TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 5 octobre 2012

Composition

M. André Jomini, président; M. Eric Brandt et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.

Recourantes

X.________, (France),

Y.________, (France),

toutes deux représentées par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,

Autorité intimée

Unité logement du Secrétariat général du DINT (auparavant: Service de l'économie, du logement et du tourisme),

Autorité concernée

Municipalité de La Tour-de-Peilz,

Objet

Recours X.________ et Y.________ c/ décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 28 septembre 2011 (condition à l'autorisation d'aliéner un appartement loué)

Vu les faits suivants :

A. X.________ et Y.________ ont acquis en copropriété le 3 juillet 2009, pour le prix de 420'000 francs, un appartement de 3,5 pièces avec balcon, de 92 m² 80, situé au 2^ème étage du bâtiment à ********. Cet appartement est soumis au régime de la propriété par étages (PPE) depuis le 11 juillet 2008. Le bâtiment a été construit dans les années 1930.

Cet appartement était occupé par un locataire. Les nouvelles propriétaires ont repris le bail, le locataire conservant ainsi son logement. Le loyer mensuel net était, lors de l'acquisition, de 1'372 fr.; il a été ramené, dès le 1^er avril 2011, à 1'283 fr.

En vue de cette vente immobilière, le Service cantonal de l'économie, du logement et du tourisme (SELT; devenu le Service de la promotion économique et du commerce en janvier 2012, mais dont les compétences en matière de surveillance du parc locatif ont été attribuées à l'Unité logement dépendant du Secrétariat général du Département de l'intérieur) avait délivré le 18 mars 2009 au précédent propriétaire (Z.________) une autorisation fondée sur l'art. 4 de la loi du 11 décembre 1989 concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13). Cette autorisation n'était assortie d'aucune condition.

B. X.________ et Y.________ ont ensuite décidé de mettre en vente leur appartement. Le 31 mai 2011, elles ont conclu avec les époux A.A.________ et A.B________, devant le notaire C.________ à Montreux, un acte de vente à terme conditionnée, arrêtant le prix de vente à 535'000 fr. La vente était soumise à la condition suivante (clause n° 13): "Autorisation du service du logement, sans restriction et sans condition". L'acte précise en outre que le bail en cours passe aux acheteurs (clause n° 8).

Le notaire a déposé, en l'adressant à la Municipalité de La Tour-de-Peilz (ci-après: la municipalité), une demande d'autorisation d'aliéner cet appartement, fondée sur la LAAL. Le 27 mai 2011, la municipalité a émis un préavis favorable à la vente, en tenant compte de l'engagement des acquéreurs à reprendre le bail en cours. Le dossier a été transmis au SELT.

Le SELT a demandé des explications complémentaires aux venderesses. Le 2 août 2011, par l'intermédiaire du notaire, elles ont en particulier expliqué qu'elles étaient désormais domiciliées en Bretagne et n'envisageaient pas de revenir en Suisse. Elles avaient besoin de liquidités pour vivre, dans l'attente de trouver un emploi. Elles avaient effectué quelques travaux dans l'appartement vendu, mais que cela n'avait pas été déterminant pour la fixation du prix de vente, ce dernier ayant été arrêté selon les normes actuelles du marché. Le notaire a par ailleurs précisé, le 15 septembre 2011, que les acheteurs entendaient, dans une première phase reprendre le bail à loyer, mais que, par la suite, ils loueraient cet appartement à leur fils pour le même prix. Le SELT a encore effectué une visite des lieux le 16 septembre 2011.

Par décision du 28 septembre 2011, le SELT a accordé à X.________ et Y.________ l'autorisation de vendre leur appartement, fondée sur la LAAL, aux conditions suivantes:

"1. Le prix de vente de cet appartement ne devra pas excéder le montant de CHF 435'000.- (non compris les frais de notaire ou autres) tel que résultant de l'analyse du Service de l'économie, du logement et du tourisme.

Une copie de l'acte de vente définitif sera produite au Service de l'économie, du logement et du tourisme, pour contrôle de cette condition.

2. Cet appartement de 3,5 pièces devra être maintenu en location pour une durée de cinq ans à compter de l'entrée en force de la présente autorisation.

3. Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement fera l'objet d'une mesure de surveillance administrative, en ce sens, qu'en cas de départ du locataire actuel durant la période de cinq ans fixée sous chiffre 2 et de conclusion d'un nouveau bail, le loyer fera l'objet d'un contrôle préalable par le Service de l'économie, du logement et du tourisme. Le loyer maximum sera contrôlé par notre autorité sur la base d'une juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour l'achat de ce feuillet.

4. Dans tous les cas, le bail à loyer à conclure avec le nouveau locataire, y compris le fils des acheteurs, devra être produit au Service de l'économie, du logement et du tourisme.

5. L'autorisation pourra être révoquée en application de l'art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l'octroi de la présente autorisation ne sont pas respectées."

L'analyse du SELT, mentionnée au ch. 1 du dispositif, est résumée dans les motifs de la décision, qui retiennent en substance ce qui suit:

Il faut appliquer la méthode dite de la valeur objective. La rentabilisation du prix de vente fixé (435'000 fr.), "selon les critères usuels de financement en matière immobilière (20 % de fonds propres et 80 % de fonds empruntés en 1^er et 2^ème rangs et 1.7 % de charges, rentés à 4.75 % sur la base du taux de référence de 2.75 %, par exemple)" n'aurait pas pour conséquence de "faire changer le logement en cause, en termes de loyer en tout cas […]; en effet, le loyer mensuel net théorique qui en découlerait serait de 1'712 fr. par mois, soit un loyer qui, tout comme le loyer actuel particulièrement favorable de 1'283 fr. par mois, correspond encore, de manière générale, aux besoins de la population pour un tel logement […]. En revanche, tel ne serait pas le cas au prix de vente escompté, qui porterait le loyer théorique de cet appartement à 2'106 fr. par mois (différence de près de 25 %), selon les mêmes critères de rendement".

C. Le 31 octobre 2011, X.________ et Y.________ (ci-après: les recourantes) ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elles concluent à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que la condition énoncée sous chiffre 1 est supprimée. Elles se plaignent d'une atteinte à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) ainsi qu'à la liberté économique (art. 27 Cst.) qui comporte la liberté contractuelle, et elles font principalement valoir que la législation cantonale, singulièrement l'art. 4 al. 3 LAAL, ne permet pas de subordonner l'autorisation à un contrôle du prix de vente.

Dans sa réponse du 2 décembre 2011, le SELT propose le rejet du recours.

Le 14 novembre 2011, la municipalité a déclaré renoncer à déposer des observations et s'est référée à son préavis favorable, vu le maintien du bail (préavis donné en vertu de l'art. 6 al. 2 LAAL).

Les recourantes et l'autorité cantonale (désormais l'Unité logement) ont déposé une écriture complémentaire, respectivement le 20 février 2012 et le 28 mars 2012.

D. La question de principe de la légalité de la restriction imposée aux recourantes à propos du prix de vente (cf. infra, consid. 2d) a été discutée lors d'une séance de coordination au sens de l'art. 34 al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1). Les juges cantonaux Brandt, Journot, Guisan, Kart, Revey, Zimmermann, Langone, Michellod, Billotte, Jomini et Amoos Piguet ont participé à cette séance. La solution adoptée, à la majorité, est exposée dans les considérants de droit du présent arrêt.

Considérant en droit :

1. Le recours a été formé en temps utile et selon les formes prescrites par la loi (art. 75 ss, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Il est recevable et il y a lieu d'entrer en matière.

2. La contestation porte exclusivement sur la première condition assortissant l'autorisation litigieuse, à savoir que le prix de vente de l'appartement des recourantes "ne devra pas excéder le montant de CHF 435'000.- (non compris les frais de notaire ou autres)". L'obligation de maintenir l'appartement en location pendant cinq ans, avec une surveillance administrative du loyer (2^ème et 3^ème conditions) n'est pas litigieuse. Les recourantes soutiennent que subordonner l'autorisation d'aliéner à un contrôle du prix de vente viole la garantie de la propriété ainsi que la liberté économique.

a) La décision attaquée est fondée sur une loi cantonale, la LAAL, entrée en vigueur le 9 mars 1990, qui a pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché locatif certains types d'appartements répondant à un besoin de la population (art. 1 LAAL). Pour atteindre cet objectif, la loi prévoit une autorisation administrative cantonale pour l'aliénation à titre onéreux de certains types d'appartements à usage d'habitation jusqu'alors loués – notamment les appartements, comme l'appartement litigieux, qui se trouvent dans un bâtiment de plusieurs logements et ne sont pas occupés par leur propriétaire ou sa famille (art. 2 LAAL). Pour les appartements visés, les conditions de l'autorisation sont réglées ainsi à l'art. 4 LAAL (titre: Motifs et conditions d'autorisation) :

"¹ L’autorisation est accordée lorsque l’appartement concerné:

a. n’appartient pas à une catégorie où sévit la pénurie de logements;

b. est soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme de propriété analogue dès la construction de l’immeuble, ou a été inscrit comme tel au registre foncier avant le 7 octobre 1989 qu’il ait ou non déjà été cédé de manière individualisée;

c. est acquis par son locataire actuel sans que celui-ci ait été placé devant l’alternative d’acheter son logement ou de partir.

² L’autorisation est également accordée lorsque d’autres circonstances commandent l’aliénation.

³ L’autorisation peut être soumise à certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire. Le département requiert alors l’inscription de leur mention au registre foncier."

L'art. 5 LAAL dispose que, lorsqu'aucune des conditions posées à l'art. 4 n'est réalisée, l'autorisation est refusée.

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'autorisation ne peut pas être accordée sur la base de l'art. 4 al. 1 LAAL, notamment parce que l'appartement appartient à une catégorie où sévit la pénurie de logements, et aussi parce qu'il se trouve dans un bâtiment ancien où le régime de la propriété par étages existe depuis 2008 seulement. Le service cantonal a donc appliqué la clause de l'art. 4 al. 2 LAAL, qui lui confère un certain pouvoir d'appréciation dans la mesure où il doit déterminer si "d'autres circonstances commandent l'aliénation".

Dans la décision attaquée, le service cantonal a admis l'existence de circonstances personnelles et financières propres à justifier la délivrance de l'autorisation – les recourantes doivent disposer du produit de la vente de leur appartement afin de pourvoir aux frais liés à leur installation définitive en Bretagne – mais il a considéré qu'il fallait encore que le transfert de propriété reste compatible avec l'objectif assigné à la LAAL (la préservation du parc locatif vaudois). En conséquence, il a décidé d'assortir l'autorisation "d'un certain nombre de conditions" pour "assurer notamment le maintien pérenne de ce logement dans la substance locative vaudoise". Il a relevé qu'une condition consistant en une mesure de surveillance obligeant à maintenir un logement pour une durée de cinq ans sur le marché locatif, à un loyer contrôlé par lui, était compatible avec la loi et le principe constitutionnel de la proportionnalité, puis il a ajouté (décision attaquée, p. 3): "Cet objectif de droit public nécessite également l'instauration d'une mesure de contrôle administratif du prix de vente pratiqué".

c) La possibilité de subordonner l'autorisation d'aliéner à des conditions est prévue à l'art. 4 al. 3 LAAL. Cette disposition n'énumère pas les types de conditions admissibles; elle se borne à mentionner un exemple ("notamment"), à savoir une garantie de relogement du locataire.

L'application d'une législation cantonale telle que la LAAL, qui soumet à autorisation étatique certaines ventes immobilières et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en relation avec la protection des locataires ou la préservation du parc locatif, entraîne, pour le propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions, ou auquel l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de propriété garanti, au niveau constitutionnel, à l'art. 26 al. 1 Cst. (et dans les mêmes termes à l'art. 25 al. 1 Cst./VD). En vertu de l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent en principe être prévues par une loi (au sens formel). L'art. 36 al. 2 Cst. dispose que la restriction doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. Selon l'art. 36 al. 3 Cst., la restriction doit encore être proportionnée au but visé.

La jurisprudence du Tribunal fédéral a déjà admis la constitutionnalité, sous l'angle de l'art. 26 al. 1 Cst. notamment, de mesures du droit cantonal destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif. Il en va ainsi d'une législation soumettant à autorisation la vente d'appartements dont le marché locatif est affecté par la pénurie (ATF 131 I 333 consid. 2.2; 113 Ia 126). Si l'institution d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral, il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une certaine durée (ATF 131 I 333 consid. 2.2; 116 Ia 401 consid. 4b/aa; 101 Ia 502). Quoi qu'il en soit, ces restrictions doivent reposer sur une base légale.

d) En l'espèce, le service cantonal a posé des conditions au sujet du maintien de l'appartement litigieux en location pour une durée de cinq ans, avec une surveillance administrative du loyer. Ces conditions ne sont pas expressément mentionnées à l'art. 4 al. 3 LAAL, dont le texte n'est pas particulièrement clair, sinon à propos des conditions concernant le relogement du locataire. Ces conditions imposées en l'occurrence (ch. 2 et 3 de l'autorisation) ne sont cependant pas contestées par les recourantes – lesquelles ne sont au demeurant, contrairement aux acquéreurs, pas directement intéressées aux effets des mesures administratives postérieurement à la vente.

La condition qui est contestée ici, contrairement aux conditions mentionnées plus haut, ne concerne pas directement les rapports entre bailleur et locataire. Elle entraîne des conséquences préjudiciables pour le vendeur, et elle a pour effet que l'acquéreur ne supporte plus – ou plus dans la même mesure – le risque d'une diminution potentielle du revenu locatif à cause d'une mesure de contrôle du loyer fondée sur la LAAL; l'acquéreur est en effet dispensé de faire un investissement correspondant au prix du marché et il obtiendra, proportionnellement, un meilleur rendement de ses fonds.

Pour le propriétaire que des circonstances personnelles ou économiques objectives contraignent, en quelque sorte, à vendre son immeuble – c'est le cas des recourantes, qui s'installent à l'étranger et doivent réaliser leur patrimoine immobilier en Suisse, et qui peuvent donc se prévaloir de circonstances commandant l'aliénation, au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL –, l'autorisation d'aliéner à un prix sensiblement inférieur au prix convenu avec l'acquéreur, sur la base des prix du marché, est une atteinte grave au droit de propriété. Le vendeur est privé concrètement et définitivement d'une partie du prix convenu, ou du prix du marché, et il n'est pas simplement exposé au risque d'une perte de revenu futur pendant quelques années, susceptible d'être compensée par une augmentation du revenu de l'immeuble ensuite. Du point de vue de la gravité de l'atteinte, cette mesure n'est pas comparable à un contrôle des loyers limité à la première mise en location après transformation ou reconstruction, impliquant une diminution potentielle et temporaire des revenus locatifs, mesure qui d'après la jurisprudence ne représente pas une atteinte particulièrement grave à la propriété (arrêt du TF 1P.705/2000 du 24 septembre 2001, consid. 3b). En effet, en accordant l'autorisation sur la base de l'art. 4 al. 2 LAAL tout en abaissant le prix de vente, l'autorité prive le propriétaire de la possibilité de vendre son immeuble au prix actuel de la construction ou du marché, ce qui est une composante de la garantie de la propriété en relation avec le principe de la liberté contractuelle (cf. art. 19 al. 1 CO – cf. notamment arrêt du TF du 16 décembre 1986 in SJ 1988 p. 625 consid. 4a).

Une mesure de contrôle du prix de vente, c'est-à-dire le cas échéant d'abaissement de celui-ci, n'était, d'après les travaux préparatoires, pas envisagée par le législateur lors de l'adoption de la LAAL (cf. Exposé des motifs du Conseil d'Etat in BGC automne 1989 p. 897: "L'autorisation peut être délivrée à certaines conditions; il paraît difficile, en l'état actuel, de donner plus de détails sur ces conditions"; rapport de la commission du Grand Conseil in BGC automne 1989 p. 916, qui a proposé d'apporter la précision selon laquelle les conditions peuvent concerner le relogement du locataire).

Il faut donc constater que la mesure de contrôle étatique du prix de vente, avec la possibilité de l'abaisser sensiblement, ne figure pas dans le texte actuel de la LAAL alors qu'une telle restriction nécessite une base légale claire dans une loi au sens formel. On ne peut pas interpréter le texte de l'art. 4 al. 3 LAAL en ce sens qu'il sert de fondement à toute condition, portant atteinte aux intérêts du vendeur, de l'acquéreur ou du locataire, qui finalement permettrait la réalisation des objectifs de la loi. Dans sa réponse au recours, le service cantonal fait du reste observer que des projets récents du Conseil d'Etat de révision de la LAAL contiennent une règle expresse sur le contrôle du prix de vente (art. 20 al. 2 du projet de loi du 20 février 2008 sur la préservation du parc locatif, soumis au Grand Conseil en février 2008 et retiré ensuite; art. 21 al. 2 du projet de loi du 15 juin 2011 sur la préservation du parc locatif, soumis au Grand Conseil en juin 2011). Cela étant, à l'heure actuelle, il n'y a pas dans la loi de norme instituant un contrôle du prix de vente.

Dès lors, les recourantes sont fondées à se plaindre d'une violation de la garantie de la propriété, la restriction qui leur est imposée étant dépourvue de base légale. Leurs griefs doivent être admis pour ce motif, ce qui entraîne l'annulation de la condition n° 1 (ch. 1 du dispositif) de l'autorisation attaquée.

e) Il n'y a pas lieu, dans ces conditions, d'examiner les griefs de violation de la liberté économique et de la liberté contractuelle, pour autant qu'ils aient une portée indépendante dans ce contexte.

f) Il se justifie de renvoyer l'affaire à l'autorité compétente (l'Unité logement) pour qu'elle examine s'il y a lieu, compte tenu de l'annulation de la condition sur le contrôle du prix de vente, de fixer en l'espèce d'autres conditions, ou de préciser les conditions, en matière de contrôle du loyer (cf. notamment arrêt FO.2008.0019 du 3 février 2009). A ce propos, le contrôle du loyer imposé par la condition n° 3, non contestée en l'espèce, implique un calcul sur la base d'une "juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour l'achat". La juste rentabilisation pourra le cas échéant être déterminée en appliquant les critères ou méthodes qui avaient conduit le service cantonal à retenir comme approprié un prix de vente de 435'000 fr. De nouveaux calculs devront quoi qu'il en soit être effectués, vu l'évolution du taux de référence pour les emprunts hypothécaires, et les acquéreurs de l'appartement devront pouvoir exercer leur droit d'être entendu à ce propos.

3. Il résulte des considérants ci-dessus que le recours est donc admis, que le ch. 1 du dispositif de la décision attaquée est annulé et que l'affaire est renvoyée à l'Unité logement pour nouvelle décision au sens des considérants (cf. consid. 2f supra). Compte tenu de l'issue de la procédure, les frais seront laissés à la charge de l'Etat (art. 49 al. 1 LPA-VD). Les recourantes, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un avocat, auront droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. Le ch. 1 du dispositif de la décision prise le 28 septembre 2011 par le Service de l'économie, du logement et du tourisme est annulé et la cause est renvoyée à l'Unité logement pour nouvelle décision au sens des considérants.

III. Il n'est pas perçu d'émolument.

IV. L'Etat de Vaud, par son Département de l'intérieur, versera à X.________ et Y.________, solidairement entre elles, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 5 octobre 2012

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.