r	TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 14 mai 2012
Composition	M. Pierre Journot, président; MM. Alain Zumsteg et François Kart, juges ; Mme Cléa Bouchat Schumacher, greffière

 

Recourant

X.________, à Bex, représenté par l'avocat Patrick FONTANA, à Sion.

  

Autorité intimée

Service de l'agriculture.

  

Tiers intéressé

Prométerre, Office de crédit agricole, à Lausanne.

  

 

Objet

Recours X.________ c/décision du Service de l'agriculture du 5 novembre 2010 (paiements directs)

 

Vu les faits suivants

A.                                Jusqu'à fin 2002, Y.________ et X.________ ont exploité un domaine viticole sur la commune de Bex sous la raison sociale "Z.________SA". En 2003, Y.________ a acquis en qualité de propriétaire les parcelles n° ********, 1********, 2********, 3******** et 4******** sises au lieu dit "A.________" ainsi que la parcelle n° 5******** sise au lieu dit "B.________" de la commune de Bex. Les époux ont alors modifié le statut et la raison sociale de l'exploitation agricole, devenue l'entreprise individuelle "X.________ & Y.________".

B.                               Pour permettre l'exploitation de ces parcelles viticoles, Y.________ a conclu les contrats suivants:

- le 2 avril 2003, un contrat de prêt auprès du Fonds d'investissements agricoles (FIA) pour un montant de frs 210'000,-;

- le 2 avril 2003, un contrat de prêt auprès de la Fondation d'investissement rural (FIR) pour un montant de frs 150'000,-. Un avenant un contrat, signé le 6 novembre 2007, visait à reporter l'échéance de l'amortissement dû au 31 décembre 2007 à la fin du contrat, suite à des intempéries.

- le 3 avril 2003, un contrat de cautionnement auprès de l'Office vaudois de cautionnement agricole (OVCA) pour un montant de frs 150'000.-;

- le 29 septembre 2006, un contrat de prêt auprès de la FIA pour un montant de frs 30'000.-.

C.                               Dans une décision du 5 juin 2003 adressée à Y.________ ainsi qu'à son époux, X.________, le Service de l'agriculture a constaté que les époux avaient repris en propriété le domaine viticole de "A.________". Relevant que X.________ - au bénéfice d'une formation professionnelle viticole - exerçait son activité professionnelle à titre principal sur cette exploitation, ce service a décidé de considérer X.________ comme l'exploitant ayant droit aux contributions de paiements directs, à partir de l'exercice 2003, pour le domaine qu'il exploite à Bex. Il était encore précisé que "tout changement intervenu au niveau de votre exploitation et susceptible de modifier cette décision devra nous être communiqué spontanément. Nous vous précisons également que des conjoints sont considérés comme un seul exploitant". Selon le relevé des parcelles établi en mai 2003, X.________ exploitait par ailleurs deux autres parcelles (n° 6********, 7********) sur la commune de Bex qui ne sont pas propriétés de son Y.________. Le relevé établi en mai 2010 indique en sus l'exploitation des parcelles n° 8******** et 9********.

D'après les explications du Service de l'agriculture, la société simple constituée par les époux a fini, sur leur insistance, par être prise en considération le 11 juin 2003. L'épouse a été considérée comme co-exploitante sur la base d'une attestation de la caisse de compensation qui l'avait enregistrée en qualité de personne de condition indépendante pour son activité de vigneronne-encaveuse.

D.                               Le 23 octobre 2007 a été signé une cession des créance sur une formule dont la première page désigne Y.________ comme cédante, mais dont la dernière page, signée par les deux époux sous la rubrique "le cédant", a la teneur suivante:

"Cession de créances
à
l’Office vaudois de cautionnement agricole (OVCA)
au Fonds d’investissements agricoles (FIA)
et à la Fondation d’investissement rural (FIR)

1. Cession de l’intégralité des paiements directs et autres contributions encaissées au sens de l’Ordonnance sur les paiements directs versés dans l’agriculture du7 décembre 1998 (OPD).

2. Le cédant s’engage à remettre à l’office, à titre d’information, chaque année ou à la première demande de celui-ci, une copie des avis de virement concernés par la présente cession de créances.

3. Cette cession profite à l'OVCA, au FIA et à la FR conformément aux contrats de cautionnement du 3 avril 2003, respectivement de prêts des 2 avril 2003.

Le même jour, Y.________ a signé un document intitulé "ordre de paiement permanent" dans lequel elle donnait l'ordre au Service de l'agriculture de verser, "dès à présent et jusqu'à nouvel avis, l'intégralité du produit des paiements directs et autres contributions qui me sont attribués au sens de l'Ordonnance fédérale sur les paiements directs dans l'agriculture du 7 décembre 1998 (OPB) sur le compte (…) ouvert à mon nom auprès de la Caisse d'Épargne d'Aubonne et cautionné par l'Office vaudois de cautionnement agricole". Elle y ajoutait:

"J'informe le Service de l'agriculture du Canton de Vaud que j'ai cédé en bonne et due forme à l'Office vaudoise de cautionnement agricole, au Fonds d'investissements agricoles et à la Fondation d'investissement rural, par acte de cession du 23.10.2007, l'intégralité de la créance susmentionnée et m'engage vis-a-vis de ces institutions à ne pas modifier le présent ordre sans leur accord formel".

X.________ a également signé ce document en dessous de la signature de son épouse.

E.                               Au titre de paiements directs, les époux ont reçu 15'185 francs pour chacune des années 2003 et 2004, 20'014 francs pour l'année 2005, 20'742 francs pour l'année 2006, 15'973 francs pour l'année 2007.

F.                                Par lettre du 9 juin 2008, Prométerre Crédit agricole, se référant à la cession de créances du 23 octobre 2007 en sa faveur, a demandé au Service de l'agriculture de procéder au versement des prochains paiements directs sur un compte bancaire de l'État de Vaud.

G.                               Dès l'année 2008, les paiements directs ont été versés sur un compte bancaire du Service d'analyse et de gestion financière (SAGEFI) de l'Etat de Vaud pour des montants de 15'636.30 francs pour l'année 2008, 14'262 francs pour l'année 2009, 12'395.40 francs pour l'année 2010. Les paiements directs pour l'année 2011 (ainsi qu'une partie de ceux de l'année 2010) ont été suspendus par le Service de l'agriculture jusqu'à droit connu sur la présente procédure.

H.                               Le 10 décembre 2009, le divorce de X.________ et Y.________ a été prononcé, celui-ci est devenu définitif et exécutoire dès le 11 janvier 2010.

I.                                   La faillite de l'exploitation de Y.________ a été requise. Un sursis concordataire a été accordé à Y.________ le 6 décembre 2010 et a été prolongé jusqu'au 31 mars 2012.

J.                                 X.________ a été mandaté par l'Office des poursuites en tant que vigneron tâcheron pour assurer l'exploitation des parcelles propriété de son ex-épouse.

Dans une lettre du 20 (ou du 26) août 2010, l'Office des poursuites du district d'Aigle a informé le Service de l'agriculture qu'il était devenu gérant légal des immeubles RF ********, 1********, 2********, 3********, 5******** et 4******** suite au dépôt de la réquisition de vente de la part d'un créancier gagiste. Il précisait que X.________ avait été désigné en qualité de tâcheron pour le travail des vignes: "le produit de la future vendange sera acquis à M. X.________ au titre d'indemnité pour le travail fourni dans les vignes et ce pour solde de tout compte de rémunération dans le cadre du mandat que mon office lui a attribué". Dans une lettre du 11 octobre 2010 adressée au Service de l'agriculture, l'Office a encore indiqué que la "gérance légale emporte l'encaissement des fruits civils et naturels, mais en aucun cas les éventuels paiements directs versés par votre service".

K.                               Dans une décision du 7 juin 2010, le Service de l'agriculture a constaté qu'après la dissolution de la société simple de Y.________ et X.________, ce dernier exerçait seul son activité professionnelle sur cette exploitation et, par conséquent, qu'il était l'exploitant ayant droit aux contributions agricoles, au sens de l'art. 2 OPD, à partir de l'exercice 2010, pour le domaine qu'il exploite à Bex. Comme le Service de l'agriculture l'a précisé dans une lettre du 7 juin 2010, la décision du 7 juin 2010 avait été prise consécutivement à l'annonce du divorce des époux X.________ Y.________ et à une lettre du 13 avril 2010 de l'Office des poursuites d'Aigle confirmant que X.________ exploitait les vignes.

L.                                Rappelant dans une lettre du 10 septembre 2010 la teneur de la cession de créance du 23 octobre 2007, le Service de l'agriculture a informé X.________ qu'il avait fait verser un acompte des paiements directs au Service d'analyse et de gestion financière (SAGEFI) de l'Etat de Vaud par lequel transitent les montants versés en faveur de l'Office de crédit agricole de Prométerre et qu'il n'avait pas tenu compte des nouvelles coordonnées bancaires transmises pour le versement des paiements directs.

M.                               En date du 27 octobre 2010, le conseil de X.________ a adressé une lettre au Service de l'agriculture dans laquelle il expliquait que X.________ était mandaté pour effectuer les travaux de vigneron et qu'il exploitait pour son compte (et sous son propre numéro d'exploitation) depuis 2010 des parcelles indépendantes de celles mises en gage par Y.________. Il a ainsi revendiqué être le destinataire des paiements directs. Il a ajouté que:

"S'il est vrai que la situation antérieure avant divorce, M. X.________ avait été obligé de vous autoriser à ce que ces prestations puissent être versées en mains du créancier de Mme Y.________, à savoir  l'Office vaudois de cautionnement agricole et au Fonds d'investissement rural, la situation a maintenant changé, il révoque, de part mon intermédiaire, avec effet rétroactif, soit au début de la période 2010, à laquelle il vous a déjà annoncé le changement de situation et vous met formellement en demeure de lui verser, le montant total 2010 dès le décompte définitif effectué, soit en novembre 2010, toutes les prestations dues au titre de l'Ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur les paiements directs.

Je vous demande une détermination définitive, par retour de courrier, assortie, cas échéant, des voies de recours".

N.                               Le 5 novembre 2010, le Service de l'agriculture a répondu ce qui suit:

"Nous ne pouvons que constater que l'engagement pris le 23 octobre 2007 auprès de l'Office de crédit agricole par Mme Y.________ et M. X.________ demeure valable malgré leur divorce. S'agissant de la forme de garantie d'un prêt, il en irait de même si M. X.________ s'était par exemple porté caution solidaire.

Il est également important de relever que la gérance légale des immeubles concernés mis en place par l'Office des poursuites du district d'Aigle depuis le 15 janvier 2010 emporte l'encaissement des fruits civils et naturels, mais en aucun cas les éventuels paiements directs versés par notre service.

Au vu de ce qui précède, nous ne pouvons accéder à la demande de votre client de lui verser le montant total de 2010 des prestations dues au titre de paiements directs. Au surplus il n'est pas de notre compétence de révoquer l'engagement conclus auprès de l'Office de crédit agricole."

O.                              Le 6 décembre 2010, X.________ (ci-après: le recourant) a déposé un recours auprès de le Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP). Il a conclu, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision du 5 novembre 2010 du Service de l'agriculture et au versement du montant des paiements directs à compter du 25 juin 2010 avec intérêt à 5%.

P.                               Le 7 février 2011, le Service de l'agriculture (ci-après: l'autorité intimée) a conclu à l'irrecevabilité du recours et, subsidiairement, au rejet du recours, cas échéant après la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu sur la validité de la cession de créance du 23 octobre 2007.

Q.                              Dans ses déterminations du 1^er mars 2011, l'Office de crédit agricole, Prométerre, s'est rallié aux déterminations et conclusions prises par l'autorité intimée.

R.                               Le recourant s'est enquis de l'aboutissement de la procédure. Constatant que le dossier était incomplet, le tribunal a requis la production de diverses pièces en mains des parties. Celles-ci ont été fournies les 28 février, 7 et 12 mars 2012. S'agissant des paiements directes pour les années 2010 et 2011, l'autorité intimée précisait "qu'aucun décompte de paiements directs n'a encore été établi à ce jour pour l'année 2011, le versement desdites contributions, de même qu'un complètement de contributions 2010 (suite au recours) ayant été suspendus provisoirement dès l'ouverture de la présente procédure et jusqu'à droit connu".

Une copie de la décision du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois prolongeant le sursis concordataire accordé à Y.________ a été produite par le recourant le 12 mars 2012.

S.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit

1.                                Le Service de l'agriculture conclut à l'irrecevabilité du recours en exposant que sa lettre du 5 novembre 2010 n'est pas une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD car il ne peut pas se prononcer sur la validité de la cession de créances du 23 octobre 2007, qui relève strictement des rapports de droit privé, ni décider unilatéralement du changement de destinataires des paiements directs.

De son côté, le recourant conclut, outre à l'annulation de l'acte du Service de l'agriculture du 5 novembre 2010, au versement du montant des paiements directs à compter du 25 juin 2010 avec intérêt à 5%. Il reproche ainsi à l'autorité intimée d'avoir cessé de verser les prestations agricoles suite au changement de statut d'exploitant résultant du divorce des époux.

a) Le recours au Tribunal cantonal est ouvert contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative vaudoise [LPA-VD; RSV 173.36]). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. a LPA-VD), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (art. 3 al. 1 let. b LPA-VD), ou de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). Il s'agit d'un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2; 121 I 173 consid. 2a). N'y sont pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008 du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229 du 14 octobre 2009 consid. 2a; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 259).

b) Ont droit aux paiements directs les exploitants qui gèrent une entreprise, ont leur domicile civil en Suisse et ont suivi une formation reconnue, notamment celle de vigneron qui est sanctionnée par un diplôme fédéral (art. 2 al. 1 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture [OPD; RS 910.13]). La notion d'exploitant est déterminée par l'art. 2 al. 1 Ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation [OTerm; RS 910.91]) comme une personne physique ou morale, ou une société de personnes qui gèrent une exploitation pour son compte et à ses risques et périls. Lorsqu'un exploitant gère plusieurs unités de production, celles-ci sont considérées comme une exploitation (art. 2 al. 2 OTerm). Les conjoints et concubins qui gèrent séparément plusieurs unités de production sont considérés comme un seul exploitant (art. 2 al. 3 OTerm)

Il ressort du dossier que le recourant est le seul exploitant reconnu par l'autorité intimée. Le 7 juin 2010, soit après le prononcé du divorce, l'autorité intimée a reconnu à nouveau le recourant comme unique exploitant. Par cette décision, elle a pris acte du changement de statut d'exploitant d'une société simple (art. 2 OTerm) à un exploitant individuel. Le droit au versement de ses paiements indirects demeure inchangé et n'est pas contesté par l'autorité intimée. Le recourant exploite d'une part, en tant que tâcheron, les parcelles 3********, ********, 1********, 2********, 5********, 4********, et d'autre part, à titre indépendant, les parcelles 9********, 6********, 7********, 8********, qui ne sont pas propriété de son ex-épouse. Les époux ont au titre de paiements directs reçu 15'185 francs pour l'année 2003 et 2004, 20'014 francs pour l'année 2005, 20'742 francs pour l'année 2006, 15'973 francs pour l'année 2007. Dès l'année 2008, les paiements directs ont été versés au Service d'analyse et de gestion financière (SAGEFI) de l'Etat de Vaud pour des montants de 15'636.30 francs pour l'année 2008, 14'262 francs pour l'année 2009, 12'395.40 francs pour l'année 2010. Les paiements directs pour l'année 2011 (ainsi qu'une partie de ceux de l'année 2010) ont été suspendus par le Service de l'agriculture jusqu'à droit connu sur la présente procédure

2.                                Le principe même du versement des paiements directs par l'autorité intimée n'étant pas en soi litigieux, le litige a trait exclusivement à la validité, la portée et l'étendue de la cession de créance établie le 23 octobre 2007 en faveur de trois institutions de crédits agricoles, à savoir le FIA, le FIR et l'OVCA, gérées par l'Office de crédit agricole Prométerre, tiers intéressé à la procédure. Selon le recourant, l'interprétation du contrat amènerait à la conclusion que seule l'ex-épouse du recourant est partie à la convention, le recourant n'ayant contresigné l'engagement qu'à titre informatif, et que, suite au divorce des époux, la cession devient caduque pour ce qui est des paiements directs dont seul le recourant est bénéficiaire. De plus, le recourant allègue qu'une distinction doit être opérée entre les paiements directs obtenus pour l'exploitation des parcelles de son ex-épouse et de celles qu'il exploite à titre individuel.

a) En regard des conclusions du recourants qui tendent, malgré les versements déjà effectués en faveur des cessionnaires, au versement du montant des paiements directs à compter du 25 juin 2010 avec intérêt à 5%, il faut rappeler que l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administrative (ci-après: LJPA), abrogée au 31 décembre 2008, prévoyait à son art. 1er al. 3 que les actions d'ordre patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public cantonal était exclues du champ d'application de la loi et qu'il en allait de même des contestations relatives aux contrats de droit administratif. La jurisprudence du Tribunal administratif avait abandonné la théorie fondée sur la distinction entre contentieux objectif et subjectif (qui oppose en somme la voie de l'action à celle du recours) et elle ne s'en remettait plus à la question de savoir si le litige présente ou non un caractère pécuniaire; elle considérait qu'il faut rechercher si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le rapport juridique en cause. Le critère du pouvoir de décision est en effet seul à pouvoir rendre compte du fait que divers contentieux patrimoniaux sont, sur recours, de la compétence de la juridiction administrative (v. p. ex. GE.1999.0021 du 18 août 1999). La LPA-VD ne contient pas de disposition équivalente à l'art. 1er al. 3 aLJPA, mais le système qui prévalait sous l'empire de l'ancienne LJPA demeure cependant applicable depuis l'entrée en vigueur de la LPA-VD (arrêt GE.2010.0029 du 16 juillet 2010).

L'actuel art. 106 LPA-VD prévoit que l’action de droit administratif n’est ouverte devant le Tribunal cantonal que lorsque la loi spéciale le prévoit. Le système consistant à confier aux tribunaux civils le soin de statuer dans les litiges relevant du contentieux administratif dit subjectif n’a du reste pas été fondamentalement remis en cause avec l’adoption de la LPA-VD (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative n° 81, mai 2008, pp. 11, 13 et 14; arrêt AC.2010.0145 du 20 octobre 2010 consid. 3).

Il en résulte que les conclusions du recourant qui tendent au versement du montant des paiements directs à compter du 25 juin 2010 avec intérêt à 5% sont irrecevables.

b) Le recourant est privé des prestations dont il est le bénéficiaire en raison de l'existence d'une cession créance conclue le 23 octobre 2007 pour les créances futures relatives aux paiements directs. L'objet du contrat n'étant pas régi par le droit public, le contrat de cession de créance relève du droit privé, plus particulièrement de l'art. 164 du Code des obligations suisse (CO; RS 220) selon lequel le créancier (en l'occurrence le recourant, respectivement son ex-épouse) peut céder son droit à un tiers (en l'occurrence  différentes institutions agricoles représentées par le tiers intéressé) sans le consentement du débiteur (en l'occurrence l'autorité intimée), à moins que la cession n’en soit interdite par la loi, la convention ou la nature de l’affaire.

Il n'appartient ainsi pas à l'autorité administrative de se prononcer sur la validité (détermination du ou des cédants, de même que la validité de la cession après divorce) ni sur la portée et sur l'étendue (sur toutes les créances futures en paiements directs ou uniquement celles relatives aux propriétés de l'ex-épouse du recourant) de la cession de créance du 23 octobre 2007. En effet aucune disposition de droit public ne confère au Service de l'agriculture la compétence de statuer sur la validité d'une cession civile dont aurait fait l'objet la créance en versement des paiements directs. L'autorité intimée ne bénéficiant ainsi d'aucun pouvoir de décision sur l'objet du litige, sa lettre du 5 novembre 2010 ne peut pas être considérée comme une décision. Pour des motifs de sécurité du droit, il convient de le constater formellement. Il en résulte néanmoins que le recours est irrecevable.

3.                                Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, supporte les frais de justice. Il n'est pas alloué de dépens à l'Etat (art. 49, 55, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est irrecevable.

II.                                 Il est constaté que la lettre du Service de l'agriculture de l'Etat de Vaud du 5 novembre 2010 n'est pas une décision.

III.                                Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de X.________.

IV.                              Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 mai 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:       

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.