TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 28 juin 2012

Composition

M. François Kart, président; M. Antoine Thélin, assesseur  et M. Raymond Durussel, assesseur ; Mme Aurélie Juillerat Riedi, greffière.

 

Recourante

 

X.________, à Neyruz-sur-Moudon, représentée par Me Philippe Druey, notaire à Payerne,  

  

Autorité intimée

 

Département de l'économie, Secrétariat général, 

  

Autorités concernées

1.

Service du développement territorial, 

 

 

2.

Municipalité de Neyruz-sur-Moudon,  

  

 

Objet

      droit foncier rural     

 

Recours X.________ c/ décision du Service du développement territorial du 13 septembre 2011 (refus de morcellement)

 

Vu les faits suivants

A.                  X.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune de Neyruz-sur-Moudon, d’une surface totale de 6'982 m2, dont environ 2000 m2 en zone village et le solde en zone intermédiaire. La parcelle comprend une habitation sise en  zone village entourée d’un jardin d’agrément situé principalement en zone village et partiellement en zone intermédiaire. Le reste de la parcelle est en nature de pré-champ et est exploité par un agriculteur.

B.                 Le 12 mai 2011, le bureau de géomètres Nicod et Perrin a établi un projet de fractionnement de la parcelle n° ******** en une parcelle de 2'634 m2 incluant la villa et le jardin d’agrément (parcelle A comprenant la totalité de la surface en zone village plus 431 m2 en zone intermédiaire) et une parcelle de 2'634 m2 entièrement en zone intermédiaire (parcelle B).

C.                 Dans un courrier du 21 mai 2011, la Municipalité de Neyruz-sur-Moudon (ci-après : la municipalité) a informé le Service du développement territorial (ci-après : SDT) du fait  qu’elle avait été informée du projet de fractionnement, que ce dernier ne ferait que corriger une incohérence du plan général d’affectation de la commune et que la commune s’engageait à incorporer cette modification de zones lors de la prochaine révision du plan général d’affectation.

D.                 Le 1er juin 2011, X.________ a déposé auprès du SDT une demande d’autorisation de fractionner son bien-fonds conformément au projet établi par le bureau Nicod et Perrin. Cette demande mentionnait l’accord de la municipalité et faisait état de l’intention de la requérante de vendre la partie construite.

E.                 Par courrier du 11 juillet 2011, le SDT a pris position en indiquant à X.________ que seul un fractionnement en limite de zone pouvait être autorisé et qu’une décision formelle serait rendue sur demande.

F.                  Par courrier du 26 août 2011, X.________ a contesté la prise de position du SDT et lui a demandé de rendre une décision formelle.

G.                 Par décision du 13 septembre 2011, le SDT a refusé l’autorisation demandée. A l’appui de son refus, le SDT mentionnait notamment ce qui suit :

"En regard de l'art. 112 LAF, l'autorisation de morcellement ne peut être donnée que pour des justes motifs explicités aux art. 59 et 60 de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR). Constatant que le morcellement comporte des dégagements en zone intermédiaire pour un bâtiment qui n'a pas d'usage agricole, il ne répond pas à l'un de ces justes motifs et nous ne sommes pas en mesure de l'accepter."

H.                 X.________ a interjeté recours contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du tribunal cantonal, concluant à son annulation.

Le SDT a déposé sa réponse le 9 novembre 2011 en concluant au rejet du recours. La recourante a déposé des observations complémentaires le 21 novembre 2011. Le 16 décembre 2011, le SDT a indiqué qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à formuler. Le tribunal a tenu audience le 17 février 2012. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l’audience a la teneur suivante :

Le représentant du SDT précise sa position : selon lui, on se trouve dans le cas d’un bien-fonds mixte avec interdiction générale de morceler et qui ne remplit pas les conditions d’une dérogation d’office.

Michel Perrin explique qu’à l’époque, les parents de la recourante étaient agriculteurs et propriétaires de la parcelle en cause et de celle d’à côté, qui formaient alors une seule grande parcelle. La recourante avait ainsi grandi dans la ferme située sur la parcelle voisine. Au décès de son père en 1980, la parcelle a été divisée en deux en vue du partage successoral. En 1986, la recourante a fait construire la maison sur la parcelle qui lui est revenue. Lors de l’adoption du plan d’affectation communal (PGA) en 1992, elle n’a pas jugé utile de s’opposer au fait qu’une partie de son jardin n’était pas en zone à bâtir dès lors que, à l’époque, l’interdiction de morcellement ne concernait pas  les terrains en nature de place ou de jardin. Son mari étant décédé il y a quelques années, elle désirait maintenant vendre sa propriété.

La syndique relève que l’incohérence qui résulte du PGA n’était pas délibérée. Elle ajoute que pour l’instant aucune modification de celui-ci n’était en cours en raison du processus de fusion de communes, mais que les représentants de commune concernées s’étaient d’ores et déjà engagés à respecter les décisions prises par les communes avant leur fusion.

La recourante relève encore que la bande de terrain en cause n’est pas pratique pour l’agriculture dès lors que son exploitation obligerait le fermier à effectuer des virages serrés avec sa machine. La syndique mentionne également que la limite du jardin est une limite naturelle et qu’en cas de rejet du recours cette bande sera laissée à l’abandon.

Les parties discutent l’application au cas d’espèce de directives édictées par le SDT en matière de fractionnement. Contrairement à ce que semble soutenir la recourante, le représentant du SDT est d’avis que, compte tenu de la surface concernée, on ne se trouve pas dans l’hypothèse d’une erreur manifeste de planification portant sur une surface minime dans laquelle un fractionnement peut être autorisé sans respecter strictement la limite de la zone à bâtir.

A la suite de l’audience, le SDT a été invité à se déterminer sur les questions suivantes:

"a) Les services de l'Etat sont-ils intervenus au sujet de la délimitation de la zone à bâtir dans le secteur litigieux lors de la modification du PGA approuvée par le Conseil d'Etat le 20 mars 1992. Si tel est le cas, le SDT est invité à transmettre au tribunal tout document relatif à ces interventions.

b) La parcelle litigieuse a-t-elle fait l'objet de mesures d'améliorations foncières (remaniement parcellaire) avec versements de subventions fédérales et cantonales?

c) Cas échéant, à quelle époque ces mesures d'améliorations foncières ont-elles été réalisées et quelle a été la date du versement des dernières subventions?

d) Si un remaniement parcellaire est intervenu, quelle serait l'incidence du morcellement requis sur la répartition des biens-fonds telle qu'elle a été fixée dans la réunion parcellaire? S'agit-il d'une atteinte importante au remaniement parcellaire effectué à l'époque?"

Le SDT s’est déterminé le 19 mars 2012. Il résulte de cette détermination que, lors de l’examen préalable du plan de zone communal, le service cantonal avait demandé une réduction des zones à bâtir pour satisfaire aux exigences relatives à la protection du paysage et à la limitation des zones constructibles, que la Commune de  Neyruz-sur-Moudon devra adapter sa planification au nouveau Plan directeur cantonal entré en vigueur le 1er août 2008 au plus tard d’ici 2018, que la parcelle n° ******** a fait l’objet de mesures d’amélioration foncière selon enquête publique ayant eu lieu du 24 novembre au 5 décembre 1980, qu’un syndicat AF a été créé le 7 décembre 1979, que les travaux collectifs ont été réalisés entre août 1988 et novembre 1990, que l’enquête publique sur la mensuration cadastrale a eu lieu du 3 novembre au 4 décembre 1998, qu’une mention « amélioration foncière » a alors été inscrite en ce qui concerne la parcelle n° 1********, que cette mention n’aurait pas été reportée par oubli au moment de la création de la parcelle n° ******** par scission de la parcelle n° 1******** et que, en relation avec le syndicat d’amélioration foncière, les dernières subventions cantonales et fédérales ont été versées en 1998. Le SDT précisait que, même si l’atteinte eu remaniement parcellaire n’était pas importante, le morcellement telle que demandé n’était pas acceptable. Le 30 mars 2012, le SDT a transmis au tribunal une copie d’un extrait du Registre foncier relatif à la parcelle n° ******** dont il ressort que la mention « amélioration foncière » a été réinscrite.

Par la suite, la recourante et le SDT se sont déterminés sur l’historique la parcelle n° ******** en ce qui concerne les améliorations foncières. Il en ressort en substance que la parcelle n° ******** a tout d’abord fait l’objet d’une réunion parcellaire (regroupement géométrique de plusieurs parcelles voisines de manière à créer de nouvelles parcelles plus vastes et donc plus rationnelle du point de vue de la culture des champs),  sans travaux collectifs, en application de la loi sur les réunions parcellaires du 22 mai 1951 avec un syndicat créé en 1957 pour laquelle des subventions fédérales et cantonales ont été versées. Elle a ensuite fait l’objet d’un remaniement parcellaire entre 1979 et 1999 en application de la loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961  avec des travaux d’aménagement et d’équipement pour laquelle des subventions fédérales et cantonales ont également été versées.

Considérant en droit

1.                                L’art. 102 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l’agriculture (LAgr ; RS 910.1) prévoit une interdiction de morceler les terrains qui, comme c’est le cas en l’espèce, ont été compris dans le périmètre d’un remaniement parcellaire. Cette interdiction est reprise à l’art. 35 al. 3 de l’Ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l’agriculture (OAS ; RS 913.1). L’art. 102 al. 3 LAgr autorise toutefois les cantons à accorder des dérogations lorsque des motifs importants le justifient. L’art. 109 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) reprend sur le plan cantonal  l’interdiction générale de morceler, sans limite dans le temps et quelle que soit la surface des parcelles à créer. Selon l’art. 110 LAF, cette interdiction ne frappe pas les terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l’industrie selon un plan d’affectation prévu par la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) ou soustraite à l’application du droit foncier rural, l’interdiction étant toutefois maintenue pour les parcelles grevées d’une mention « améliorations foncières ». L’art. 111 LAF instaure en outre une dérogation en faveur des biens-fonds agricoles, viticoles et forestiers qui n’ont pas bénéficiés de subventions à titre d’améliorations foncières, à condition que la contenance des nouvelles parcelles soit de 9 ares au moins pour les vignes et de 45 ares au moins pour les autres fonds. Enfin, l’art. 112 LAF donne au département la compétence d’accorder des dérogations aux règles interdisant le morcellement du sol pour de justes motifs, ceci sans autre précision. Selon le Tribunal fédéral, de ce point de vue, le droit cantonal n’a pas de portée propre par rapport au droit fédéral qui admet l’octroi de dérogations pour des motifs importants (ATF 1A.36/2001 du 29 janvier 2002 consid. 1.1).

                   L’interdiction de morceler a pour but de prolonger aussi longtemps que possible l’effet recherché lors de l’octroi des subsides pour des entreprises d’améliorations foncières, c'est-à-dire de conserver les avantages résultant de ces opérations afin de maintenir les biens-fonds concernés à la disposition de leurs exploitants (cf. Message du Conseil fédéral du 19 janvier 1951 à l’appui d’un projet de loi sur l’amélioration de l’agriculture et le maintien de la paysannerie, FF 1951 I 249 ; ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1). Il s’agit de maintenir l’état parcellaire tel qu’il résulte du remaniement réalisé avec le financement des pouvoirs publics qui a pour objectif de regrouper dans toute la mesure du possible les parcelles d’un même propriétaire afin d’en améliorer l’exploitation (ATF 101 Ib 198 consid. 3a p. 200) ; plus les incidences sur l’état des lieux tel qu’il résulte du remaniement seront limitées, plus aisément l’autorité pourra accéder à une demande de fractionnement (CDAP, AF.2000.0002 du 22 janvier 2001 ; TA, AF.2000.0002 du 22 janvier 2001).

                   Les motifs importants permettant de déroger à l’interdiction de morceler en application de l’art. 102 al. 3 LAgr ne sont définis ni dans la loi, ni dans les travaux préparatoires (ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références). En vertu de l’art. 36 OAS , sont notamment considérées comme motifs importants l’assignation exécutoire à une zone à bâtir, une zone de protection ou une autre zone d’affectation non agricole (let. a), une autorisation de construire exécutoire délivrée en vertu de l’art. 24 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (let. b), l’inutilité, du point de vue de l’agriculture, de la reconstruction de bâtiments et d’installations détruits par un incendie ou une catastrophe naturelle (let. c), et l’utilisation pour une construction de la Confédération, pour les chemins de fer fédéraux ou pour les routes nationales (let. d). Pour le surplus, l’art. 102 al. 3 LAgr renvoie au droit cantonal pour la détermination des motifs importants. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, aucune des hypothèses visées à l’art. 36 OAS n’est réalisée, l’existence de justes motifs est une question d’appréciation qui doit être résolue en conformité avec le sens et le but de la loi, dans le respect du principe de l’égalité de traitement. L’autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit entre l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et l’intérêt privé du propriétaire à effectuer une nouvelle division. C’est seulement lorsque le second intérêt prévaut que l’existence d’un juste motif doit être admise et que l’autorisation doit être octroyée. Tel est le cas lorsque l’application stricte des règles légales entraîne des conséquences rigoureuses que le législateur n’a pas voulues. L’octroi cumulé d’autorisations exceptionnelles ne doit pas avoir pour effet de vider de sa substance la réglementation en vigueur (ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.1 et références).

2.                                En l’espèce, la recourante, qui entend vendre sa villa, a sans conteste un intérêt à ce que le morcellement permette de conserver l’intégralité du jardin d’agrément avec la villa. Pour ce qui est d’éventuels intérêts publics opposés, rien n’indique que le fractionnement litigieux porterait atteinte au remaniement parcellaire pour lequel des subsides fédéraux et cantonaux ont été versés. L’autorité intimée a d’ailleurs expressément admis n’avoir jamais prétendu que tel serait le cas (cf. courrier du 7 mai 2012 p.2). De manière générale, il n’apparaît pas que ce fractionnement soit susceptible de porter atteinte à l’exploitation agricole du solde de la parcelle qui existe actuellement. Le cas d’espèce se distingue ainsi de l’ATF 1A.36/2001 mentionné ci-dessus où le morcellement litigieux, outre qu’il modifiait la répartition des biens-fonds fixée lors de la réunion parcellaire, portait atteinte aux avantages issus du remaniement dès lors que le maintien de la parcelle dans sa configuration initiale pouvait apporter certains avantages en terme d’exploitation viticole, notamment en matière de dessertes.

                   Pour ce qui est des intérêts publics s’opposant au morcellement requis par la recourante, on relève l’intérêt à maintenir dans des proportions raisonnables l’utilisation de terres agricoles attenantes à une zone à bâtir comme jardin d’agrément ou comme surface de dégagement, intérêt qualifié d’important par le Tribunal fédéral (cf. ATF 1A.36/2001 précité consid. 3.2 qui se réfère à une réponse du Conseil d’Etat à une interpellation déposée par le député Willy Baumgartener). En l’occurrence, la vision locale a toutefois montré que l’on ne se trouve pas en présence d’un jardin présentant des dimensions particulièrement importantes, notamment  par rapport à la surface totale de la parcelle ou à celle de la villa. La situation est également particulière dans la mesure où le jardin d’agrément existait déjà au moment où a été établi le premier plan d’affectation régissant  le territoire de la Commune de Neyruz-sur-Moudon. On ne se trouve par conséquent pas dans la situation où quelqu’un acquiert une parcelle avec un jardin d’agrément sis en zone à bâtir qu’il étend ensuite sur la zone agricole avant de demander un morcellement, situation qu’il n’y a pas lieu de protéger. En l’occurrence, aucun reproche ne peut être formulé à l’encontre du comportement de la recourante à cet égard.

                   De fait, au moment de l’élaboration du plan d’affectation communal, il aurait semblé logique de faire coïncider la limite de la zone à bâtir avec celle du jardin d’agrément. Lors de l’audience, la représentante de la municipalité a relevé qu’il s’agissait d’une incohérence et que cette délimitation entre zone constructible et non constructible ne relevait en tous les cas pas d’une volonté délibérée de la commune. Interpellé sur ce point, le SDT n’a également pas été en mesure d’indiquer pour quels motifs la délimitation s’était faite de cette manière. Il apparaît en outre que la Commune a l’intention de corriger cette anomalie à l’occasion de la prochaine modification du plan général d’affectation.  On ne saurait ainsi considérer que le fait d’autoriser un morcellement qui ne respecte pas la limite entre zone constructible et non constructible soulève un problème en matière d’aménagement du territoire. Pour ce qui est de la délimitation opérée au moment de l’adoption du plan d’affectation communal, on relèvera encore que la recourante n’avait pas de raison de s’y opposer pour préserver ses intérêts en cas de vente de la villa, dès lors que l’art. 110 LAF, dans sa teneur de l’époque, prévoyait que l’interdiction de morcellement ne concernait pas les terrains en nature de jardin.

3.                                Compte tenu de ces différents éléments, le Tribunal parvient à la conclusion que l’intérêt privé de la recourante à diviser sa parcelle de manière à conserver l’intégralité du jardin avec la villa l’emporte sur l’intérêt public à voir la répartition des biens-fonds maintenue telle qu’elle avait été fixée lors de la réunion parcellaire et, en tous les cas, sur l’éventuel intérêt public à morceler la parcelle en respectant strictement la limite entre zone constructible et non constructible comme le demande l’autorité intimée. Le recours doit par conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le dossier être retourné au SDT afin qu’il délivre l’autorisation de morceler prévue par les art. 102 LAgr et 112 LAF.

                   On relèvera toutefois que la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR ; RS 211.412.11) pose elle aussi le principe de l'interdiction de partage matériel des entreprises agricoles et de morcellement des immeubles agricoles (art. 58 LDFR). S'agissant de ces derniers, ils ne peuvent pas être partagés (al. 2 de cette disposition) en parcelles de moins de 25 ares. Le principe précité fait l'objet d'exceptions (réglées à l'art. 59 de la loi) et des dérogations sont aménagées par l'art. 60 LDFR (cf. TA, AC.2002.0002 du 22 janvier 2001 consid. 2a/bb.) Doit par conséquent être réservée la décision de la Commission foncière rurale, compétente en la matière en application de l’art. 5 de la loi d’application de la LDFR du 13 septembre 1993 (LVLDFR ; RSV 211.42).

Vu l’issue du pourvoi, la recourante qui obtient gain de cause et a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel se verra alloué des dépens et l’arrêt sera rendu sans frais.

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision du Service du développement territorial du 13 septembre 2011 est annulée et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.                                L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du Service du développement territorial, versera à X.________ une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

IV.                              Les frais restent à la charge de l’Etat.

 

Lausanne, le 28 juin 2012

 

Le président:                                                                                             La greffière:


 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.