TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 17 février 2011

Composition

M. Pascal Langone, président; M. Antoine  Rochat et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.

 

Recourant

 

X.________, à Aigle, représenté par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne,  

  

Autorité intimée

Ties intéressé

 

Commission foncière rurale Section I,  

Y.________, représenté par Etienne Favre, notaire à Ollon,

 

t   

 

Objet

      Droit foncier rural     

 

Recours X.________ c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 15 janvier 2010 (autorisation d'acquérir les parcelles nos 1******** et 2******** de la Commune de Bex)

 

Vu les faits suivants

A.                                A.Y.________, exploitant viticole, est propriétaire des parcelles nos  3********, 4********, 1********, 2******** du cadastre de la Commune de Bex. La parcelle n° 3******** supporte notamment un bâtiment d'habitation (n° ECA 5********) occupé par le prénommé; la parcelle n° 4******** abrite un autre bâtiment d'habitation (n° ECA 6********) qui sert de logement à son ex-épouse et à son seul fils B.Y.________, né en 1983. Ces deux biens-fonds (nos 3******** et 4********) sont situés en zone à bâtir. Quant à la parcelle n° 1********, elle compte une surface totale de 9'055 m2,  dont 8'435 m2 en nature de vignes et 609 m2 en nature de forêt; elle abrite également un bâtiment agricole (n° ECA 7********) de 11 m2 au sol. La parcelle n° 2********, d'une surface de 5'150 m2, comprend 4'427 m2 de vignes, ainsi que 723 m2 de forêt.

                   Outre ses propres vignes (1,286 ha en tout), Y.________ exploite en tant que chef de culture pour le domaine du Z.________ SA, à Bex, 14 ha de vignes et comme vigneron-tâcheron pour A.________ SA une surface de 8 ha de vignes, à Bex et à Sion. Il cultive également 2 ha de vignes pour divers propriétaires individuels.

B.                               En raison de difficultés à recruter du personnel, Y.________ envisage de vendre les parcelles nos 1******** et 2********, ce qui lui permettrait de rembourser une partie de ses dettes et de "lever le pied", notamment en abandonnant les cultures du domaine du Z.________ SA.

Dans le cadre d'une première requête tendant à l'acquisition des parcelles nos 1******** et 2******** par un tiers présentée le 12 mai 2009, la société Le B.________ SA, à Bex, a établi le 31 août 2009 un rapport d'expertise, dont les conclusions sont les suivantes:

 (…)

5. Conclusions

Au vu de ce qui précède l'expert soussigné doit conclure que les biens-fonds en propriété de M. Y.________ constituent une entreprise agricole au sens de la LDFR, par la présence de bâtiments d'habitation et d'exploitation et du fait qu'elle compte plus de trois quarts d'une unité de main d'œuvre standard, qui ne peut par conséquent pas être partagée.

6. Complément

Le partage matériel va séparer la partie agricole, c'est-à-dire les vignes et le bâtiment d'exploitation (remise), de la partie non agricole, les bâtiments d'habitation en ville. L'entreprise agricole de M. A.Y.________ va donc disparaître et une nouvelle entreprise va se créer. Cette nouvelle entité aurait le bâtiment nécessaire à l'exploitation des vignes, par contre elle manquerait du logement pour l'exploitant. En pratique, dans le cadre de l'exploitation viticole, tout le matériel étant sur place, le logement peut aussi se situer ailleurs sans que la production ne soit influencée.

L'expert soussigné propose que le partage matériel soit autorisé. La nouvelle entité ainsi crée [sic] resterait une entreprise agricole, même si pour le moment sans logement."

C.                                Le 23 décembre 2009, Etienne Favre, notaire à Ollon, a présenté au nom de X.________ une requête tendant à l'autorisation d'acquérir les parcelles nos 1******** et 2******** pour le prix de 285'321 fr. 30, impliquant une autorisation de partage matériel de l'entreprise agricole du vendeur Y.________.

X.________, exploitant viticole, est locataire d'un appartement et d'un local destiné au dépôt de son matériel, à Aigle. Il est propriétaire des parcelles nos 8********, 9******** et 10******** de la Commune d'Aigle, qui sont libres de toute construction et qui sont recouvertes de vignes sur une superficie totale de 3'771 m2 qu'il exploite lui-même. Il travaille également comme vigneron-tâcheron depuis 1984 sur la base d'un contrat de vignolage conclu avec de Municipalité d'Aigle (vignes communales s'étendant sur une surface de 15'128 m2). Depuis 1976, il cultive en outre une surface viticole de  9'371 m2 pour le compte de la société C.________ & Fils SA, à Aigle. La structure viticole de X.________ a été reconnue comme exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la terminologie agricole, OTerm; RS 910.91), par décision du Service de l'agriculture du 17 juin 2004.    

Par décision du 15 janvier 2010, la Commission foncière rurale, Section I, a rejeté la requête présentée le 23 décembre 2009 en se basant sur l'art. 60 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) prévoyant qu'une exception à l'interdiction de partage matériel est admissible si, entre autres conditions, le partage matériel (d'une entreprise agricole  au sens de l'art. 7 LDFR)  sert principalement à améliorer les structure d'autres "entreprises agricoles" (let. a). Or, l'exploitation viticole de X.________ ne pouvait constituer une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, du moment que l'intéressé, en tant que propriétaire de 3'771 m2 en nature de vignes et locataire de surfaces viticoles de 9'371 m2, n'était pas propriétaire d'immeubles, de bâtiments (d'habitation) et d'installations viticoles en nombre suffisant.

D.                               Agissant le 11 mars 2010, X.________ a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision précitée du 15 janvier 2010, en  concluant à la réforme de celle-ci en ce sens qu'il soit autorisé à acquérir les parcelles nos 1******** et 2******** de Y.________, au prix de 285'321 fr. 30, le partage matériel du domaine étant admis. Il a conclu subsidiairement à l'annulation de la décision querellée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle instruction et nouvelle décision.

                   Dans ses déterminations du 8 avril 2010, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.

Dans son mémoire complémentaire du 7 juin 2010, le recourant a confirmé ses conclusions.

Le 29 juin 2010, l'autorité intimée a maintenu ses conclusions.

Le 8 septembre 2010, le recourant a produit une pièce sans y avoir été autorisé.

E.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

       

Considérant en droit

1.                                a) La loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR) a pour but selon son article 1er al. 1 d'encourager la propriété foncière rurale, en particulier de maintenir des entreprises familiales  et d'en améliorer les structures (let. a), de renforcer la position de l'exploitant à titre personnel en cas d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions sur (art. 1 al. 2 LDFR): a. l'acquisition des entreprises et des immeubles agricoles, acquisition qui est soumise à autorisation (art. 61 ss LDFR); b. l'engagement des immeubles agricoles, lesquels ne peuvent être grevés de droits de gage immobiliers que jusqu'à concurrence de la charge maximale (art. 73 ss LDFR); c. le partage matériel des entreprises agricoles et le morcellement des immeubles agricoles, qui sont en principe interdits (art. 58 ss LDFR).

La LDFR vise à promouvoir et à garantir le maintien de structures agricoles adaptées aux besoins, en empêchant – sauf exceptions prévues par la loi – le démantèlement de domaines agricoles (art. 58 LDFR), l'acquisition d'immeubles ou d'une entreprise agricole par quelqu'un qui n'exploiterait pas à titre personnel (art. 61 LDFR) ou encore le surendettement (art. 73 LDFR); à cet effet, la LDFR prévoit un système d'autorisations par une autorité, en réglant de manière détaillé les cas et les motifs d'octroi d'une autorisation ( ATF 132 III 515; ATF 5A.1/2006 du 29 mai 2006 consid. 3.1; François Zürcher, La coordination entre aménagement du territoire et droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in Territoire et Environnement 2004 p. 1 ss, p. 2). L'entreprise agricole d'une part et l'exploitation agricole d'autre part jouissent d'une protection particulière pour assurer leur existence, mais non pour maintenir des structures indésirables; dans cette mesure il faut recourir aux critères du caractère indispensable et de la viabilité économique (ATF 125 III 175).

Aux termes de l'art. 58 LDFR, aucun immeuble ou partie d'immeuble ne peut être soustrait à une "entreprise agricole" (interdiction de partage matériel) (al. 1); les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement). Cette surface minimale est de 15 ares pour les vignes. Les cantons peuvent fixer des surfaces minimales plus élevées (al. 2); en outre, les entreprises et les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en parts de copropriété inférieures à un douzième (al. 3).

Selon l'art. 7 al. 1 LDFR, par entreprise agricole, on entend une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main d'œuvre standard (UMOS). L'art. 7 al. 3 LDFR dispose que pour apprécier s'il s'agit d'une entreprise agricole, on prendra en considération les immeubles assujettis à la présente loi, y compris les immeubles pris à ferme (affermage) pour une certaine durée (al. 4 let. c).

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que les parcelles nos 1******** et 2******** de Y.________ font partie d'un ensemble d'immeubles formant une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR et que, de ce fait, sont soumis à l'interdiction de partage matériel posée par l'art. 58 al. 1 LDFR. C'est toutefois à tort que le recourant laisse entendre que sa structure constituerait aussi une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Le recourant confond la notion "d'exploitation autonome" au sens de l'art. 6 OTerm avec celle "d'entreprise agricole" au sens de l'art. 7 LDFR. Ces concepts sont totalement indépendants et en aucun cas synonymes; le recourant ne saurait ainsi rien déduire du fait que le Service de l'agriculture a formellement reconnu sa structure comme exploitation au sens de l'art. 6 OTerm (cf. ATF 2C_20/2009 du 14 septembre 2009, consid. 3.2). Quoi qu'il en soit, le recourant n'a produit aucune expertise, ni aucune décision formelle constatant que son domaine constituait une entreprise agricole, étant précisé que la notion définie à l'art. 7 LDFR peut faire l'objet d'une décision de constatation à la requête de l'exploitant (cf. arrêt précité, consid. 3.3). Cela étant, il apparaît  à première vue pour le moins douteux que le domaine du recourant puisse être considéré comme une entreprise agricole, ne serait-ce que parce que le recourant, hormis trois immeubles agricoles (parcelles nos 8********, 9******** et 10******** représentant une surface totale de 3'771 m2 de vignes), n'est propriétaire d'aucun bâtiment d'habitation ou d'installation agricole, ni de dispose d'immeubles pris à ferme (affermage) pour une certaine durée; de surcroît, l'unité composée des immeubles du recourant en propriété exige à l'évidence moins d'une unité de main-d'œuvre standard (sur la notion d'entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, voir notamment ATF 2C_787/2008 du 25 mai 2009 et les nombreuses références de jurisprudence et de doctrine citées).

c) Il reste à examiner si les conditions d'octroi d'une exception au principe de l'interdiction de partage d'une entreprise agricole sont ou non réalisées en l'espèce.

2.                                a) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur depuis le 1er janvier 1999,  prévoit que l'autorité cantonale compétente permet  une exception à interdiction de partage matériel si les conditions (cumulatives) suivantes sont remplies :

"a.  le partage matériel sert principalement à améliorer les structures d'autres entreprises agricoles;

b.   aucun parent titulaire d'un droit de préemption ou d'un droit à l'attribution n'entend reprendre l'entreprise agricole pour l'exploiter à titre personnel et aucune autre personne qui pourrait demander l'attribution dans le partage successoral (art. 11, al. 2) ne veut reprendre l'ensemble de l'entreprise pour l'affermer;

c.  le conjoint qui a exploité l'entreprise avec le propriétaire approuve le partage matériel."

b) S'appuyant sur le texte clair de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR, l'autorité intimée soutient que toute exception à l'interdiction de partage matériel serait exclu du seul fait que le recourant ne dispose pas déjà d'une "entreprise agricole" au sens de l'art. 7 LDFR. Autrement dit, le partage matériel ne servirait qu'à agrandir une entreprise agricole déjà existante. Se basant sur les travaux préparatoires relatifs à l'art. 60 al. 2 LDFR, le recourant affirme en revanche qu'une telle interprétation littérale irait à l'encontre du but de la loi. A ses yeux, le partage matériel d'une entreprise agricole serait admissible s'il sert à améliorer les structures non seulement d'autres entreprises agricoles mais encore d'autres exploitations agricoles comme la sienne (en l'occurrence viticole).

c) D'après la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). On peut cependant s'écarter de cette interprétation s'il y a des raisons sérieuses de penser que le texte clair de la loi ne reflète pas la volonté réelle du législateur; de tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Lorsque plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions; le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique (cf. ATF 135 I 198 consid. 2.1 p. 201; 135 II 78 consid. 2.2. p. 81, 243 consid. 4.1 p. 251, 416 consid. 2.2 p. 418; 135 III 20 consid. 4.4 p. 23, 112 consid. 3.3.2 p. 116, 483 consid. 5.1 p. 486; 135 V 153 consid. 4.1 p. 157 s., 249 consid. 4.1 p. 252).

d) L'art. 60 al. 2 LDFR, en vigueur depuis le 1er janvier 1999, a été introduit par la loi fédérale du 26 juin 1998 (RO 1998 3009, 3011). Selon le Message du Conseil fédéral concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape (Politique agricole 2002) (FF 1996 IV 1, en particulier p. 378/385), les modifications de la loi sur le droit foncier rural ont pour objectif d'assouplir notamment le régime de l'interdiction du partage matériel des entreprises agricoles et d'accorder ainsi aux agriculteurs une plus grande liberté dans la gestion de leur entreprise. Il convient de conférer à l'exploitant à titre personnel le droit de reprendre une entreprise agricole dans son entier à sa valeur de rendement. En principe, ces entreprises ne peuvent être aliénées qu'en entier. En revanche, les immeubles qui ne constituent pas des entreprises au sens de l'art. 7 LDFR ou qui ne font pas partie de telles entreprises peuvent être aliénés séparément. Les entreprises agricoles qui offrent à une famille paysanne de bons moyens d'existence doivent être maintenues comme unités et ne peuvent être ni affermées ni aliénées par parcelles. L'assouplissement va toutefois dans deux directions. Premièrement, les entreprises agricoles, dont le maintien ne se justifie plus en raison de leur structure d'exploitation défavorable, ne doivent plus être considérées comme des entreprises, si bien que  l'interdiction de partage matériel ne leur sont plus applicables. Deuxièmement, le principe en vertu duquel une entreprise agricole qui offre de bons moyens d'existence doit toujours être maintenue comme unité, doit être levé. Une telle entreprise doit pouvoir être affermée aussi bien qu'aliénée en vue de l'exploiter à titre personnel. Les parties de l'entreprise agricole qui va être dissoute devront servir principalement à arrondir (c'est-à-dire agrandir par l'acquisition d'immeubles se trouvant dans le rayon d'exploitation usuel pour la localité) d'autres entreprises agricoles.  L'agriculteur doit ainsi jouir d'une certaine liberté d'entreprise. Toujours d'après le Message, l'autorisation nécessaire pour le partage matériel d'une entreprise agricole peut être donnée si les différentes parcelles servent de manière prépondérante à agrandir d'autres entreprises agricoles. Le propriétaire n'est pas tenu d'aliéner tous les immeubles qui font partie de l'entreprise; il peut par exemple garder pour lui la maison d'habitation ou affermer une partie des immeubles. Mais la majeure partie doit cependant servir à arrondir une autre propriété. Le cercle des acquéreurs est ainsi limité aux exploitants à titre personnel et aux propriétaires-bailleurs qui désirent arrondir leur entreprise, laquelle n'offre pas déjà des moyens d'existence particulièrement bons et dont l'immeuble à acquérir est situé dans le rayon d'exploitation de l'entreprise usuel dans la localité. A cela s'ajoute qu'une "petite partie des immeubles peut aussi être vendue à des exploitants à titre personnel qui ne disposent pas d'une entreprise au sens de l'art. 7 LDFR", par exemple des paysans exploitant une entreprise à titre accessoire, des éleveurs de chevaux ou de petit bétail. C'est la législation sur l'aménagement du territoire qui détermine si le propriétaire peut utiliser la maison d'habitation qui lui reste à des fins d'habitations non agricoles.

3.                                a) En l'espèce, il y a lieu de s'en tenir au texte de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR prévoyant que le partage doit servir principalement à améliorer les structures d'une autre entreprise agricole. Rien ne permet de penser que le texte clair de la loi ne reflète pas la volonté réelle du législateur. Au contraire, il ressort expressément du message que le partage matériel d'une entreprise doit servir de manière prépondérante à agrandir d'autres entreprises agricoles. Or l'octroi de l'autorisation de partage matériel entraînerait ici la disparition d'une entreprise agricole économiquement viable sans pour autant agrandir une autre entreprise agricole, ce qui irait à l'encontre du but de la LDFR tendant à éviter le démantèlement de domaines agricoles. Force est de constater que le recourant, bien qu'étant exploitant à titre personnel, n'a pas établi être titulaire d'une entreprise agricole  au sens de l'art. 7 LDFR. C'est donc à juste titre que l'autorité intimée a refusé d'autoriser le partage matériel de l'entreprise agricole de Y.________ et donc l'acquisition par le recourant des parcelles nos 1******** et 2********. A noter que ces deux parcelles – qui constituent l'essentiel de l'entreprise agricole de Y.________ – ne sauraient être assimilées à "une petite partie d'immeubles" d'une entreprise agricole pouvant, le cas échéant, être vendues à un exploitant à titre personnel qui ne dispose pas d'une entreprise agricole (cf. FF 1996 IV p. 385); une telle exception suppose logiquement que l'entreprise agricole subsiste en dépit de la vente d'"une petite partie d'immeuble". En définitive, le texte clair de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR prévoit que le partage matériel sert principalement à agrandir les structures d'autres entreprises agricoles; cela présuppose  que celles-ci soient déjà constituées au moment de l'acquisition. Peu importe dès lors que l'acquisition des parcelles litigieuses permettrait au recourant de former une nouvelle structure qui pourrait le cas échéant remplir les critères quantitatifs et qualitatifs d'une entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR, ce qui n'est manifestement pas le cas en l'espèce. Certes, le recourant fait valoir qu'une interprétation littérale de l'art. 60 al. 2 let. a LDFR favoriserait l'accaparement des terres agricoles par les grandes entreprises agricoles au détriment des jeunes exploitations agricoles dynamiques. Un tel argument doit être rejeté, dès lors que le but de la LDFR n'est pas de créer de nouvelles entreprises agricoles mais de consolider les entreprises agricoles déjà existantes et économiquement viables. De plus, la notion d'"accaparement", qui existait au début de la LDFR, a été abandonnée depuis plusieurs années.

                   b) Etant donné que la condition prévue à l'art. 60 al. 2 let. a LDFR n'est pas réalisée et que le partage matériel est exclu pour ce motif déjà, il apparaît superflu d'examiner encore si les autres conditions (art. 60 al. 2 let. b et c LDFR) sont ou non réunies.

4.                                Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Un émolument de justice est mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens.    

         

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est rejeté   

II.                                 La décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 4 janvier 2010 est confirmée.

III.                                Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 février 2011

 

                                                          Le président:                                  


 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.