux de moins d’un an » (code 1201) et « génisses d’un an et plus » (code 1102). Il a en revanche à nouveau omis d’inscrire la catégorie 1301 (génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre mois), alors qu’il détenait toujours du bétail de cette catégorie. Ce bétail figure dans le document « relevé des animaux 2004 », ceci après une nouvelle correction apportée par le Sagr.

D.                               Par décision du 2 décembre 2004, le Sagr a versé à Fritz Minder des paiements directs pour l'année 2004 à hauteur de 81'913 fr. 75, dont 27'954 fr. de contributions pour la garde d’animaux consommant des fourrages grossiers, 1'557 fr. 90 de contributions pour les systèmes de stabulation respectueux des animaux (SST) et 3'115 fr. 80 de contributions pour les sorties régulières en plein air (SRPA).

E.                               Le 15 décembre 2004, Fritz Minder a adressé au Sagr le courrier suivant :

« Le décompte final des paiements directs pour l’année 2004 m’est bien parvenu et je vous en remercie.

Après vérification de celui-ci, j’ai constaté une erreur à la position n° 2 « garde d’animaux consommant des fourrages grossiers UGB ». Lors du remplissage du questionnaire en août 2004, j’ai omis de mettre une croix dans la case « engraissement de gros bétail génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre mois ». Ma langue maternelle n’étant pas le français, je n’ai pas bien interprété correctement la phrase et cette erreur me coûte à présent quelques milliers de francs.

Suite à nos différents conversations téléphoniques du 10 ct et 13 ct, je vous prie de faire un rectificatif pour cette erreur et de mentionner sous la rubrique 1301 un OUI. D’après les données BDTA, je peux vous prouver que j’engraisse du bétail de plus de quatre mois.

Je vous prie d’ores et déjà de mentionner pour l’année 2005 un OUI pour la rubrique 1301 ».

F.                                Le du 20 décembre 2004, la Cheffe du Département de l’économie a accusé réception de la lettre de Fritz Minder du 14 décembre 2004 en l'informant que cette lettre avait été transmise au Sagr afin que celui-ci rende cas échéant une nouvelle décision. Il était précisé, qu’en cas de confirmation de la première décision ou de nouvelle décision également contestée, une procédure de recours serait engagée.

G.                               Le 15 janvier 2005, le Sagr a transmis au secrétariat général du Département de l'économie les déterminations suivantes :

« En date du 15 décembre 2004, M. Minder a recouru contre la décision du Sagr du 2 décembre 2004 concernant les paiements directs. Le motif invoqué est le non paiement des contributions en faveur des sorties régulières en plein air (SRPA) et du système de stabulation respectueux des animaux (SST) pour la catégorie « engraissement de gros bétail ».

L’exploitant prétend à des contributions pour l’entier de son troupeau (63.46 UGB bovins) alors que sur le formulaire d’inscription pour l’année 2004, seules les génisses d’élevage de plus d’un an et les vaches mères et nourrices avec leurs veaux étaient inscrites en SRPA et SST. Nous avons ainsi payé un montant total de 4'673 fr. 70 (SRPA : 17.31 UGB à Fr. 180.-- ; SST : 17.31 UGB é Fr. 90.--) représentant l’intégralité des contributions pour les catégories de bétail inscrites.

L’effectif des animaux destinés à l’engraissement de plus de quatre mois, soit 46,15 UGB, n’ayant pas été inscrit ni contrôlé dans les programmes SRPA et SST pour l‘exercice 2004, celui-ci ne peut pas être pris en compte. En conséquence le Service de l’agriculture ne peut que maintenir sa décision du 2 décembre 2004 et conclut au rejet du recours ».

H.                               Un contrôle des programmes SST et SRPA de l'exploitation de Fritz Minder a été effectué le 19 janvier 2005. A cette occasion, les catégories 1102, 1201 et 1301 ont été contrôlées et validées. Le protocole de constat du contrôle mentionne que Fritz Minder dispose d’un effectif de 70 animaux des catégories 1201 et 1301.

I.                                   En date du 7 avril 2005, Fritz Minder a adressé à la Cheffe du Département de l'économie un courrier dans lequel il déclarait former un recours contre la décision rendue le 15 janvier 2005 par le Sagr. Ce courrier mentionnait notamment ce qui suit :

« Je ne peux pas accepter la décision rendue par le Service de l’agriculture. Dans mon courrier du 15 décembre 2004, j’ai admis mon erreur en omettant de mettre une croix dans la case « engraissement de gros bétail génisses, taureaux et bœufs de plus de quatre mois » et également donner une explication.

Le bétail de plus de quatre mois qu j’ai engraissé en 2004 a été inscrit auprès de la Banque de données sur le trafic des animaux. Pour confirmation, je vous transmets en annexe l’extrait BDTA du 01.01. au 31.12.2004. L’affirmation du Service de l’agriculture comme quoi l’effectif des animaux destinés à l’engraissement de plus de quatre mois n’a pas été inscrit et contrôlé n’est donc pas correcte. ».

J.                Par décision du 28 octobre 2005, la Cheffe du Département de l’économie a rejeté le recours formé le 15 décembre 2004 par Fritz Minder contre la décision du Sagr du 2 décembre 2004 relative aux paiements directs 2004.

Fritz Minder s’est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 23 novembre 2005 en concluant à son annulation et au renvoi de la cause devant le Sagr pour nouvelle instruction et décision. Le Département de l’économie et le Sagr ont déposé une réponse commune le 19 décembre 2005 dans laquelle ils concluent au rejet du recours. Le recourant et le Département de l’économie ont déposé des observations complémentaires les 16 février et 6 mars 2006.

Considérant en droit

1.                                Aux termes de l’art. 70 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr), la Confédération octroie aux exploitants d’entreprises paysannes cultivant le sol des paiements directs généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques, à condition qu’ils fournissent les prestations écologiques requises. Selon l’art. 1er de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs (OPD), les paiements directs comprennent les paiements directs généraux, les contributions écologiques et les contribution éthologiques. Par contributions éthologiques, on entend les contributions pour les systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux (art. 1 al. 4 let. a OPD) et les contributions pour les sorties régulières en plein air (art. 1 al. 4 let. b OPD). L'art. 1^er de l'ordonnances du DFE sur les systèmes de stabulation particulièrement respectueux des animaux (ordonnance SST) et de l'ordonnances du DFE sur les sorties régulières en plein air d’animaux de rang (ordonnance SRPA) mentionne les catégories d’animaux qui peuvent bénéficier de contributions. Parmi celles-ci figure la catégorie des génisses, taureaux et bœufs destinés à l’engraissement, de plus de quatre mois (art. 1^er al. 1 let. a ch. 8 de l’ordonnance SST et de l’ordonnance SRPA).

Selon l’art. 16 al. 1 OPD, l’exploitant qui demande l’octroi de paiements directs doit fournir à l’autorité cantonale la preuve qu’il exploite l’ensemble de son exploitation conformément aux exigences des prestations écologiques requises ou à d’autres règles reconnues par l’office. Selon l’art. 63 OPD, les paiements directs ne sont octroyés que sur demande écrite. Celle-ci doit être adressée à l’autorité désignée par le canton de domicile. Selon l’art. 65 al. 1 OPD, la demande doit être adressée à l’autorité compétente entre le 15 avril et le 15 mai. L’inscription aux programmes de la culture extensive, de la culture biologique, de la garde d’animaux de rang particulièrement respectueuse de l’espèce et des prestations écologiques requises doit être remise avant le 31 août de l’année précédant l’année de contributions (art. 65 al. 3 OPD). Les contrôles sont régis par l’art. 66 OPD. L’art. 66 al. 4 OPD a la teneur suivante :

Les cantons font le nécessaire pour que :

a) chacune des mesures citées dans la présente ordonnance ainsi que les prestations écologiques requises visées au chapitre 3 soient contrôlées durant l’année de contributions dans :

1) toutes les exploitations qui demandent des contributions pour la première fois,

2) toutes les exploitations dans lesquelles des manquements ont été constatés lors de contrôles effectués l’année précédente, et dans

3) au moins 30% des autres exploitations choisies au hasard ;

 

Selon les explications fournies par l'autorité intimée, lorsque les exploitants inscrivent les diverses catégories de leur bétail aux programmes SST et SRPA en août précédant l'année de contributions, le Sagr enregistre ces informations sur une base de données informatique. L'Office Eco'prest, responsable des contrôles, reprend ces données et prépare les documents qui sont remis au contrôleur. Par la suite, l'exploitant remplit le document « Relevé des animaux » correspondant à l'année de versement des contributions, qui mentionne le nombre d'animaux à une date de référence (fixée au début du mois de mai par l'Office fédéral de l'agriculture en application de l'art. 5 al. 1 de l'Ordonnance du conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les données agricoles). Le Sagr se fonde sur ce document pour déterminer le montant des paiements directs (art. 67 OPD)

2.                                Dans le cas d’espèce, sont litigieuses les contributions SST et SRPA pour l’année 2004 concernant les génisses, taureaux et bœufs destinés à l’engraissement, de plus de quatre mois (ci-après : le bétail de la catégorie 1301).

                   a) aa) S'agissant du bétail de la catégorie 1301, le recourant ne conteste pas n’avoir pas respecté la procédure prévue à l’art. 65 al. 3 OPD, qui implique que l’inscription aux programmes SRT et SRPA soit remise à l’autorité compétente avant le 31 août de l’année précédant l’année de contributions. Il ne conteste également pas n’avoir pas été contrôlé en 2004 en ce qui concerne le respect des exigences fixées dans les ordonnances SST et SRPA. Il soutient toutefois qu’il existe un faisceau d’indices suffisant  démontrant que, matériellement, il remplissait les exigences pour l’octroi en 2004 des contributions en faveur du bétail de la catégorie 1301. Il se réfère à cet égard au protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi le 22 janvier 2003 dont il ressort qu’il avait à ce moment-là des génisses et des taureaux d’un an et plus ainsi que du jeune bétail d’élevage de quatre à douze mois et qu’il respectait les exigences pour ces différentes catégories. Il se réfère également, et surtout, au protocole de constat du contrôle SST et SRPA établi le 19 janvier 2005 dont il ressort qu’il avait à ce moment-là du bétail de la catégorie 1301 et qu’il respectait les exigences des programmes SST et SRPA. Le recourant relève également que le Sagr a toujours su qu’il possédait des animaux de cette catégorie puisqu'il a corrigé lui-même les formulaires « relevé des animaux » pour les années 2003 et 2004 en inscrivant les animaux de cette catégorie. Il relève enfin que le nombre d'animaux de la catégorie 1301 qu'il engraissait en 2004 ressort des données de la banque de données sur le trafic des animaux (données BDTA).

bb) Le Département et le Sagr s’en tiennent pour leur part au constat selon lequel le bétail de la catégorie 1301 n’a été contrôlé ni en 2003 ni en 2004 puisqu’il n’avait pas été inscrit dans les formulaire d’inscription des programmes SST et SRPA établis en août 2002 et août 2003. Ils relèvent ainsi que le bétail de cette catégorie ne figurait pas sur les documents remis à la personne chargée de contrôler l'exploitation. Implicitement, l’autorité intimée conteste ainsi que les contrôles effectués en 2003 et 2005 puissent pallier l’absence de contrôles effectués durant l’année déterminante. L’autorité intimée ne se prononce en revanche pas véritablement sur l’argument du recourant selon lequel, nonobstant l’absence formelle d’inscription et de contrôle, l’existence du bétail de la catégorie 1301 et le respect des exigences du programme SST et SRPA peuvent être démontrés par d’autres moyens.

b) Il convient d'examiner si, en s'en tenant au respect strict des exigences formelles de la procédure d'annonce et de contrôle prévue par l'OPD, l’autorité intimée a fait preuve de formalisme excessif.

aa) Le principe de la prohibition du formalisme excessif est déduit de l’art. 29 Cst. Il y a formalisme excessif lorsqu’une règle de procédure impose un comportement aux conséquences graves sans justification raisonnable ou lorsqu’une règle de forme de peu d’importance est violée et que cette violation entraîne une sanction grave et disproportionnée, telle par exemple une décision d’irrecevabilité (Pierre Moor, droit administratif, vol. II p. 231 et réf.). Pour qu’une sanction telle que l’irrecevabilité puisse être prononcée, la règle violée doit se justifier par un intérêt digne de protection et ne pas compliquer inutilement l’application du droit au fond. Ces deux conditions, qui reviennent pratiquement au même, renvoient à la double fonction de la procédure : organiser le déroulement ordonné de la procédure, notamment du point de vue de la sécurité du droit et de l’égalité entre parties, et assurer l’application régulière du droit matériel (Pierre Moor, ibidem). En principe, les principes de la légalité et de l’égalité de traitement devraient interdire de privilégier les administrés négligents (Blaise Knapp, précis de droit administratif, 4^ème éd., p. 136 no. 642). L’application des règles de procédure devra toutefois respecter le principe de la proportionnalité. Lorsqu’une autorité s’aperçoit ou doit s’apercevoir, en raison de son caractère manifeste, qu’une erreur de procédure a été commise par l’administré, elle doit, conformément au principe de la bonne foi, lui donner un court délai pour qu’il rectifie son erreur (Blaise Knapp, op. cit. no. 643 ; ATF 111 IA 175).

bb) Dès lors qu’on se trouve dans le cadre d’une procédure tendant au versement de prestations à un administré (par opposition par exemple à une procédure dans laquelle l’administré est entraîné contre son gré et où un droit constitutionnel est en jeu tel que la liberté personnelle, cf. Pierre Moor, op. cit. p. 223), l’administration peut, d’une part, prévoir une procédure relativement formelle et, d’autre part, exiger de l’administré qu’il s’y conforme strictement. En l’occurrence, on constate que le versement des paiements directs porte sur des montants importants, ce qui implique que des contrôles adéquats soient effectués auprès des exploitants. On peut ainsi comprendre que l’autorité se montre ferme s’agissant du respect des exigences formelles pour l‘inscription aux différents programmes permettant le versement de paiements directs, le respect de ces exigences étant notamment nécessaire pour que les procédures de contrôle puissent être mises en œuvre correctement. Le respect des exigences procédurales figurant à l’art. 65 et 66 OPD se justifie ainsi par un intérêt digne de protection. En l’occurrence, on l’a vu, le recourant s’est montré particulièrement négligeant à cet égard, puisque, s’agissant du bétail de la catégorie 1301, il n’a procédé aux inscriptions requises ni en 2002 (contributions 2003) ni en 2003 (contributions 2004). On relève au surplus qu’on se trouve en présence d’une omission pure et simple d’inscrire le bétail de la catégorie concernée et non pas d’un simple dépassement du délai d’inscription.

cc) Vu ce qui précède, on ne saurait faire grief à l’autorité intimée d’avoir, en ce qui concerne le bétail de la catégorie 1301, refusé d’entrer en matière s’agissant des contributions SST et SRPA pour l’année 2004. Certes, le recourant fournit des éléments qui tendent à démontrer qu'il devrait être possible d’établir a posteriori les données pertinentes pour le versement des contributions litigieuses. Cette manière de procéder, qui alourdit considérablement le travail administratif, ne saurait toutefois entrer en considération s’agissant d’une procédure tendant au versement de prestations telles que les paiements directs prévus par l'OPD. Comme on l’a vu ci-dessus, on peut en effet attendre de l’administré qui prétend au versement de prestations  de cette importance qu’il se conforme à la procédure mise en place afin de permettre notamment la mise en œuvre des contrôles.

3.                Il convient encore d’examiner si l’erreur commise par le recourant dans le formulaire d’inscription rempli en août 2003 aurait dû être corrigée d’office par le Sagr, ce qui aurait permis de procéder aux contrôles nécessaires en 2004.

                   On relève qu’une correction de ce type est intervenue en 2003 et en 2004 dans les formulaires « relevé des animaux », sur la base desquels les paiements directs sont effectués. A cet égard, l’autorité intimée explique de manière convaincante (cf. observations complémentaires du 6 mars 2006 de la cheffe du Département de l’économie) que les procédures d’inscription aux programmes et d’annonce (soit le relevé du bétail retourné en mai de chaque année qui est pris en compte pour fixer le montant des paiements directs) sont relativement indépendantes l'une de l'autre, l’office chargé des contrôles se fondant uniquement sur les catégories inscrites par les exploitants au mois d'août de l'année précédente pour effectuer les contrôles au début de l'année suivante. Ceci confirme qu’il appartient aux exploitants qui requièrent le versement de paiements directs de remplir correctement les formulaires d’inscription et le recourant ne saurait tirer argument du fait que des corrections aient pu être apportées ultérieurement par le Sagr au moment du calcul des paiements directs. On ne saurait ainsi exiger du Sagr qu’il corrige d’office les formulaires d'inscription remplis de manière inexacte ou incomplète.

4.                Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la procédure sont mis à la charge du recourant et il n’y a pas lieu de lui allouer les dépens requis.

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I.                                   Le recours est rejeté.

II.                                 La décision du Département de l’économie du 28 octobre 2005 est confirmée.

III.                                Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de Fritz Minder.

IV.                              Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 20 avril 2006

 

                                                          Le président:                                  

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif à la commission de recours du Département fédéral de l'économie publique, 3202 Frauenkappelen (art. 166 al. 2 LAgr).