CANTON DE VAUD

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 30 novembre 2007

Composition

M. Jacques Giroud, président; M. Antoine Rochat et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Jean-François Neu, greffier.

Recourant

Werner RATHGEB, à St-Cergue, représenté par Me Thierry AMY, avocat à 1002 Lausanne,

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I, à 1006 Lausanne

Autorité concernée

Département de l'économie Secrétariat général, Section juridique, à 1014 Lausanne

Tiers intéressé

Bellefleur SA, à Tannay, représentée par Me Christian BETTEX, avocat à 1002 Lausanne,

Objet

Recours de Werner RATHGEB contre la décision rendue le 29 septembre 2006 par la Commission foncière rurale Section I (autorisation de vendre deux parcelles en nature de place-jardin sises en zone intermédiaire à un acquéreur qui n'est pas exploitant agricole).

Vu les faits suivants

A. Les parcelles n° 46 et n° 235 de la Commune de Chavannes-de-Bogis sont sises en zone dite intermédiaire au sens l’art. 46 du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions (RC), dont la teneur est la suivante : « Les zones intermédiaires s’étendent aux terrains dont l’affectation sera définie ultérieurement. Dans cette zone, il sera possible de construire dès que des plans d’affectation ou des plans de quartier auront été établis et approuvés, dans les limites de l’art. 51 LATC».

B. La société Bellefleur SA, non exploitante agricole, s’est portée acquéreur de ces deux parcelles. Par publication dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 18 juillet 2006, le notaire Pierre-André Visinand, mandataire des propriétaires des deux fonds, a effectué un « Appel d’offres destiné exclusivement à des exploitants agricoles à titre personnel » libellé comme suit :

« Les parcelles 46 et 235 de Chavannes-de-Bogis, au lieu dit « La Tire », d’une surface respective de 32'977 m2 et 7'701 m2, toutes deux cadastrées en « place-jardin », ont trouvé un acquéreur qui n’est pas exploitant agricole pour un montant de fr. 10'000'000.-. La présente publication a lieu dans le cadre de l’art. 64 al. 1er lettre f LDFR. Tout exploitant agricole à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR peut présenter, dans le délai imparti de quinze jours dès la présente publication, une offre égale ou supérieure au prix de fr. 10'000'000.-. Dans le même délai, tout candidat devra justifier, par l’indication de son numéro d’exploitation ou la production de tout autre élément probant, de sa qualité d’exploitant agricole à titre personnel, sous peine de rejet de son offre (…) ».

Par acte du 24 juillet 2006, Werner Rathgeb s’est annoncé auprès du notaire précité « comme candidat d’acquéreur de ces deux parcelles aux conditions du droit foncier rural ». Par lettre du 26 juillet 206, il s’est adressé au même notaire en ces termes : « je maintiens mon droit d’acheter d’après le tarif selon le droit foncier rural ». Par lettre du 4 août suivant, il a maintenu son intention d’acquérir les deux parcelles « sur la base de la LDFR ».

C. Par demande formulée le 12 septembre 2006, le notaire Visinand a requis de la Commission foncière rurale section I (ci-après : la commission) qu’elle autorise la vente des deux parcelles, requête à laquelle la commission a fait droit par décision du 29 septembre 2006.

Par acte de son mandataire du 1^er novembre 2006, Werner Rathgeb a recouru devant le Tribunal administratif contre cette décision et conclu à son annulation. Il fit en résumé valoir que les deux parcelles, à qualifier d’immeubles agricoles dès lors qu’elles sont appropriées à un usage agricole, ne pouvaient être cédées à un acquéreur qui ne soit pas exploitant à titre personnel, de surcroît à un prix manifestement surfait. Faisant valoir sa qualité d’exploitant agricole, il a manifesté à nouveau l’intention de se porter acquéreur des deux fonds au prix du terrain agricole dans la région, dont la valeur était selon lui de cinq francs le mètre carré tout au plus, produisant sur ce point une estimation effectuée par la société EstimaPro sàrl (Prometerre) le 30 octobre 2006.

L’autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi par réponse du 13 novembre 2006. Mettant en cause la qualité d’exploitant à titre personnel du recourant, elle fit valoir que l’offre de ce dernier devait de toute manière être écartée dans la mesure où elle n’avait pas été faite au prix fixé de dix millions de francs. Elle a précisé que ce prix ne pouvait être celui du terrain agricole dès lors que les parcelles en question se trouvaient en zone intermédiaire à l’intérieur de laquelle, de pratique constante dans le canton, les immeubles échappent à la fixation d’un prix licite faute de comparaison possible avec des terrains de même nature dans la même région.

Par acte de son mandataire du 29 novembre 2006, Bellefleur SA a également conclu au rejet du recours. Déniant au recourant la qualité pour agir dès lors qu’il ne serait plus exploitant à titre personnel, elle fit en résumé valoir que la vente devait être autorisée faute d’offre concurrente égale ou supérieure au prix de vente annoncé, le montant élevé de ce dernier (soit 245 fr./m2) se justifiant par le fait qu’il ne s’agissait plus à proprement parler d’une zone vouée à l’agriculture, mais d’une zone intermédiaire d’ores et déjà réservée à la construction. Pour les mêmes motifs, la Cheffe du Département de l’économie a conclu au rejet du recours dans ses déterminations produites le 1^er décembre 2006.

Le recourant a confirmé ses conclusions par réplique du 27 décembre 2006, Bellefleur SA les siennes par duplique du 16 janvier 2007.

Le Tribunal a statué sans audience. Auparavant, la question de savoir s'il est possible de s'abstenir de fixer un prix licite en cas de vente à un non exploitant d'une parcelle sise en zone intermédiaire a été soumise aux juges de la chambre foncière et agricole conformément à l'art. 21 du règlement organique du Tribunal administratif (ROTA; RSV 173.36.1).

Considérant en droit

1. La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11) a pour but d’encourager la propriété foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1^er LDFR). A cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition des terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la transaction au régime de l’autorisation (art. 61 al. 1^er LDFR), celle-ci n’étant accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés (art. 62 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), ou lorsque le prix convenu est surfait (let. b). L'art. 64 LDFR prévoit cependant un régime d'exception permettant d'octroyer l'autorisation bien que l'acquéreur ne soit pas personnellement exploitant. Tel est notamment le cas lorsque "malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel" (art. 64 al. 1 lit. f LDFR).

2. Le recourant s'en prend à l'autorisation d'acquérir des immeubles agricoles octroyée par l'autorité intimée à la société Bellefleur SA. Celles-ci lui nient à la fois la qualité pour recourir et celle d’exploitant à titre personnel.

Selon l’art. 83 al. 3 LDFR, les parties à un acte d’aliénation d’un immeuble agricole peuvent recourir contre le refus d’autorisation, tandis que l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou du droit à l’attribution peuvent recourir contre l’octroi de l’autorisation. Selon la jurisprudence, cette disposition ne contient cependant pas, malgré sa formulation restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité pour recourir contre l’octroi de l’autorisation. Elle doit être interprétée conformément à l’intention du législateur, lequel voulait avant tout assurer un droit de recours au fermier ainsi qu’aux titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou du droit d’attribution en les mentionnant expressément, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de l’environnement ainsi que les organisations professionnelles, telles les associations paysannes (ATF 126 III 274 consid. 1c p. 276).

De l'arrêt du Tribunal fédéral 5A.3/2006 du 28 avril 2006, il ressort que la qualité pour contester une autorisation d'acquérir fondée sur l'art. 64 al. 1 let. f LDFR doit être reconnue à toute personne qui a répondu à l'offre publique et allègue être exploitant à titre personnel. Dans cette affaire en effet, le Tribunal fédéral s'est saisi du recours formé par le tiers qui se disait candidat à l'acquisition, sans élucider sa qualité d'exploitant à titre personnel alors que celle-ci était litigieuse. On peut douter que cela corresponde à l'esprit restrictif de l'art. 83 al. 3 LDFR mais, dans la présente cause, il importe de suivre la jurisprudence du Tribunal fédéral. Le recourant, qui a présenté une offre et prétend être exploitant, jouit donc de la qualité pour recourir.

3. L'autorisation litigieuse a été délivrée pour des parcelles qui, bien que cadastrées en place-jardin et sises en zone intermédiaire, sont assujetties au droit foncier rural. Selon l’art. 2 al. 1^er LDFR, qui circonscrit le champ d’application général de la loi, celle-ci s’applique en effet aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d’une entreprise agricole qui sont situés en dehors d’une zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT et dont l’utilisation agricole est licite. Or, il est constant que les deux terrains sont appropriés à un usage agricole et répondent de ce fait à la notion d’immeuble agricole telle que définie à l’art. 6 al. 1^er LDFR. Classés en zone intermédiaire, ils sont certes destinés à être affectés à la construction (art. 46 RC), mais sans pour autant présenter un caractère constructible au sens de l’art. 15 LAT. Selon cette disposition, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Les zones intermédiaires font en revanche partie des territoires non affectés ou de ceux dont l'affectation est différée au sens de l'art. 18 LAT et ne peuvent être assimilés à des zones à bâtir. L'art. 51 al. 2 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) indique expressément que les zones intermédiaires sont inconstructibles et comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier. Ainsi, que la zone à laquelle les deux parcelles en cause appartiennent soit en attente d'une décision quant à sa constructibilité ne suffit pas pour les qualifier de terrain à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Elles restent donc soumises à la LDFR, tant qu'un plan d'affectation ne modifie pas la destination de la zone intermédiaire pour en faire une zone constructible (Tribunal administratif, arrêts FO.1995.0008 du 28 février 1996, FO.1996.0006 du 26 mars 1997). On examinera ci-dessous l'effet de cet assujettissement en cas d'aliénation.

4. a) L’exception de l’art. 64 al. 1^er let. f LDFR, qui permet la vente à un acquéreur qui n'est pas exploitant, a pour but de sauvegarder, sous l’angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts du propriétaire de biens agricoles désireux de vendre et dont l’offre n’est suivie d’aucune demande de la part d’un exploitant à titre personnel (Bandli/Stalder, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural ci-après commentaire LDFR, n. 36 ad art. 64 LDFR). Si, en procédure d’autorisation, le propriétaire désireux de vendre fournit la preuve qu’à la suite d’un appel d’offres public, aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, l’acquéreur qui n’est pas exploitant à titre personnel obtiendra l’autorisation d’acquérir, pour autant toutefois que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1^er let. b et 66 LDFR ; Bandli/Stalder, op. cit., n. 38 ad art. 64 LDFR). Selon l’art. 66 LDFR, le prix d’acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles comparables de la même région au cours des cinq dernières années.

b) Pour le recourant, le refus de délivrer l’autorisation de vendre s’imposait à la commission dès lors que le prix d’acquisition des terrains d’un montant de 245 fr. /m2 était manifestement surfait. Produisant un rapport d’expertise estimant la valeur marchande des terres agricoles sur le territoire communal à un prix situé entre 4.20 et 5 fr. /m2, il considère que l’autorité intimée a violé la loi en renonçant à procéder d’office à la détermination d’un prix de vente qui soit licite au sens de l’art. 66 LDFR. L’autorité intimée et le département de l’économie opposent à cet argument une pratique constante dans le canton de Vaud selon laquelle aucun prix licite n’est fixé pour les terrains en zone intermédiaire. Selon eux, outre que la valeur de ces terrains, compte tenu de leur caractère potentiellement constructible, est par nature plus élevée que celle de terres vouées à l’agriculture (l’estimation fiscale des parcelles en cause est de l’ordre de 100 fr./m2), il n’est pas possible de procéder à leur estimation faute de terrains comparables dans la même région (voir à ce sujet Roland Niklaus, Le prix licite en droit foncier rural, plus particulièrement dans le canton de Vaud, in Mélanges publiés par l’Association des notaires vaudois à l’occasion de son centenaire, 2005, p. 305 ss).

c) La détermination du prix licite doit être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (ATF 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2, in CDA 1996, p. 49; HOTZ, commentaire LDFR, n.8 ss ad art. 66). Il y a lieu d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le cadre de la famille (HOTZ, op. cit., n. 9 ad. art. 66; CDA 2001, p. 55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (ATF 5 A.11 précité; TA FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n. 11 ad. art 66; Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé , tome II, 2006, n. 3509). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets comparables (HOTZ, op. cit., n. 9 ad art. 66).

Dans ces conditions, on ne conçoit pas que, comme le préconise le recourant, le prix licite des parcelles litigieuses situées en zone intermédiaire soit déterminé par comparaison avec le prix de parcelles situées en zone agricole. Même si elle ne supprime pas l'assujettissement à la LDFR, l'affectation en zone intermédiaire confère aux immeubles en cause une valeur intrinsèque liée aux possibilités de leur utilisation future pour la construction. Or, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut, de telles possibilités doivent être prises en considération au moment d'effectuer une comparaison, tout comme les motifs de l'aliénation. Il s'ensuit qu'on ne saurait en faire abstraction en opérant une comparaison avec des terrains qui ne présentent pas la perspective de devenir constructibles. Rien ne justifierait d'ailleurs d'attribuer aux seuls exploitants agricoles la faculté d'acquérir des terrains en zone intermédiaire au prix du terrain agricole, cela même si ces exploitants peuvent éprouver le besoin d'augmenter leur surface de production: l'affectation en zone intermédiaire a apporté à l'exploitant actuel une plus-value dont il n'a pas à être dépouillé en cas d'aliénation. Ce point de vue est corroboré par l'exemple de statistique des aliénations de terres agricoles donné par HOTZ (op. cit., n.12 ad art. 66), dans lequel il fait figurer distinctement les parcelles situées en zone agricole, dont le prix varie en fonction de leur déclivité, et les parcelles situées en zone intermédiaire ("Reservezone"), dont le prix est nettement plus élevé.

d) Au vu de ce qui précède, c'est avec raison que l'autorité intimée a exclu, pour déterminer le prix licite, de se référer à des transactions portant sur des terrains sis en zone agricole. En revanche, elle ne pouvait pas s'abstenir de fixer un tel prix, motif pris de ce qu'il serait "pratiquement impossible de trouver des terrains comparables au sens de l'art. 66 LDFR" (réponse du 13 novembre 2006). Le caractère impératif de cette disposition (HOTZ, op. cit., n. 9 ad art. 66) exclut en effet que l'on s'en remette au vendeur pour décider quel est le prix licite. Dans le cadre de sa marge d'appréciation, l'autorité intimée était tenue de rechercher des éléments de comparaison, quitte à ce qu'elle doive élargir ses investigations à d'autres cantons ou à procéder à une expertise (ATF 5A.11/1995 précité, consid. 2b; Donzallaz, op. cit., n. 3547 ss).

5. A cela s’ajoute que le contenu de l’appel d’offres public publié dans la FAO du 18 juillet 2006 ne satisfaisait pas aux conditions de l’art. 64 al. 1^er let. f LDFR telles que précisées par le Tribunal fédéral (ATF 5A.3/2006 du 28 avril 2006). Mentionnant la vente en bloc de deux parcelles, cette offre devait préciser si la transaction portait sur des immeubles agricoles isolés au sens de l’art. 6 LDFR ou sur une entreprise agricole au sens des articles 7 et 8 LDFR. Constituant le fondement même du champ d’application du droit foncier rural (art. 2 LDFR), cette distinction est déterminante pour la fixation du prix et ce n’est que dans l’hypothèse où la transaction aurait porté sur une entreprise agricole que l’on aurait pu envisager une vente en bloc des parcelles à un prix global, qui ne soit de surcroît pas surfait. En d’autres termes, portant sur deux immeubles agricoles isolés, l’appel d’offres devait, pour être conforme au but poursuivi par le législateur, distinguer les deux biens afin de permettre le cas échéant à un exploitant à titre personnel de ne se porter acquéreur que de l’un ou de l’autre de ces biens.

6. Les considérants qui précèdent suffisent à conclure que l’autorisation litigieuse ne pouvait être délivrée, sans qu’il soit besoin de trancher la question de la qualité d’exploitant à titre personnel du recourant. Il reviendra le cas échéant à l’autorité intimée de la résoudre, pour autant qu’une nouvelle demande d’autorisation lui soit adressée, après publication d’un nouvel appel d’offres public conforme aux conditions de l’art. 61 al. 1^er let. f LDFR.

Déboutée de ses conclusions, la société Bellefleur SA supportera un émolument de justice. Elle versera en outre au recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens fixée à 1'500 francs (art. 55 LJPA).

Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision rendue le 29 septembre 2006 par la Commission foncière rurale Section I est annulée.

III. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la société Bellefleur SA.

IV. La société Bellefleur SA versera à Werner Rathgeb une indemnité de 1'500 (mille cinq cent) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 novembre 2007

Le président: le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

Opinion dissidente

(art. 134 de la Constitution du canton de Vaud)

du juge assesseur Antoine Rochat

La présente opinion dissidente, au sens de l'article 134 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003, concerne exclusivement les considérants 4 d) et 5 de l'arrêt qui précède.

1. Considérant 4 d)

La question litigieuse est celle de la détermination du prix licite de terrains sis en zone intermédiaire, en l'occurrence les parcelles 46 et 235 de la commune de Chavannes-de-Bogis.

L'autorité intimée a raison de dire qu'il est très difficile, voire impossible, de trouver des transactions portant sur des "immeubles comparables", au sens de l'article 66 LDFR, le marché des terrains sis en zone intermédiaire étant pratiquement inexistant.

Toutefois, dans le cas d'espèce, la Commission foncière rurale pouvait à bon droit estimer licite le prix de fr. 245.–/m², en se fondant sur l'estimation fiscale des parcelles.

Selon l'article 2 alinéa 1^er de la loi vaudoise du 18 novembre 1935 sur l'estimation fiscale des immeubles (LEFI), l'estimation fiscale est faite par biens-fonds en prenant
la moyenne entre sa valeur de rendement et sa valeur vénale. Pour les terrains nus, la valeur de rendement étant de zéro, l'estimation fiscale correspond à la moitié de la valeur vénale.
Les estimations fiscales sont fixées par une commission officielle dans chaque district (art. 5 LEFI).

En l'espèce, la parcelle 46 de Chavannes-de-Bogis, d'une surface de 32'977 m²,
est estimée fiscalement fr. 3'291'000.–, et la parcelle 235, d'une surface de 7'701 m²,
fr. 769'000.–. Ces estimations correspondent, en chiffres ronds, à une valeur fiscale de
fr. 100.–/m² et donc à une valeur vénale de fr. 200.–/m². Elles sont entrées en force en 1990 et n'ont pas été révisées depuis lors.

Les propriétaires actuels des deux parcelles ont payé l'impôt sur la fortune et l'impôt foncier sur la base d'une estimation totale supérieure à quatre millions de francs (fr. 4'000'000.–), pendant plus de quinze ans, alors que le recourant voudrait les leur acheter fr. 200'000.– environ !

On nous rétorquera que la LDFR et la LEFI sont deux lois différentes, régies par des mécanismes distincts et visant d'autres objectifs. Mais pourquoi l'Etat ou ses services seraient-ils capables de fixer une valeur vénale à fr. 200.–/m² en 1990 et incapables de le faire à fr. 245.–/m² en 2007 ?

Quant au caractère éventuellement spéculatif de l'opération, il vaut dans les deux sens : l'acheteuse peut gagner si les terrains deviennent constructibles, mais elle peut perdre s'ils redeviennent agricoles; et spéculatif ne veut pas dire illicite.

Compte tenu de ce qui précède, il apparaît dès lors évident que la Commission foncière rurale, mais aussi le Tribunal administratif, pouvaient, et même devaient juger que le prix de fr. 245.–/m² était en l'occurrence parfaitement licite.

2. Considérant 5

Dans le cas présent, l'argument obligeant d'indiquer des prix distincts pour chacune des deux parcelles nous paraît tenir du formalisme excessif. L'appel d'offres indiquait les surfaces de chacune des deux parcelles et un prix global. Une simple règle de trois aurait permis au recourant, ou à tout autre tiers intéressé, de formuler une offre pour une seule des deux parcelles. Les critères fixés par le Tribunal fédéral dans l'arrêt du 28 avril 2006 sont donc bel et bien remplis ici.

D'après la présente opinion dissidente, le recours, dans la mesure où il était recevable, aurait dû être rejeté.

Lausanne, le 26 novembre 2007

Antoine Rochat,

juge assesseur