TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 14 septembre 2009

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Antoine Rochat et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.

 

Recourant

 

Département de l'économie (DEC), Secrétariat général, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Commission foncière rurale Section I (CFR), 

  

Propriétaire

 

W.________, à ********, représentée par Me Michel MOUQUIN, notaire à Echallens, 

  

Tiers intéressés

1.

X.________, à 1********,

 

 

2.

Y.________ SA, à 2********,

 

 

3.

"Z.________ SA",

tous trois représentés par Me Michel MOUQUIN, notaire à Echallens,  

  

 

Objet

Droit foncier rural

 

Recours Département de l'économie c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 9 janvier 2009 (acquisition d'immeubles agricoles)

 

Vu les faits suivants

A.                                W.________, à ********, est une société anonyme inscrite depuis 1997 au registre du commerce dont le but est toute activité dans le domaine immobilier, notamment mise en valeur, promotion, contrat d'entreprise générale, commerce, soit achat et vente, rénovation, transformation et construction de tout objet immobilier.

W.________ est propriétaire depuis le 21 décembre 2007 de la parcelle n° 3******** du cadastre de 4********, située au chemin 5********. D'une surface totale de 57'238 m2, cette parcelle comprend, selon l'extrait du registre foncier au dossier, les éléments suivants:

- un pré-champ de 55'581 m2;

- une forêt de 815 m2,

-  une place-jardin de 444 m2;

- un bâtiment (pavillon) ECA n° 6******** de 15 m2

- une habitation et rural ECA n° 7******** de 264 m2

- un bâtiment agricole (hangar) ECA n° 8******** de 106 m2

- et un bâtiment agricole (silo) de 13 m2, soit 842 m2 de bâtiments et place-jardin.

La parcelle n° 3******** est colloquée dans sa majeure partie en zone agricole, le solde étant classé en zone de verdure. Les bâtiments se trouvent tous en zone agricole. L'estimation fiscale de cette parcelle, déterminée le 16 avril 2008, soit postérieurement à son achat par W.________, est de 393'000 fr.

Par requête du 5 janvier 2009, déposée par l'intermédiaire du notaire Michel Mouquin, X.________, né en 1944, entrepreneur à 1********, Y.________ SA, à 2********, et à "Z.________ SA", non exploitants agricoles, ont sollicité l'autorisation d'acquérir la parcelle n° 3******** de 4******** pour un prix de 818'000 fr.

La venderesse, W.________, a indiqué que son immeuble ne constituait pas une entreprise agricole, au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).

La requête se fonde sur l'exception au principe de l'exploitation à titre personnel par les acheteurs, selon l'art. 64 al. 1 let. f LDFR.

Le notaire prénommé avait effectué un appel d'offres destiné exclusivement à des exploitants à titre personnel paru notamment dans la Feuille des avis officiels du 28 octobre 2008. Aucun exploitant agricole à titre personnel n'a présenté une offre.

B.                               Par décision du 9 janvier 2009, la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la CFR) a octroyé l'autorisation requise.

C.                               Par acte du 13 février 2009, le Département de l'économie (DEC), par la plume de son chef, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours dirigé contre la décision de la CFR du 9 janvier 2009, en concluant à l'annulation de cette décision pour des motifs tenant à l'absence d'élément relatif au respect du prix licite.

Invités à répondre au recours, la propriétaire de l'immeuble et les candidats acquéreurs n'ont pas procédé.

Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Le tribunal a versé au dossier un exemplaire du règlement de la Commune de 4******** sur l'aménagement du territoire et les constructions approuvé par le Conseil d'Etat les 16 octobre et 1er novembre 1995 et un exemplaire du plan des zones.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                La décision relative à une demande tendant à l'octroi d'une autorisation en application de la LDFR, peut faire l'objet d'un recours formé dans les 30 jours devant l'autorité cantonale, selon les art. 88 al. 1 et 80 al. 1 LDFR. L'autorité cantonale de surveillance peut interjeter recours contre l'octroi de l'autorisation (art. 83 al. 3 LDFR).

Dans le canton de Vaud, le Département de l'économie est habilité à recourir, en sa qualité d'autorité de surveillance, à l'encontre d'une décision d'octroi d'autorisation prise par la Commission foncière rurale, selon l'art. 8 de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la LDFR (LVLDFR; RSV 211.42). Le recours est donc recevable.

2.                                Il n'est pas contesté que la parcelle n° 3******** de 4******** est soumise à la LDFR.

a) Le but de l'assujettissement à autorisation est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure la concrétisation du principe de l'exploitation à titre personnel fondé sur la politique de la propriété (ATF 133 III 562 consid. 4.3 p. 564). L'autorisation doit ainsi, en principe, être refusée lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let. a LDFR). Elle est néanmoins accordée si ce dernier prouve l'existence d'un juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 LDFR. Tel est en particulier le cas lorsque, malgré une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (cf. art. 66 LDFR), aucune demande n'a été faite par un exploitant à titre personnel (art. 64 al. 1 let. f LDFR).

L'exception de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR a pour but de sauvegarder, sous l'angle de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), les intérêts de l'agriculteur désireux de vendre, dont l'offre n'est suivie d'aucune demande de la part d'un exploitant à titre personnel (Christoph Bandli/ Beat Stalder, in Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 [ci-après: Commentaire LDFR], 1998, n° 36 ad art. 64 LDFR). Si, dans le cadre de la procédure d'autorisation, le propriétaire qui veut vendre fournit la preuve qu'à la suite de la publication de l'appel d'offres aucune offre ou seulement des offres insuffisantes ont été présentées par des exploitants à titre personnel, l'acquéreur qui n'est pas exploitant à titre personnel obtiendra l'autorisation d'acquérir, pour autant que le prix convenu ne soit pas surfait (art. 63 al. 1 let. b et art. 66 LDFR; cf. Bandli/Stadler, in Commentaire LDFR, op. cit., n° 38 ad art. 64 LDFR). Dans le cas contraire, l'autorisation devra être refusée.

L'art. 66 LDFR précise que le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5 pour cent le prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles comparables de la même région au cours des cinq dernières années (al. 1). Les cantons peuvent augmenter ce pourcentage jusqu'à 15 % dans leur législation (al. 2).

La détermination du prix licite (non surfait) doit être effectuée par comparaison avec des transactions portant sur des immeubles présentant des caractéristiques semblables, eu égard notamment à la déclivité du terrain, la qualité du sol, le motif de l'aliénation et les possibilités d'utilisation future (TA arrêt FO.2006.0014 du 30 novembre 2007 et références citées, telles que l'ATF non publié 5A.11/1995 du 21 décembre 1995, consid. 2, in CDA 1996 p.49; Hans Rudolf HOTZ, Commentaire LDFR, n° 8 ss ad art. 66). Il y a lieu d'écarter de cette comparaison notamment les transactions effectuées à bas prix dans le cadre de la famille (HOTZ, op. cit., n° 9 ad. art. 66; CDA 2001 p. 55) ou à prix élevé dans un but spéculatif lorsque le terrain en cause est susceptible d'être transféré en zone à bâtir ou affecté à l'usage de carrière (TA arrêt FO.2003.0012 du 14 avril 2004 consid. 2b; HOTZ, op. cit., n° 11 ad. art. 66; Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome II, 2006, les méthodes comparatives p. 690, n° 3506 et ss). Il faut en définitive que seuls soient comparés des objets comparables (HOTZ, op. cit., n° 9 ad art. 66).

3.                                a) A l'appui de sa décision, la Commission foncière indique que les bâtiments édifiés sur le bien-fonds n'ont aucun usage ni affectation agricole; elle fait valoir qu'elle a toujours renoncé à fixer un prix licite pour des parcelles n'ayant aucun lien avec l'agriculture car les "principes applicables" n'étaient "pas transposables pour des bâtiments sans vocation agricole". Il serait "impossible" de trouver des "objets comparables", ce qui rendrait "illusoire" la fixation d'un prix licite.

Un tel point de vue ne peut pas être suivi.

Dans la mesure où la parcelle n° 3******** est, en effet, assujettie au régime d'autorisation de la LDFR, l'autorité intimée ne pouvait pas s'abstenir d'examiner le critère du prix résultant de l'art. 64 al. 1 let. f et 66 LDFR. Le caractère impératif de ces dispositions légales exclut de s'en remettre au vendeur pour décider quel est le prix licite. Dans le cadre de sa marge d'appréciation, l'autorité intimée était tenue de rechercher des éléments de comparaison, quitte à ce qu'elle doive élargir ses investigations à d'autres cantons ou à procéder à une expertise (dans ce sens arrêt précité FO.2006.0014 du 30 novembre 2007; Donzallaz, op. cité, n° 3565). Selon toute vraisemblance, il ne s'agit certainement pas d'un cas unique dans le canton de Vaud et encore moins en Suisse. On doit attendre de la CFR qu'elle mette au besoin en œuvre une expertise pour déterminer le prix licite, à l'instar de ce qu'elle a fait notamment à l'occasion de l'affaire FO.2008.0010 du 29 mai 2009 (où le bâtiment sis sur une parcelle située en zone agricole n'avait plus d'usage agricole depuis 1967; voir aussi Donzallaz, op. cit., n° 3471 et ss, spéc. n° 3565 qui rappelle l'obligation de recourir à l'expertise en l'absence de statistique fiable).

b) L'autorité intimée laisse entendre que les bâtiments en question seraient exclus du champ d'application de la LDFR. Il est vrai que certains biens-fonds situés hors des zones à bâtir - et donc présumés agricoles - ne sont en réalité d'aucune utilité à l'agriculture: ainsi, par exemple, une maison d'habitation sans rapport avec une exploitation agricole ne justifie nullement des mesures particulières en faveur de l'agriculture. En pareil cas, l'art. 84 LDFR permet de faire constater par l'autorité compétente que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ d'application de la LDFR (cf. ATF 132 III 515 consid. 3.3.2; 129 III 186 consid. 2); le cas échéant, une mention sera inscrite au registre foncier (art. 86 LDFR; cf. aussi l'art. 3 ODFR pour les exceptions à l'obligation de mentionner), avec pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien que situé hors de la zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (Stalder, in Commentaire LDFR, n. 4 ad art. 84 LDFR).

Mais, en l'occurrence, l'on ne se trouve pas en présence d'une procédure de "désassujettissement" ou en constatation de non assujettissement à la LDFR de la parcelle n° 3********. En effet, la requête en cause tend exclusivement à autoriser, faute d'offre de la part d'un exploitant à titre personnel, l'acquisition d'un immeuble agricole par des acquéreurs qui n'ont pas cette qualité (art. 61 al. 1 LDFR).  A cela s'ajoute que l'on n'est pas non plus en présence d'une procédure tendant à accorder une exception à l'interdiction de morcellement notamment pour des immeubles à usage mixte qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR), soit une procédure visant à exclure du champ d'application de la LDFR la seule partie non agricole d'un immeuble à usage mixte (art. 60 al. 1 let. a LDFR; cf. ATF 132 III 515 consid. 3.3.3; 125 III 7********).

c) Il s'ensuit que, quand bien même ils ne seraient peut-être plus nécessaires à l'agriculture ou qu'ils serviraient à des fins d'habitation, les bâtiments sis sur la parcelle n° 3******** tombent dans le champ d'application de la LDFR. Contrairement à l'avis de l'autorité intimée, l'autorisation d'acquérir doit ainsi être subordonnée à la condition impérative du prix licite (non surfait) qui ne peut pas être éludée.

4.                                L'art. 28 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (LPA-VD; RSV 173.36) prévoit que l'autorité établit les faits d'office. Elle n'est pas liée par les offres de preuves formulées par les parties.

La procédure administrative est régie essentiellement par la maxime inquisitoriale, selon laquelle les autorités définissent les faits pertinents et les preuves nécessaires, qu'elles ordonnent et apprécient d'office. Cette maxime doit cependant être relativisée par son corollaire, soit le devoir de collaboration des parties à l'établissement des faits, ainsi que par le droit des parties, compris dans le droit d'être entendu, de participer à la procédure et d'influencer la prise de décision (ATF 128 II 139 consid. 2b p. 142; 120 V 357 consid. 1a p. 360).

Conformément à l'art. 63 al. 1 let. b LDFR, l'acquisition d'un immeuble agricole est refusée lorsque le prix convenu est surfait. L'autorité doit par conséquent procéder à l'examen du prix de vente et fixer le prix licite. Les parties présentent à l'autorité un contrat de vente qui fait mention du prix de vente. L'autorité compétente en matière d'autorisation doit refuser un prix de vente qui serait supérieur au prix licite (Hotz, Commentaire LDFR, n° 24 ad art. 66 LDFR).

Le dossier ne contient en l'espèce aucun élément permettant d'établir le prix licite de la parcelle en cause. Il n'appartient pas au tribunal de remédier à ces insuffisances en procédant aux investigations que l'autorité de première instance a négligé d'effectuer en vertu de la maxime d'office. Un tel procédé aurait pour effet de priver les parties d'une instance de recours (dont la fonction est d'assurer le contrôle de la légalité d'une décision censée prise au terme d'une procédure complète et régulière, et non de suppléer aux carences de l'autorité de première instance). Il convient dès lors d'annuler la décision attaquée qui repose sur une constatation incomplète des faits pertinents (art. 76 let. b LPA-VD) et de renvoyer la cause à la Commission foncière pour complément d'instruction et nouvelle décision (dans ce sens, arrêt FO.2002.0029 du 28 février 2003).

5.                                Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Les frais de la présente procédure sont mis à la charge de la propriétaire de la parcelle litigieuse et des requérants qui succombent en leur qualité de tiers intéressés (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le DEC n'a pas droit à des dépens (art. 52 al. 3 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision rendue le 9 janvier 2009 par la Commission foncière rurale section I est annulée.

III.                                Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de W.________, à ********, et des tiers intéressés X.________ et consorts, solidairement entre eux.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 14 septembre 2009

 

Le président:                                                                                             La greffière:


 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.