TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 septembre 2009

Composition

Mme Aleksandra Favrod, présidente;  M. Philippe Gerber, juge suppléant et M. Antoine Rochat, assesseur;

 

recourants

1.

A.X.________, à ********,

 

 

2.

B.X.________, à 1********,

  

autorité intimée

 

Commission foncière rurale Section I, 

  

autorité concernée

 

Département de l'économie, Secrétariat général, 

  

tiers intéressé

 

Y.________, à 1********, représentée par Me Patrick DE PREUX, Notaire, à Lausanne,

  

 

Objet

      droit foncier rural     

 

Recours A.X.________ et B.X.________ c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 11 avril 2008 (autorisation de vendre les parcelles sises en zones agricole et forestière à un acquéreur qui n'est pas exploitant agricole)

 

Vu les faits suivants

A.                                Y.________, domiciliée à Paris, est propriétaire des parcelles suivantes sur la commune de 1********:

 

N° d'immeuble

Surface

Nature

RF 2********

50'953 m²

Pré-champ (10'038 m²)

Forêt (40'915 m²)

RF 3********

71'727 m²

Pré-champ (2034 m²)

Forêt (69'693 m²)

RF 4********

17'022 m²

Pré-champ (7127 m²)

Forêt (9895 m²)

RF 5********

85'114 m²

Pré-champ (34'663 m²)

Forêt (50'399 m²)

Revêtement dur (42 m²)

Bâtiment N° ECA B10 (10 m²)

RF 6********

69'997 m²

Forêt

RF 7********

5023 m²

Forêt

 

Toutes les parcelles, à l'exception de celle RF 7********, sont soumises à une servitude de canalisation en faveur des parcelles RF 8********, 9********, 10********, 11********, 12********, 13********, 14********, 15********, 16********, 17********, 18******** à 1******** qui appartiennent à Y.________. La servitude de canalisation comprend le maintien de fouilles, de captage, de regard, de prises et de canalisation d'eau ainsi que de réservoirs.

Le 30 mai 2002, Daniel Millioud de l'office d'estimation de Prométerre a réalisé à l'adresse d'Y.________ l'estimation suivante:

"Concerne: avis sur la valeur de prés et forêts aux "19********"

Madame,

Je me réfère à nos divers entretiens téléphoniques relatifs à l'objet cité en marge.

Tout en regrettant que les responsables forestiers locaux ne puissent s'exprimer sur la valeur des 15 ha de forêts incriminées, alors qu'ils les connaissent certainement bien de par leurs activités, je m'exprimerai comme suit.

Je tiens à préciser ici que mon avis repose sur les indications que vous m'avez fournies par téléphone et sur notre connaissance générale de la région et de son marché immobilier agricole, et que je dois donc formuler les réserves d'usage.

Prairies: La valeur vénale peut être estimée entre sfr. 2.- et sfr. 2.50 / m²

Forêts: Leur valeur peut être estimée entre sfr. 1.- et sfr. 1.50 / m²"

Le 11 juin 2002, A.________ SA, à Epalinges, a réalisé à l'adresse d'Y.________ une estimation de la valeur des forêts situées sur les parcelles n° 805, 2********, 3********, 4********, 5******** et 6********. Cette estimation a pour l'essentiel la teneur suivante:

"Cette taxation, faite à la demande du propriétaire dans un délai particulièrement court, reste sommaire, dans le sens qu'elle ne s'appuie pas sur une analyse détaillée des surfaces. Une bonne connaissance des lieux en tant qu'ingénieur forestier mandaté par le syndicat forestier de 20******** dont le périmètre comprend ces forêts ainsi qu'une large expérience de la taxation acquise dans d'autres syndicats forestiers d'amélioration foncière ainsi que dans le cadre de la construction des autoroutes me permettent d'assurer malgré tout la qualité de cette taxation.

Résultat de la taxation

Estimation de la valeur du m² de forêt

Valeur sol 1)                                           0.80 Fr./m²

Valeur des bois 2)                                   0.80 Fr./m²

Infrastructures (routes forestières) 3)        0.50 Fr./m²

Total                                                      2.10 Fr./m²

1) Valeur tirée des "Directives pour l'estimation des valeurs des forêts" Edition 1999

2) Considérant que le volume moyen à l'hectare s'élève à 500 m3/ha en raison de l'interdiction d'exploiter les bois durant le remaniement parcellaire (l'accroissement peut être estimé à 120 m3/ha durant cette période) et que le rendement prévisible varie entre 10.- et 20.- Fr./m3, la valeur des bois varie entre 0.50 et 1.00 Fr./m². Au vu de la qualité des bois et du mélange des essences, j'ai estimé judicieux de prendre en compte une valeur supérieure à la moyenne de 0.75 Fr./m².

3) Le montant de 0.50 Fr./m² correspond aux frais engendrés par les travaux du syndicat forestier d'amélioration foncière, subventions fédérales et cantonales déduites.

En conclusion, la valeur de la forêt est estimée à 2.10 Fr./m²."

Le 23 février 2004, la société B.________ SA au Mont-sur-Lausanne a réalisé sur mandat d'Y.________ une évaluation financière des ressources en eau existante du lieu dit "Les 19********" pour les parcelles n° 21******** et 22******** de l'état avant le remaniement parcellaire, qui selon l'expertise de A.________ sont devenues les parcelles n° 805, 2********, 3********, 4********, 5******** et 6******** après remaniement. La valeur financière des sources a été établie selon le montant nécessaire pour financer l'achat de l'eau correspondant au débit d'étiage des sources pendant 25 ans. Cette valeur brute de 883'000 fr. est réduite de 30% par l'expert en raison de la qualité microbiologique d'une source lors d'une analyse le 26 août 2003. En fonction d'une estimation des coûts d'une remise en état des ouvrages, l'expertise a ramené la valeur financière des sources entre 568'000 et 468'000 fr.

B.                               Le 16 janvier 2008, Y.________ a conclu un contrat de vente à terme conditionnelle des parcelles RF 2********, 3********, 4********, 5********, 6******** et 7********, pour la somme de 800'000 francs avec Y.________, domiciliée à 1********. Cette vente arrivait à terme le 31 mai 2008 et était soumise à la condition de l'obtention par l'acheteuse d'une décision entrée en force de la Commission foncière, section 1, lui permettant d'acquérir les parcelles susmentionnées.

Le 12 février 2008, le notaire Patrick de Preux a fait publier l'appel d'offres suivant dans la feuille des avis officiels:

"Appel d'offres destiné exclusivement à des exploitants agricoles à titre personnel

Les parcelles suivantes:

- 2******** de la commune de 1********, lieu dit "23********", d'une surface totale de 50'953 m², comprenant une forêt de 40'915 m² et un pré-champ de 10'038 m² pour le prix de Fr. 135'949.-

- 3******** de la commune de 1********, lieu dit "24********" d'une surface totale de 71'727 m², comprenant une forêt de 69'693 m² et un pré-champ de 2'034 m² pour le prix de Fr. 191'376.60

- 4******** de la commune de 1********, lieu dit "24********" d'une surface totale de 17'022 m², comprenant une forêt de 9'865 m² et un pré-champ de 7'127 m² pour le prix de Fr. 45'416.85

- 5******** de la commune de 1********, lieu dit "25********", d'une surface totale de 85'114 m², comprenant le bâtiment N° B 10 d'assurance incendie, de 10 m², un revêtement dur de 42 m², une forêt de 50'399 m² et un pré-champ de 34'663 m² pour le prix de Fr. 227'094.80

- 6******** de la commune de 1********, lieu dit "26********", en nature de forêt d'une surface de 69'997 m² pour le prix de Fr. 186'760.75

- 7******** de la commune de 1********, lieu dit "27********", en nature de forêt d'une surface de 5'023 m² pour le prix de Fr. 13'402

ont trouvé acquéreur qui n'est pas exploitant agricole.

La présente publication est faite dans le cadre de l'article 64, al. 1 lettre f, LDFR.

Tout exploitant agricole à titre personnel au sens de l'article 9 LDFR peut présenter dans le délai imparti de 15 jours dès la présente publication, une offre égale ou supérieure aux prix susmentionnés.

Dans le même délai, tout candidat devra justifier par l'indication de son numéro d'exploitation ou la production de tout autre élément probant, de sa qualité d'exploitant agricole à titre personnel, sous peine de rejet de son offre. […]"

Un appel d’offres similaire a été publié le même jour dans le journal 24 heures. Il contient la précision supplémentaire que les parcelles ne constituent pas une entreprise agricole.

Par courrier du 13 février 2008, C.________, exploitant agricole à 28********, a déclaré à l'adresse du notaire désirer acquérir les parcelles pour 135% de la valeur de rendement. Par courrier du 14 février 2008, B.X.________ et A.X.________, domiciliés à 1******** et 29********, ont fait une offre similaire à celle de C.________.

Par courrier du 5 mars 2008, le notaire a demandé à la Commission foncière, section I, (CFR), de se déterminer sur la qualité des offres faites et, en cas de rejet de celles-ci, d'autoriser Y.________ à faire l'acquisition projetée.

Le 16 mars 2008, le syndicat d'améliorations foncières des forêts de 20******** a adressé à Y.________ le décompte final des frais. Le montant à charge d'Y.________ selon le tableau d'enquête s'élève à 128'478 francs.

Par courrier du 8 avril 2008, la CFR a informé le notaire avoir décidé d'ordonner une expertise afin de visiter et décrire les biens-fonds RF 2********, 3********, 4******** et 5******** de 1******** ainsi que de déterminer leur prix licite compte tenu de leurs caractéristiques propres et des références régionales comparables.

Par courrier du 10 avril 2008, le notaire a détaillé comme suit le prix de vente des parcelles:

"Pré-champ:        53'7******** m²   x          CHF 2.50          =          CHF 134'655.-

Forêt-bois:          245'922 m²        x          CHF 2.10          =          CHF 516'436

Ressources en eau: CHF 468'000 / 2                               =          CHF 234'000

                                                                                     Total:    CHF 885'091

                                                                         Ramené à         CHF 800'000"

Le prix de vente des prairies et des forêts est fondé sur l'estimation de Prométerre dont vous trouverez copie en annexe, soit CHF 2.50 pour les prairies et CHF 1.50 pour les forêts, majoré de CHF 0.60 pour les infrastructures.

Je joins en annexe le décompte des frais engendrés par les travaux du syndicat forestier d'améliorations foncières des forêts de 20********, d'un montant total de CHF 198'867.--, soit CHF 0.81 par mètre carré, ainsi que l'estimation de A.________ SA.

Les sources ont été estimées entre CHF 468'000.-- et CHF 568'000.-- par A.________ SA, selon rapport ci-joint. Elles ont été prises en compte pour la moitié de CHF 468'000.--.

J'espère que ces informations permettront d'éviter de procéder à une nouvelle expertise."

C.                               Lors de sa séance du 11 avril 2008, la Commission foncière a décidé d'autoriser l'acquisition des "parcelles concernées" par Y.________. Cette décision a été communiquée aux parties le 15 avril 2008.

Par courrier du 23 avril 2008, le Service de l'agriculture informa la Commission foncière que le Département de l'économie ne ferait pas usage de son droit de recours contre la décision du 11 avril 2008.

D.                               Par acte du 6 mai 2008, A.X.________ et B.X.________ Delévaux ont déposé recours devant le Tribunal cantonal contre la décision de la Commission foncière. Ils concluent à son annulation et au renvoi de la cause pour nouvelle décision au motif d'une part que le prix de l'appel d'offres était surfait et d'autre part qu'ils avaient fait une offre à un prix licite.

Dans sa réponse du 23 mai 2008, la Commission foncière conclut au rejet du recours au motif d'une part qu'aucune offre n'a été faite aux conditions de l'offre publique et d'autre part que le prix ne saurait être surfait au regard des explications convaincantes, justifiées par des documents, apportées par le mandataire des parties.

Les recourants ont adressé en date du 5 novembre 2008 un mémoire complémentaire où ils maintiennent leurs conclusions. Ils y ont annexé une estimation de la valeur de rendement des parcelles qui a été faite à leur demande par USP Fiduciaire et Estimations.

La Commission foncière a adressé en date du 6 février 2009 ses observations complémentaires dans lesquelles elle maintient également ses conclusions.

Par correspondance du 25 février 2009, le Service de l'agriculture du canton de Vaud a confirmé à l'adresse du Tribunal cantonal la qualité d'exploitant agricole à A.X.________.

Par courrier du 27 avril 2009, les recourants ont déposé de nouvelles observations complémentaires.

Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

 

Considérant en droit

1.                                a) Le Tribunal cantonal est compétent pour statuer sur le présent recours en vertu de l’art. 4 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA, RSV 173.36) en relation avec les art. 9 et 13 de la loi d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR, RSV 911.11). Sa compétence est inchangée par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), applicable dès le 1er janvier 2009 aux recours pendants (art. 117 al. 1 LPA-VD). D’après les art. 88 al. 1 LDFR et 13 al. 1 LVLDFR, le recours s’exerce par écrit dans les 30 jours dès la communication de la décision attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile. Il satisfait aux conditions formelles énoncées aux art. 13 al. 2 LVLDFR et 31 al. 2 et 3 LJPA.

b) Aux termes de l'art. 83 al. 3 LDFR, les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution, contre l'octroi de l'autorisation.

Selon la jurisprudence, l'art. 83 al. 3 LDFR ne contient pas, malgré sa formulation restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité pour recourir contre l'octroi de l'autorisation. Il doit être interprété conformément à l'intention du législateur, lequel voulait avant tout assurer un droit de recours au fermier ainsi qu'aux titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution en les mentionnant expressément, tout en excluant du cercle des personnes ayant qualité pour recourir les voisins, les organisations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que les organisations professionnelles comme les associations paysannes (ATF 126 III 274, consid. 1c p. 276).

La jurisprudence a admis que l'exploitant à titre personnel qui a fait une offre à la suite de l'appel d'offres public publié en application de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a qualité pour recourir (ATF 5A.3/2006 du 28 avril 2006 dans la cause, consid. 1.2; Tribunal administratif, ci-après: TA, FO.2005.0019 du 20 novembre 2006, consid. 1.b). En revanche, l'art. 64 al. 1 let. f LDFR ne confère pas à l'acquéreur potentiel non exploitant un intérêt digne de protection pour contester la décision d'octroi de l'autorisation d'acquérir un domaine à un exploitant agricole (ATF 5A_228/2008 du 9 juin 2008, consid. 2.2). En l'espèce, B.X.________ avait été reconnu exploitant agricole à titre personnel par le Tribunal administratif dans l'arrêt FO.1999.0013 du 12 novembre 1999, consid. 4b. Quant à A.X.________, qui est maître-boucher, il s'était vu dénier le statut d'exploitant agricole à titre personnel par le Tribunal fédéral le 23 juin 1998 en raison de son absence de formation professionnelle agricole (ATF 5A.2/1998 consid. 3.c). Or la jurisprudence plus récente du Tribunal fédéral considère que l'absence de formation professionnelle agricole peut être compensée par des connaissances pratiques suffisantes acquises en ayant exploité dans les règles de l'art un immeuble ou une entreprise comparable à celui ou celle qu'il entend acquérir (ATF 2C_747/2008 du 5 mars 2009 et la jurisprudence citée). Par décision du 3 juillet 2001, le Département de l'économie a reconnu à l'entreprise de A.X.________ Delévaux le statut d'exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d’exploitation (RS 910.91). Dans son arrêt du 27 novembre 2006, le Tribunal administratif n'a pas mis en question la qualité d'exploitant à titre personnel de A.X.________, qualité qui était admise par la Commission foncière (FO.2006.0023). Point n'est besoin de trancher au niveau de la qualité pour recourir si les recourants peuvent être considérés comme exploitants à titre personnel au sens de l'art. 9 LDFR, car cette question relève du fond — pour autant que cette question soit déterminante pour l’issue du recours — et non de la recevabilité du recours (Tribunal cantonal, arrêt FO.2008.0002 du 28 août 2008, consid. 1; TA, FO.2005.0019 du 20 novembre 2006, consid. 1.b).

c) Le recours est donc recevable, de sorte qu'il faut entrer en matière.

2.                                Lors de l'adoption de la décision attaquée, l'autorité intimée était composée de Daniel Millioud, vice-président, Philippe Emery, André Joehr, A.X.________ Zeller, membres, et Maurice Neyroud, membre suppléant. Daniel Millioud a signé la décision attaquée. Or, c'est lui qui avait rendu le 30 mai 2002 pour le compte de l'office d'estimation de Prométerre à l'intention d'Y.________ l'estimation qui a servi de base pour la fixation par les vendeurs du prix des prairies.

a) Le droit à une composition correcte de l'autorité fait partie des garanties générales de procédure consacrées par l'art. 29 Cst. Il doit y avoir récusation "dès que, objectivement, pour une raison ou une autre, il est plausible que l'agent compétent puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue - il n'est pas nécessaire de prouver qu'il en a effectivement une" (Pierre Moor, Droit administratif vol. II p. 240). Les règles sur la récusation ont pour but de prévenir toute apparence de suspicion et d'éviter toute confusion d'intérêts (Kolz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich, 1993, p. 74).

b) Selon l'art. 9 al. 1 let. b LPA-VD, qui est entré en vigueur le 1er janvier 2009 mais qui codifie en matière de motifs de récusation la pratique antérieure, toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme témoin. Le membre d'une autorité qui se trouve dans un cas de récusation doit se récuser sans retard (art. 10 al. 1 LPA-VD).

c) Dans la cause FO.2007.0003 du 10 janvier 2008, un membre de la Commission foncière ayant participé à la décision attaquée s'était avéré être le père de la personne qui a rendu l'expertise sur laquelle l'autorité s'est fondée. Ce lien de parenté a été considéré comme un motif suffisant de récusation. Il donne à l'évidence une apparence de partialité et il est de nature à faire naître un doute sur l'objectivité de ce membre.

d) Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a motivé le caractère non surfait du prix demandé par les explications convaincantes du notaire, justifiées par les documents annexés à la réponse de celui-ci. Ce faisant, l'autorité intimée a admis avoir fondé sa décision sur ces documents annexés, y compris donc sur l'estimation faite en 2002 par un membre de l'autorité intimée à titre de conseil ou d'expert privé de la venderesse. Certes, la venderesse n'était pas formellement partie à la procédure d'autorisation devant l'autorité intimée, car c'est l'acheteur qui requiert l'autorisation d'acquisition (art. 64 al. 1 LDFR). Dans le cas de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR, la procédure devant l'autorité intimée oppose d'une part l'acheteur et d'autre part les exploitants qui ont fait une offre d'acquisition. Dans ce contexte, l'expert qui a fourni les bases pour déterminer le prix de vente à l'acquéreur qui n'est pas exploitant agricole peut être assimilé à un conseil ou un expert de cet acquéreur. Il a donc agi dans la cause à un titre qui crée une apparence de partialité et met en doute son objectivité. Il y a donc motif à récusation.

e) Les recourants n'ont pas demandé la récusation de Daniel Millioud bien que l'estimation de Prométerre du 30 mai 2002 leur ait été communiquée dans le cadre de l'instruction de leur recours. Dans la mesure où la décision attaquée porte uniquement la signature de Daniel Millioud sans l'indication de son nom, on ne sait si les recourants savaient que celui-ci avait participé à la décision attaquée, auquel cas ils seraient réputés avoir renoncé à faire valoir la récusation de Daniel Millioud. Point n'est toutefois besoin de trancher cette question dans la mesure où la décision doit être annulée pour un autre motif.

3.                                La LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et, en particulier, de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population rurale forte et d'une agriculture productive orientée vers une exploitation durable du sol (art. 1 let. f LDFR; Donzallaz, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural 1994-1998, p. 192, n° 497 et les références citées). L’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole est soumise à autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). L’autorisation est refusée si l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR), à moins qu’il ne prouve qu’il y a un juste motif pour lui accorder l’autorisation (art. 64 al. 1 LDFR). L'art. 64 al. 1 LDFR contient, d'une part, aux lettres a à g un catalogue non exhaustif d'exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel et, d'autre part, une clause générale de "juste motif" fondant l'octroi d'une autorisation.

4.                                La décision attaquée donne l'autorisation d'acquisition "pour la (les) parcelle(s) concernée(s)", soit, selon la requête à la commission foncière rurale du 5 mars 2008, les parcelles 2********, 3********, 4********, 5********, 6******** et 7******** de la commune de 1********. Une autorisation fondée sur l'art. 64 al. 1 LDFR présuppose que l'immeuble en cause soit soumis à la LDFR.

a) Selon son art. 2 al. 1, la LDFR s'applique aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et dont l'utilisation agricole est licite (champ d'application local; ATF 128 III 229 consid. 2; ATF 125 III 175 consid. 2a et 2b; Bandli, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, Brugg 1998 [ci-après: Commentaire LDFR], n° 6 ad art. 2).

Selon l'art. 6 al. 1 LDFR, est agricole l'immeuble approprié à un usage agricole ou horticole (champ d'application matériel; ATF 128 III 229 consid. 2; ATF 125 III 175 consid. 2b; Bandli, Commentaire LDFR, art. 2, n° 4). La LDFR se rattache ainsi à l'art. 16 al. 1 let. a LAT, selon lequel les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice; la notion de terrain qui se prête à l'exploitation agricole ou horticole ou qui est approprié à un usage agricole ou horticole doit être comprise de la même manière dans l'application de l'une et l'autre loi (ATF 132 III 515 consid. 3.2 p. 518; 125 III 175 consid. 2b et les références citées). L'art. 3 al. 1 de loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (RS 910.1) définit l'agriculture en ces termes :

"L’agriculture comprend:

a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;

b. le traitement, le stockage et la vente des produits dans l’exploitation de production;

c. l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel."

L'exploitation de la forêt n'est pas un usage agricole ou horticole. La forêt est définie à l'art. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo, RS 921.1) comme suit:

1 Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents.

2 Sont assimilés aux forêts:

a. les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers;

b. les surfaces non boisées ou improductives d’un bien-fonds forestier, telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d’autres constructions ou installations forestières;

c. les biens-fonds faisant l’objet d’une obligation de reboiser."

La loi fédérale sur l’aménagement du territoire distingue d'une part la zone agricole, définie à l'art. 16 LAT comme comprenant les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture ainsi que les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture, et d'autre part l'aire forestière qui n'est pas régie par la LAT mais est définie et protégée par la législation sur les forêts.

Par extension, la LDFR s'applique aux forêts qui font partie d’une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR). Elle ne s’applique en revanche pas aux immeubles de moins de 15 ares pour les vignes, ou de moins de 25 ares pour les autres terrains, qui ne font pas partie d’une entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR).

Il découle de ce qui précède qu'un immeuble qui est recouvert de forêt n'est pas soumis à la LDFR à moins qu'il ne fasse partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR; Donzallaz, Traité de droit agraire, vol. II, n° 2584; J.-M. Henny, Questions choisies en matière de droit foncier rural, RNFR 2006, p. 237 ss, spéc. 242).

b) A la suite du remaniement parcellaire fait dans le cadre du syndicat d'amélioration foncière des forêts de 20********, deux des parcelles concernées par la demande d'autorisation, RF 6******** et 7********, sont, selon le registre foncier, exclusivement composées de forêts. Elles ne sont donc pas soumises à la LDFR, sauf si la propriété d'Y.________ constitue une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR). La demande d'autorisation d'acquisition a été faite à titre d'immeubles agricoles et non d'entreprise agricole. L'autorité intimée n'a pas contesté cette qualification et rien dans le dossier ne conduit à remettre en cause cette conclusion. Il en découle que l'autorisation d'acquisition accordée "aux parcelles concernées" ne comprend pas les parcelles RF 6******** et 7******** puisque la LDFR ne leur est pas applicable.

c) Les autres parcelles concernées par la décision de l'autorité intimée comportent toutes, outre une partie forestière, une partie en pré-champ qui est appropriée à un usage agricole et qui se situe en zone agricole. Il s'agit donc d'immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole, au sens de l'art. 2 al. 2 let. d LDFR. La LDFR demeure applicable à ces parcelles dans leur intégralité (Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome II, n°3156; contra: Bandli, Commentaire LDFR, n°28 ad art. 2), même si l'essentiel de la surface de certains de ces immeubles est composé de forêts.

5.                                L’autorité intimée a accordé l’autorisation en se fondant sur l’art. 64 al. 1 let. f LDFR selon lequel il y a juste motif lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66 LDFR), aucune demande n’a été faite par un exploitant à titre personnel. L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts de l'agriculteur désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel. Si, en procédure d'autorisation, la personne qui n’est pas exploitante à titre personnel et qui souhaite acquérir un immeuble soumis à la LDFR fournit la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel d'offres, aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, elle obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée (ATF 132 III 658, consid. 3.3.1 p. 660).

a) La LDFR ne règle ni le contenu ni la forme de l’offre publique, hormis qu’elle exige son caractère public. Il peut s’agir d’une offre de vente à un prix déterminé ou d’un appel d'offres (ATF 132 III 658, consid. 3.3.2 p. 660; Donzallaz, Commentaire de la LDFR, 1993, art. 64, n° 604 et 609). La jurisprudence a néanmoins précisé que l'offre publique d'un immeuble doit indiquer si l'aliénation porte sur des immeubles agricoles isolés (art. 6 LDFR) ou sur des immeubles qui font partie d'une entreprise agricole (art. 7 et 8 LDFR; ATF 132 III 658, consid. 3.3.2 p. 660). Ce n'est en effet que dans l'hypothèse où est en jeu une entreprise agricole que l'on peut envisager une vente en bloc des parcelles à un prix global.

Par ailleurs, l'appel d'offres public ne peut porter que sur des immeubles ou des entreprises agricoles et non pas, en plus, sur des terrains ou des immeubles non agricoles et, par conséquent, non soumis au champ d'application de la loi sur le droit foncier rural. En effet, un appel d'offres qui englobe des biens-fonds agricoles et non agricoles a clairement pour conséquence de fermer le marché aux agriculteurs recherchant du terrain pour y exercer une activité paysanne. Or, un tel mode de faire contrevient à l'un des objectifs essentiels de la loi sur le droit foncier rural, à savoir renforcer la position de l'exploitant à titre personnel lors d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (ATF 2C_747/2008 du 5 mars 2009, consid. 4.3).

b) En l'espèce, l'appel d'offres inclut deux parcelles entièrement forestières (RF 6******** et 7********) qui ne sont pas soumises à la LDFR (cf. supra consid. 4.b). Elles ont donc été intégrées à tort dans l'appel d'offres. Dans le cas jugé par le Tribunal fédéral le 9 mars 2009, l'inclusion d'immeubles de la zone à bâtir dans l'appel d'offres a conduit, parmi d'autres vices, au rejet de la demande d'autorisation de vente. En l'espèce, la situation est différente. L'inclusion de parcelles forestières dans l'appel d'offres n'a pas pour conséquence de fermer le marché aux agriculteurs. Un immeuble en nature de forêt peut en effet faire partie d'une entreprise agricole (art. 2 al. 2 let. b LDFR). De plus, d'autres parcelles faisant l'objet de l'appel d'offres et soumises à la LDFR sont essentiellement composées de forêts (cf. RF 2******** et 3********). Enfin les exploitants qui ont déposé une offre l'ont fait pour l'ensemble des parcelles figurant dans l'appel d'offres et n'ont aucunement contesté l'inclusion des deux parcelles forestières. Il en découle que, malgré son objet outrepassant le cadre de la LDFR, l'appel d'offres publié le 12 février 2008 peut être pris en considération dans la procédure d'autorisation.

6.                                Les recourants soutiennent que le prix demandé est surfait. Le motif du prix surfait est un motif absolu qui ne supporte pas d'exception (TA, FO.2003.0015 du 11 février 2004, consid. 2).

a) Selon l’art. 66 al. 1 LDFR, le prix d’acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles comparables de la même région au cours des cinq dernières années. Selon l'art. 68 al. 2 LDFR, qui est entré en vigueur le 1er septembre 2008, soit après la décision attaquée, les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu’à 15 % dans leur législation. Le canton de Vaud n'a pas fait usage de cette possibilité.

b) La détermination du prix licite doit être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (TA, FO.2006.0014 du 30.11.2007, consid. 4c; ATF 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2, in CDA 1996, p. 49; Hotz, Commentaire LDFR, art. 66, n° 8 ss). Il y a lieu d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le cadre de la famille (Hotz, op. cit., art. 66, n° 9; CDA 2001, p. 55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (ATF 5A.11 précité; FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; Hotz, op. cit., art 66, n° 11; Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome II, 2006, n. 3509). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets comparables (Hotz, op. cit., art. 66, n° 9).

Le caractère impératif de l'art. 66 LDFR exclut que l'on s'en remette au vendeur pour décider quel est le prix licite. Dans le cadre de sa marge d'appréciation, l'autorité chargée de statuer sur la demande d'autorisation est tenue de rechercher des éléments de comparaison, quitte à devoir élargir ses investigations à d'autres cantons ou à procéder à une expertise (FO.2006.0014 du 30.11.2007, consid. 4d; ATF 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2b, in CDA 1996, p. 49; Donzallaz, op. cit., n. 3547 ss).

L'application de l'art. 66 LDFR implique une comparaison entre différents immeubles agricoles et toute comparaison nécessite l'existence de termes analogues (FO.2002.0029 du 28 février 2003, consid. 1.a; Donzallaz, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural, édition 1999, p. 236 ch. 616). Or, la qualité des immeubles agricoles est très diverse, ces différences devant être prises en compte lors de l'élaboration d'une statistique. Cela n'a ainsi pas de sens d'établir des prix moyens pour des immeubles plats d'une part et accidentés d'autre part ou pour des immeubles mal découpés et éloignés (v. Hotz, Commentaire de la LDFR, art. 66, n° 11). Pour les immeubles agricoles, il y a lieu de former diverses catégories, par exemple pour les terrains de grande culture, les prairies naturelles, les terrains en pente ou les pâturages. Les circonstances dans lesquelles l'aliénation d'un immeuble agricole est intervenue doivent également être prises en considération.

Le prix surfait au sens de l'art. 66 LDFR ne se définit donc pas sur la base de la valeur de rendement. Lors de la révision du droit foncier rural dans le cadre du message du 17 mai 2006 relatif à la politique agricole commune, le Conseil fédéral avait proposé d'abandonner le concept de prix surfait et de mentionner comme limite à l'art. 64 al. 1 let. f LDFR le double de la valeur de rendement (FF 2006 6177). Le parlement n'a pas suivi le Conseil fédéral et maintenu la réglementation du prix surfait. Le rapporteur de la commission a rappelé que le critère déterminant pour le prix surfait est le prix moyen des cinq dernières années (BO 2007 E 191), donc la valeur vénale effective moyenne durant cinq ans (Donzallaz, Traité de droit agraire, vol. II, 2006, n° 3472). La valeur de rendement peut éventuellement servir à établir le prix de vente d'un immeuble, mais elle n'intervient pas dans la fixation du caractère surfait d'un prix sur la base de l'art. 66 LDFR (Donzallaz, ibidem).

d) Toutes les parcelles soumises en l'espèce à la LDFR sont des immeubles mixtes composés de prairies et de forêt. Selon Donzallaz, le prix surfait des forêts doit dans un tel cas être calculé en principe au regard de la valeur de rendement (Traité de droit agraire suisse, tome II, n° 2585). Cet auteur semble partir de l'idée que le prix non surfait est limité à l'avantage que l'exploitant agricole à titre personnel est susceptible de retirer de la forêt. Ce mode de calcul se distingue fondamentalement de celui pour les immeubles mixtes qui comprennent un bâtiment d'habitation pour lequel, selon ce même auteur, le prix surfait doit être fixé principalement sur une base statistique et subsidiairement en fonction de la valeur vénale (Traité de droit agraire, tome II, n°3557 et 3559). Le Tribunal cantonal du canton du Jura du 29 mars 1995 a, pour sa part, soumis dans leur intégralité des parcelles mixtes comprenant de la forêt aux règles de l'art. 66 LDFR sans référence à la valeur de rendement (Revue jurassienne de jurisprudence, 1995, p. 22, consid. 6, p. 33). Cette solution doit être préférée. Il n'y a pas de raison déterminante pour limiter la valeur des forêts à leur seule valeur de rendement.

e) En l'espèce le prix des parcelles a été fixé à 2 fr. 50 par m² pour les prairies et 2 fr. 10 par m² pour les forêts (y compris 60 centimes par m² pour les infrastructures). Y ont été ajoutés 234'000 fr. pour les sources, répartis au prorata de la surface de l'ensemble des parcelles figurant dans l'appel d'offres.

aa) La fixation du prix des prairies à 2 fr. 50 par m² repose sur une estimation de Prométerre datant du 30 mai 2002. Or, selon l'art. 66 al. 1 LDFR, il faut comparer au prix des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années. Les cinq dernières années déterminantes sont celles avant le dépôt de la demande de décision (Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, tome II, n° 3573, Berne, 2006), soit entre mars 2003 et mars 2008. L'estimation de Prométerre ne peut donc pas être prise en considération pour la fixation du prix licite des prairies. Par ailleurs, cette estimation repose uniquement sur les indications données par la propriétaire par téléphone et sur la connaissance générale de la région que l'expert avait. Or, comme relevé précédemment, il faut tenir compte de la qualité des immeubles spécifiques. Enfin, l'estimation énonce une fourchette de prix pour les prairies et forêts sans la moindre indication à quels immeubles Prométerre aurait, le cas échéant, comparé ceux d'Y.________.

bb) La fixation du prix des forêts repose sur l'estimation de A.________ SA datant du 11 juin 2002. Cette estimation est donc, elle aussi, antérieure à la période de cinq ans susceptible d'être prise en considération en vertu de l'art. 66 LDFR. De plus, l'estimation n'a pas été faite sur la base d'une comparaison avec d'autres terrains similaires vendus récemment, mais, s'agissant du sol, sur la base des Directives de 1999 pour l'estimation des valeurs des forêts, et, s'agissant des bois, du rendement prévisible ainsi que de la valeur marchande du bois exploité en 2002. L'estimation de A.________ SA porte sur la valeur vénale des surfaces de forêt et non sur le prix limite selon l'art. 66 LDFR.

cc) L'estimation financière des ressources en eau a été faite en 2004. Elle porte sur la valeur des ressources en eau des parcelles n° 21******** et 22******** de l'état avant le remaniement parcellaire. Or, toutes les parcelles concernées par la décision attaquée font l'objet d'une servitude de canalisation en faveur de parcelles qui appartiennent déjà à l'acheteuse: celle-ci dispose ainsi d'un droit de prélèvement des ressources en eau des parcelles concernées. Ni l'estimation de 2004 ni la décision attaquée n’indiquent dans quelle mesure les ressources en eau de ces parcelles n'appartiennent pas déjà en droit à l'acheteuse. On ne peut pourtant pas prendre en considération pour la fixation du prix non surfait des ressources dont seul un tiers — qui n'est de plus pas exploitant agricole à titre personnel — serait en droit de faire usage.

Il s'y ajoute que selon le guichet cartographique cantonal (http://www.geoplanet.vd.ch/) le pré-champ de la parcelle RF 5******** se situe principalement en zone de protection rapprochée des eaux S2 selon les ch. 121 et 123 de l'annexe 4 de l'ordonnance fédérale du 28 avril 1998 sur les eaux (OEaux, RS 814.201) et partiellement en zone de protection éloignée S3 selon les ch. 121 et 124 de l'annexe 4 de l'OEaux. Il en va de même pour la parcelle RF 4********, tandis que les prés-champs des parcelles RF 2******** et 3******** sont en zone de protection éloignée S3. Cela implique pour la zone S2 une limitation à l'usage de produits phytosanitaires (art. 49 de l'ordonnance du 18 mai 2005 sur les produits phytosanitaires, RS 916.161) ainsi qu'une interdiction de la construction d'ouvrages et d'installations (ch. 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 de l'OEaux). L'existence de sources dont le captage appartiendrait de droit à un tiers n'est a priori pas un facteur d'accroissement de la valeur de la partie agricole de la parcelle, contrairement à ce que l'autorité intimée a admis.

f) Le principe inquisitorial, qui domine la procédure administrative, impose à l'autorité d'établir d'office l'ensemble des faits déterminants avant de rendre sa décision (art. 28 LPA-VD; ATF 132 V 368 consid. 5 p. 374 et la jurisprudence citée); elle doit entreprendre elle-même les investigations nécessaires (en requérant au besoin la collaboration des intéressés) pour établir ces faits (Imboden/Rhinow Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n° 88.B.I p. 550). Lorsque la loi se réfère à des circonstances concrètes précises, l'autorité ne saurait se satisfaire d'une évaluation schématique (ATF 112 Ib 8; 110 V 229). Elle doit au contraire déterminer en droit et en équité tout ce qui doit être élucidé; elle doit pourvoir à l'administration des preuves nécessaires et ensuite apprécier consciencieusement le résultat de la procédure probatoire (ATF 104 V 211; TA, FO.2002.0029 du 28 février 2003, consid. 2).

En l'espèce, l'autorité intimée ne pouvait sans violer le principe inquisitorial se fonder sur les seules estimations avancées par l'acheteuse. Il lui fallait à tout le moins contrôler le prix de l'appel d'offres sur la base de ses propres statistiques. En raison de la présence des sources, l'autorité intimée aurait néanmoins dû ordonner une expertise pour déterminer d'une part la portée des servitudes sur ces sources et d'autre part les effets des zones de protection selon la législation fédérale sur la protection des eaux sur la limite de prix selon l'art. 66 LDFR.

7.                                Comme relevé plus haut, l'art. 64 al. 1 LDFR contient, outre un catalogue non exhaustif d'exceptions au principe de l'exploitation à titre personnel une clause générale de "juste motif" fondant l'octroi d'une autorisation. Il s'agit là d'une notion juridique indéterminée, qui doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas particulier et des objectifs de politique agricole du droit foncier rural. Le juste motif peut être réalisé dans la personne du (ou des) acquéreur(s) ou dans les circonstances objectives du cas d'espèce. S'agissant des objectifs de politique agricole, la LDFR a pour but principal de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel lors des transferts de propriété. La procédure d'autorisation doit lui faciliter l'acquisition des immeubles agricoles, le législateur admettant toutefois des exceptions lorsque celles-là sont matériellement justifiées (ATF 133 III 562, consid. 4.4.1 p. 565 et les autres références citées).

L'art. 20 al. 2 let. b de loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux, RS 814.20) oblige les détenteurs de captages d’eaux souterraines d'intérêt public au sens de l'art. 20 al. 1 LEaux à acquérir les droits réels nécessaires dans les zones de protection. Les détenteurs peuvent sur la base de cette disposition en relation avec l'art. 68 LEaux procéder à une expropriation formelle pour la zone de captage S1 au sens de l'annexe 4 de l'OEaux (ATF du 12 avril 1996, consid. 3.b, publié dans la RDAF 1998 I 617: Keller, Sanierung in Grundwasserschutzzonen, DEP 2003 p. 550 s. avec d'autres références; Maurer, Beschränkung und Lenkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung und Entschädigungs­fragen, DEP 2002, p. 630). A fortiori doit-on admettre que l'acquisition d'une parcelle sourcière soumise à la LDFR par le détenteur de captages puisse être considérée comme un juste motif au sens de la clause générale de l'art. 64 al. 1 LDFR lorsqu'il s'agit d'un captage d’eaux souterraines d'intérêt public. Cela vaut incontestablement pour la zone de captage S1 qui peut être expropriée. La question de savoir si un tel juste motif vaut pour la zone S2 peut en revanche être laissée ouverte actuellement dans la mesure où il ne ressort pas du dossier si le droit de captage dont Y.________ est détentrice est d'intérêt public au sens de l'art. 20 al. 1 LEaux ou uniquement d'intérêt privé. Il appartiendra à l'autorité intimée d'examiner ce point en coordination avec le Service des eaux, sols et assainissement si la condition du prix non surfait n'est pas remplie en raison des conséquences des zones de protection des eaux.

8.                                Vu ce qui précède, la décision attaquée doit être annulée et renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision après instruction complémentaire.

Conformément à l'art. 49 al. 1 LPA-VD, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (arrêts FO.2008.0002 du 28 août 2008, consid. 5; FO 2001.0016 du 21 avril 2004, consid. 6). Dans le cas présent, vu l’issue du recours, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de Y.________. Les autres tiers intéressés n'ayant pas déposé de conclusions en leur nom propre, ils sont dispensés du paiement d'émoluments. Les recourants n'étant pas représentés par un mandataire professionnel, il ne leur sera pas versé de dépens.

 

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Commission foncière rurale, section I, du 11 avril 2008 est annulée. La cause lui est renvoyée pour nouvelle décision.

III.                                Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à charge de Y.________.

Lausanne, le 17 septembre 2009

 

                                                         La présidente:                                 

 

 

 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.