TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 février 2010

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Antoine Thélin et Antoine Rochat, assesseurs.

Recourant

Département de l'économie, Secrétariat général, à Lausanne Adm cant VD,

Autorité intimée

Commission foncière rurale Section I,

Tiers intéressés

Pascal LEGERET, à Villeneuve VD, représenté par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,

Jana ROSSIER LEGERET, à Villeneuve VD, représentée par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,

Objet	droit foncier rural
	Recours Département de l'économie c/ décision de la Commission foncière rurale (Section I) du 20 octobre 2008 (autorisation d'acquérir un immeuble agricole par des non-exploitants, immeuble n° 143 de la commune de Vuibroye)

Vu les faits suivants

A. Catherine et Philippe Graf sont propriétaires de la parcelle n° 143 de la commune de Vuibroye, d'une surface totale de 10'640 m2. Cette parcelle comporte une habitation de 300 m2 (bâtiment ECA n° 28), un bâtiment agricole de 165 m2 (bâtiment ECA n° 94), le solde étant cadastré en places-jardins pour 2'480 m2 et prés-champs pour 7'695 m2. Dans son angle nord, la parcelle est colloquée pour environ 2'620 m2 en zone village. Environ 280 m2, constituant l'angle ouest, sont colloqués en zone de verdure et le solde, soit quelques 7'740 m2, en zone agricole. Le bâtiment ECA n° 28 se trouve entièrement dans la partie de la parcelle colloquée en zone village. Quant au bâtiment ECA n° 94, il est construit sur la limite entre la zone village et la zone agricole, se trouvant ainsi à cheval sur ces deux zones.

B. Le bâtiment ECA n°28 comporte une surface habitable actuelle d'environ 470 m2, répartis entre deux logements, l'un de 8-9 pièces et l'autre de 3,5 pièces. Les combles seraient également aménageables en logement. Quant au bâtiment ECA n° 94, il s'agit d'une écurie comportant huit boxes pour chevaux.

C. En vue de la vente de dite parcelle à des acquéreurs non-exploitants agricoles, une demande d'autorisation d'acquisition d'un immeuble agricole a été effectuée par la notaire Véronique Ansermoz, le 10 octobre 2008, après publication de l'avis de vente dans la Feuille des avis officiels le 12 septembre 2008 et dans le Courrier le 18 septembre 2008. Par décision du 17 octobre 2008, la Commission foncière rurale (section I) a autorisé la vente de la parcelle à un prix de vente de Fr. 1'525'000.- à Pascal Légeret et Jana Rossier Légeret, en application de l'art. 64 let. f de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).

D. Le 21 novembre 2008, le Département de l'économie (DEC), autorité de surveillance de la Commission foncière rurale (section I), a recouru sous la plume de son Chef, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision précitée de ladite commission. Il conclut à l'annulation de la décision, au motif de l'admission, sans examen par l'autorité intimée, du prix licite au sens des art. 64 let. f et 66 LDFR.

E. La Commission foncière rurale s'est déterminée sur le recours le 16 décembre 2008. Les acquéreurs potentiels, soit Pascal Légeret et Jana Rossier Légeret, sont intervenus dans la procédure en tant que tiers intéressés, par l'intermédiaire de leur conseil, le 15 janvier 2009. Ils ont spontanément fourni une estimation effectuée par EstimaPro Sàrl le 12 janvier 2009 et démontrant selon eux le prix licite dans le cas d'espèce. Catherine et Philippe Graf ont renoncé à participer à la procédure.

F. L'autorité recourante a répliqué le 6 février 2009. L'autorité intimée a renoncé à se déterminer davantage. Sur requête du tribunal, elle a toutefois produit, le 31 mars 2009, ses dossiers des cinq dernières années de demandes d'autorisation portant sur la vente de bien-fonds bâtis. Les tiers intéressés se sont encore déterminés le 4 mai 2009. Ils ont produit une nouvelle expertise à cette occasion, effectuée par la société Laurent Vago expertises et conseils immobiliers SA, le 12 mars 2009. Cette expertise conclut à une valeur vénale de la parcelle de l'ordre de 1'650'000 à 1'800'000 francs. Sur cette base, les tiers intéressés ont conclu au caractère licite du prix, inférieur de 8 à 18% à la valeur vénale.

G. L'autorité recourante a pris position sur la nouvelle expertise le 26 mai 2009. Les tiers intéressés se sont encore déterminés le 8 juin 2009.

H. Le 22 décembre 2009, l'autorité intimée a informé le tribunal que, d'entente avec le Département de l'économie, elle entendait développer une méthodologie d'estimation du prix licite des biens-fonds bâtis assujettis à la LDFR, objets à l'origine de nombreux dossiers de recours actuellement pendants devant le tribunal. Elle sollicitait pour ce faire, le retour de ses dossiers de demandes d'autorisation mis à disposition dans le cadre de la présente procédure.

I. Le tribunal a statué par voie de circulation.

J. Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1. La décision relative à une demande tendant à l'octroi d'une autorisation en application de la LDFR, peut faire l'objet d'un recours formé dans les 30 jours devant l'autorité cantonale, selon les art. 88 al. 1 et 80 al. 1 LDFR. L'autorité cantonale de surveillance peut interjeter recours contre l'octroi de l'autorisation (art. 83 al. 3 LDFR).

Dans le canton de Vaud, le Département de l'économie est habilité à recourir, en sa qualité d'autorité de surveillance, à l'encontre d'une décision d'octroi d'autorisation prise par la Commission foncière rurale, selon l'art. 8 de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR (LVLDFR; RSV 211.42). Le recours est donc recevable.

2. La parcelle n° 143 de la commune de Vuibroye est entièrement soumise à la LDFR, conformément à l'art. 2 al. 2 let. c LDFR. Dès lors, l'acquisition de dite parcelle est soumise à autorisation (art. 61 LDFR).

a) Le but de l'assujettissement à autorisation est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure la concrétisation du principe de l'exploitation à titre personnel fondé sur la politique de la propriété (ATF 133 III 562 consid. 4.3 p. 564; FO.2009.0002 du 14 septembre 2009). L'autorisation doit ainsi, en principe, être refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). Elle est néanmoins accordée si ce dernier prouve l'existence d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR. Tel est en particulier le cas lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (cf. art. 66 LDFR), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel (art. 64 al. 1 let. f LDFR).

L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts de l'agriculteur désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel (FO.2009.0002 précité; Christoph Bandli/ Beat Stalder, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 [ci-après: Commentaire LDFR], 1998, n° 36 ad art. 64 LDFR). Si, dans le cadre de la procédure d'autorisation, le propriétaire qui veut vendre fournit la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel d'offres aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, l'acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR; cf. Bandli/Stadler, in Commentaire LDFR, op. cit., n° 38 ad art. 64 LDFR). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée.

L'art. 66 LDFR précise que le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5 pour cent le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années (al. 1). Les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (al. 2). Le canton de Vaud n'a pas fait usage de cette faculté.

La détermination du prix licite (non surfait) doit être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (TA arrêt FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 et références citées, telles que l'ATF non publié 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2, in CDA 1996 p.49; Hans Rudolf HOTZ, Commentaire LDFR, n° 8 ss ad art. 66). Il y a lieu d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le cadre de la famille (HOTZ, op. cit., n° 9 ad. art. 66; CDA 2001 p. 55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (TA arrêt FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n° 11 ad. art. 66; Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, les méthodes comparatives p. 690, n° 3506 et ss). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets comparables (HOTZ, op. cit., n° 9 ad art. 66).

3. a) Dans le cas présent, la Commission foncière rurale s'est déterminée sur le recours en indiquant que les bâtiments édifiés sur la parcelle litigieuse n'ont aucun usage ni affectation agricole. Il s'agit en fait d'une habitation et la commission a toujours renoncé dans un tel cas à fixer un prix licite, les principes applicables n'étant pas transposables pour des bâtiments sans vocation agricole. Un prix "licite" ne pouvant ainsi être déterminé, la commission considère que c'est la valeur vénale qui est déterminante. L'autorité intimée s'est en revanche abstenue de vérifier la valeur retenue par les parties à l'acquisition litigieuse.

L'autorité recourante conteste ce point de vue qui revient selon elle à renoncer à appliquer le principe du prix licite, ce qui aboutit en définitive à léser d'éventuels exploitants intéressés en avalisant des transactions effectuées à des prix simplement inaccessibles pour eux, sur des immeubles qui, dans leur ensemble, sont encore potentiellement destinés à l'agriculture et dont une partie au moins y est exclusivement vouée.

b) Etant donné que la parcelle litigieuse est assujettie au régime d'autorisation de la LDFR, il convient de procéder à l'examen du prix de vente et fixer le prix licite, ce qui implique une comparaison avec des immeubles agricoles de la même région. La loi a en effet expressément prévu d'assujettir des immeubles situés en partie dans une zone à bâtir, tant qu'ils ne sont pas partagés conformément aux zones d'affectation (art. 2 al. 2 let. c LDFR). Si un propriétaire entend aliéner son immeuble soumis à la LDFR sans être lié par les restrictions en matière de prix licite, il lui incombe de morceler son immeuble, aux conditions de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.3; ATF 5A.6/2002 du 11 juin 2002). Si le propriétaire accepte le principe d'un morcellement, il faut relever que cette démarche peut encore se heurter à des difficultés pratiques, liées en l'occurrence au fait qu'un des bâtiments sis sur la parcelle litigieuse se trouve à cheval entre les zones agricole et de village. Une concertation entre les différentes autorités amenées à statuer sur ces questions serait dès lors opportune. Le propriétaire n'est certes pas obligé de solliciter un morcellement et ne saurait y être contraint. Toutefois, s'il s'y refuse, il doit se laisser imposer un prix licite qui ne tiendra pas compte de la valeur supérieure représentée par la partie constructible de son immeuble. L'autorité compétente en matière d'autorisation doit en effet refuser un prix de vente qui serait supérieur au prix licite (Hotz, Commentaire LDFR, n° 24 ad art. 66 LDFR). Cet examen ne peut être éludé (FO.2009.0002 du 14 septembre 2009).

L'autorité intimée ne pouvait ainsi pas s'abstenir d'examiner le critère du prix résultant de l'art. 64 al. 1 let. f et 66 LDFR en se limitant à retenir la valeur indiquée par les parties à l'acquisition envisagée. Certes, les tiers intéressés à l'acquisition ont produit deux expertises en cours de procédure. Le caractère impératif des dispositions légales précitées exclut toutefois de s'en remettre au vendeur pour décider quel est le prix licite (FO.2009.0002 précité). A cela s'ajoute que la première des expertises comporte des réserves. L'autorité intimée n'a cependant pas pris position sur ces expertises qui sont postérieures à sa décision. Dans le cadre de sa marge d'appréciation, elle était toutefois tenue de rechercher des éléments de comparaison, quitte à ce qu'elle doive élargir ses investigations à d'autres cantons ou à procéder à une expertise propre (dans ce sens arrêt précité FO.2006.0014 du 30 novembre 2007; Donzallaz, op. cité, n° 3565).

Au vu de ce qui précède, il n'appartient pas au tribunal de remédier à l'insuffisance d'instruction de l'autorité intimée en procédant aux investigations que cette autorité de première instance a négligé d'effectuer en vertu de la maxime d'office. Un tel procédé aurait pour effet de priver les parties d'une instance de recours (dont la fonction est d'assurer le contrôle de la légalité d'une décision censée prise au terme d'une procédure complète et régulière, et non de suppléer aux carences de l'autorité de première instance). A cela s'ajoute qu'en date du 22 décembre 2009, l'autorité intimée a sollicité la restitution de ses dossiers mis à disposition dans le cadre de la présente procédure, au vu de son intention, d'entente avec l'autorité recourante, de "développer une méthodologie d'estimation du prix licite des biens-fonds bâtis assujettis à la LDFR". Celle-ci manifeste ainsi une volonté de clarifier, voire de modifier sa pratique actuelle. Il convient dès lors d'annuler la décision attaquée qui repose sur une constatation incomplète des faits pertinents (art. 76 let. b LPA-VD) et de renvoyer la cause à la Commission foncière pour complément d'instruction et nouvelle décision (dans ce sens, arrêts FO.2009.0002 précité; FO.2002.0029 du 28 février 2003).

4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Vu les circonstances, il se justifie de laisser les frais de la présente procédure à la charge de l'Etat. L'autorité recourante n'a pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision de la Commission foncière rural section I du 20 octobre 2008 est annulée.

III. Il est statué sans frais ni dépens.

Lausanne, le 17 février 2010

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.