TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
	Arrêt du 10 octobre 2012
Composition	Mme Imogen Billotte, présidente;  MM. Antoine Thélin et Antoine Rochat, asseseurs; M. Félicien Frossard, greffier.

 

Recourant

X.________, à Tewkesbury (UK) représenté par Mes  Cécile BERGER MEYER et Andreas ROETHELI, avocats, à Genève 17,

  

Autorité intimée

Commission foncière, Section II,

  

Autorités concernées

1.

Municipalité d'Ollon,

 

2.

Département de l'économie et du sport, Secrétariat général

  

 

Objet	Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
	Recours X.________ c/ décision de la Commission foncière, Section II, du 18 novembre 2011 (refus d'une requête de non-assujettissement à la LFAIE)

 

Vu les faits suivants

A.                                X.________, ressortissant britannique né le 28 juillet 1968, a acquis librement en date du 16 janvier 2007 la parcelle n° ******** du cadastre de la Commune d'Ollon comprenant une habitation de cinq appartements (chalet 1********) alors qu'il résidait en Suisse depuis 2005 avec sa famille au bénéfice d'une autorisation de séjour CE/AELE.

Le 31 juillet 2010, la famille X.________ a quitté la Suisse pour prendre domicile au Royaume-Uni où elle réside encore à ce jour.

B.                               Le 12 mai 2011, X.________ a entamé les démarches en vue de constituer sur la parcelle en cause une propriété par étages de cinq lots à son seul nom. Cet acte a été mis en suspens par le conservateur du registre foncier en date du 22 juillet 2011.

Le 17 octobre 2011, le Département des finances et des relations extérieures du canton de Vaud, Inspectorat du registre foncier, a informé le notaire ayant instrumenté la constitution des lots de la nécessité de requérir une décision de non-assujettisement auprès de la Commission foncière, Section II (ci-après: la Commission foncière).

C.                               Le 19 octobre 2011, X.________ a sollicité une décision constatant que la constitution d'une propriété par étages sur la parcelle en cause n'était pas soumise au régime d'autorisation de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41).

Par décision du 18 novembre 2011, la Commission foncière a rejeté cette requête au motif que la constitution d'une propriété par étages constituait bien une acquisition d'immeuble soumise à autorisation dès lors que le requérant était domicilié à l'étranger et qu'il ne pouvait faire valoir aucun motif d'autorisation. Elle a en outre constaté que la transformation d'une habitation d'un seul logement en un immeuble comprenant cinq logements constituait un placement prohibé par la loi dès lors que cette opération permettait la vente des lots ainsi créés.

D.                               Par acte du 24 janvier 2012, X.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre la décision précitée en concluant principalement à sa réforme en sens qu'il soit constaté que la constitution de la propriété par étages sur la parcelle litigieuse n'est pas assujettie au régime d'autorisation prévu par la LFAIE, subsidiairement que la décision soit annulée et la cause renvoyée à la Commission foncière pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, le recourant fait valoir que la constitution d'une propriété par étages ne peut être qualifiée d'acquisition d'immeuble au sens de la loi dès lors que cette opération n'emporte pas la création de droits de maîtrise supplémentaires sur le sol. Soulignant avoir acquis librement la parcelle litigieuse en 2007, il estime en outre qu'un changement de domicile ultérieur ne devrait avoir aucune influence sur l'exercice de son droit de propriété.

Dans ses observations du 29 février 2012, le Département de l'économie a conclu au rejet du recours. Il fait pour l'essentiel valoir que la transformation en propriété par étages est un acte constitutif de droits supplémentaires sur un immeuble dont le recourant deviendrait nouvellement acquéreur. Pour le reste, il met en doute le caractère effectif de la domiciliation de l'intéressé dans notre pays au moment de l'acquisition de la parcelle litigieuse et dénonce une apparence créée dans le but d'échapper aux restrictions légales en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger.

Dans sa réponse du 15 mars 2012, la Commission foncière a elle aussi conclu au rejet du recours. Elle estime que la constitution d'une propriété par étages sur l'immeuble litigieux permettrait à une personne actuellement à l'étranger d'acquérir davantage de biens immobiliers que ce qu'elle avait initialement acheté alors qu'elle était domiciliée dans notre pays. Ce faisant, elle souligne que cette mise en valeur de l'immeuble permettrait au recourant de réaliser une opération financière intréssante, soit un placement de capitaux précisément prohibé par la loi.

Dans ses déterminations du 30 avril 2012, le recourant reprend pour l'essentiel l'argumentaire développé dans son recours. Il dément en outre toute volonté spéculative et soutient qu'il ne retire aucun avantage économique de l'opération litigieuse, laquelle ne peut dès lors selon lui constituer un placement de capitaux. De la même manière, le recourant conteste également avoir constitué un domicile fictif dans notre pays en vue d'y réaliser des opérations immobilières prohibées par la loi.

Dans ses observations du 29 mai 2012, la Commission foncière fait quant à elle remarquer que, si le recourant pouvait disposer librement de son immeuble tant qu'il était domicilié en Suisse, la création de plusieurs entités immobilières sans aucun motif d'autorisation s'apparente à présent à une opération spéculative réalisée par une personne à l'étranger. Elle souligne ainsi que le recourant deviendrait propriétaire, en sus du feuillet portant sur la parcelle de base, de feuillets supplémentaires pour chaque appartement inscrit au registre foncier. A cet égard, elle soutient encore que le fait de pouvoir monnayer les nouvelles unités ainsi créées constitue un placement de capitaux prohibé par la loi; et ce, quelles que soient les intentions affichées par le recourant.

Par lettre du 9 mai 2012, le Département de l'économie a quant à lui renoncé à se prononcer davantage sur les déterminations du recourant.

E.                               Le tribunal a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant en droit

1.                                Selon l'art. 20 al. 1 LFAIE, les décisions des autorités de première instance, soit, dans le canton de Vaud, la Commission foncière, section II (art. 6 al. 1 de la loi cantonale du 19 novembre 1986 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger [LVLFAIE; RSV 211.51]), sont sujettes à recours devant l'autorité cantonale de recours, soit la CDAP (art. 20 LVLFAIE en relation avec l'art. 5 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).

Déposé en temps utile (art. 20 al. 3 LFAIE) et selon les formes prescrites par les art. 79, 95 et 99 LPA-VD, le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.                                a) En procédure contentieuse, l'objet du litige est défini par trois éléments: l'objet du recours, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci (cf. Thomas Merkli/Arthur Aeschliman/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, N. 13 ad art. 25 VRPG; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993, N. 181). En vertu du principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés devant la juridiction administrative que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. Dans cette mesure, la décision détermine l’objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie du recours. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365).

b) En l'occurrence, le département met en doute la domiciliation effective du recourant lors de l'achat du bien-fonds litigieux, le soupçonnant d'avoir créé une apparence dans le seul but d'échapper aux restrictions légales en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. Il perd toutefois de vue que l'existence d'une éventuelle tentative d'éluder la loi ne saurait être examinée dans le cadre de la présente procédure alors même que l'autorité intimée ne s'est jamais prononcée sur cette question, laquelle excède par conséquent l'objet du litige.

3.                                La question de droit matériel soumise à l’examen du tribunal porte sur l’assujettissement de la constitution d'une propriété par étages au régime d'autorisation prévu par la LFAIE en ce qui concerne un immeuble acquis librement par un ressortissant britannique alors que son domicile légal se trouvait en Suisse mais qui, dans l'intervalle, a déménagé à l'étranger.

a) Selon l'art. 2 al. 1 LFAIE, l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger est subordonnée à une autorisation de l’autorité cantonale compétente. Sitôt après la conclusion de l’acte juridique ou, à défaut d’un tel acte, sitôt après l’acquisition, toute personne dont l’assujettissement au régime de l’autorisation n’est pas d’emblée exclu doit requérir l’autorisation d’acquérir l’immeuble ou faire constater qu’elle n’est pas assujettie (art. 17 al. 1 LFAIE). Conformément à l’art. 15 al. 1 de l'ordonnance du 1^er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (OAIE; RS 211.412.411), l’acquéreur doit requérir cette décision en constatation de l’autorité de première instance.

aa) En tant que personne à l'étranger, on entend notamment les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou de l’Association européenne de libre-échange qui n’ont pas leur domicile légalement constitué et effectif en Suisse (art. 5 al. let. a LFAIE). Cette disposition a été adoptée (cf. la loi fédérale du 14 décembre 2001 in RO 2002 p. 685 et ss) pour se conformer à l'Accord entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté Européenne et ses états membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 et entré en vigueur le 1^er juin 2002 (ALCP; RS 0.142.112.681). Selon l'art. 25 de l'Annexe I ALCP en effet, le ressortissant d'une partie contractante "qui a un droit de séjour et qui constitue sa résidence principale dans l'état d'accueil bénéficie des mêmes droits qu'un ressortissant national dans le domaine d'acquisition d'immeubles". L'art. 5 al. 1 let. a LFAIE est précisé par les alinéas 1 et 2 de l'art. 2 OAIE, dont la teneur est la suivante:

"¹ Les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne (CE) ou de l'Association européenne de libre-échange (AELE) ne sont pas considérés comme des personnes à l'étranger (art. 5 al. 1 let. a, LFAIE) s'ils ont leur domicile en Suisse au sens des art. 23, 24 al. 1, 25 et 26 du code civil (CC).

² Le domicile légalement constitué présuppose en outre une autorisation de séjour de courte durée, de séjour ou d'établissement CE/AELE valable (art. 4 al. 1 et 2, et art. 5 de l'ordonnance du 23 mai 2001 sur l'introduction de la libre circulation des personnes, OLC) permettant de créer un domicile".

bb) Par acquisition d’immeubles on entend, en sus de l’acquisition d’un droit de propriété, de superficie, d’habitation ou d’usufruit sur un immeuble, l’acquisition d’autres droits qui confèrent à leur titulaire une position analogue à celle du propriétaire d’un immeuble (art. 4 al. 1 LFAIE). Dans la mesure où une transaction est soumise à autorisation, l'autorité compétente ne délivre cette dernière que si l'un des motifs généraux prévu par les arts. 8 ss est donné et s'il n'existe aucun des motifs impératifs de refus de l'art. 12 LFAIE. 

b) Contrairement à la situation qui prévalait lors de l'acquisition du bien immobilier litigieux, aucune des parties ne conteste en l'occurrence que le recourant soit soumis aux restrictions prévues en matière d'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger dès lors qu'il n'est plus légalement domicilié en Suisse. L'acte juridique litigieux concerne donc un immeuble, qui, en qualité de résidence secondaire d'une personne à l'étranger, est susceptible d'être assujetti aux restrictions prévues par la loi. Reste toutefois à examiner dans quelle mesure la constitution d’une propriété par étages sur un immeuble déjà propriété du recourant doit être qualifiée d’acquisition au sens de l’art. 4 al. 1 LFAIE.

aa) Il est communément admis que la notion d'acquisition d'immeuble ne doit pas être interprétée sous l'angle restreint du droit civil, mais qu'elle doit être appréciée dans une perspective économique (ATF 4C.14/2003 du 22.4.2003, consid. 2.1; Office fédéral de la justice, aide-mémoire, juillet 2009, p. 6 ch. 7 ; Adrian Urwyler, Bewilligungsgesetz und Privatrecht, thèse, Fribourg 1990, p. 35 ss.; Gian Sandro Genna, Personen im Ausland und schweizerisches Grundeigentum, in : Uebersax/Rudibn/Hugi Yar/Geiser, Ausländerrecht, Zürich 2009 p. 941 ss.; Hanspeter Geissmann/Felix Huber/Thomas Wetzel, Grundstückerwerb in der Schweiz durch Personen im Ausland, Zürich 1998 p. 26; Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken im Ausland, Brugg/Baden 1986, art. 4 n° 2 et 4). Il s'en suit qu'est assujetti au régime de l'autorisation non seulement l'inscription de la propriété foncière au registre foncier, mais également tout acte juridique qui confère à une personne à l'étranger un droit de disposer effectif sur un immeuble assujetti au régime de l'autorisation (Office fédéral de la justice, aide-mémoire, juillet 2009, p. 3). Il en va ainsi non seulement de l'acquisition de parts d'immeuble en copropriété mais également de la constitution d'une propriété par étages sur un immeuble par une personne à l'étranger. Cette notion ne saurait toutefois être interprétée sans tenir compte de la finalité de la loi dont il est fait application, laquelle vise à prévenir l’emprise étrangère sur le sol helv¿ique. Or, on ne voit pas en quoi la constitution d'une propriété par étages aurait pour conséquence de renforcer cette emprise en l’occurrence dès lors que le recourant est déjà formellement propriétaire de l’immeuble litigieux. Il importe peu dans ce contexte que celui-ci devienne titulaire de plusieurs feuillets supplémentaires au registre foncier dès lors que cette opération n'emporte pour l'heure aucun transfert de propriété ni aucun avantage économique immédiat. Le recourant peut ainsi librement disposer de l’immeuble qu’il avait acquis légalement lorsqu’il était domicilié dans notre pays, y compris le diviser en parts pour en améliorer le rendement (cf. Hanspeter Geissmann/Felix Huber/Thomas Wetzel, op. cit., p. 57). Ce n’est qu’au stade de la vente ultérieure des lots ainsi créés que d'éventuelles restrictions en matière d’acquisition d’immeuble par des personnes à l’étranger devront être observées.

bb) Cette interprétation restrictive de la notion d'"acquisition d'immeuble" semble au demeurant corroborée par le régime d'exceptions personnelles à l'assujettissement que prévoit l'art. 7 LFAIE. Cette disposition exclut notamment du régime de l’autorisation l’acquéreur s’il est déjà copropriétaire ou propriétaire commun de l’immeuble (let. c). Contrairement à sa lettre, tant le message du Conseil fédéral que les débats parlementaires tendent toutefois à exclure l'application de cette disposition à la propriété par étages (Message du Conseil fédéral concernant une modification de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeuble par des personnes à l'étranger du 28 mai 2003, FF 2003 p. 3900 ss; Jacques Tissot, Questions choisies en matière de LFAIE, in: Revue suisse du notariat et du registre foncier (RNRF), 87/2006, p. 69 ss, p.76 s). Celui qui est propriétaire d'une unité ne peut ainsi se prévaloir de sa copropriété sur le bien-fonds de base pour acquérir la totalité de ce bien-fonds ou d'autres unités, sous peine d’accroître l’emprise étrangère sur le sol national. A l’inverse, force est toutefois d’admettre que le propriétaire de l’immeuble entier ne saurait être assujetti au régime d’autorisation s’il envisage de diviser celui-ci en plusieurs parts de copropriété.

4.                                Compte tenu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la constitution d’une propriété par étages sur la parcelle n° ******** de la commune d’Ollon n’est pas assujettie au régime de l’autorisation. Au vu de l’issue du litige, les frais seront laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 LPA-VD); par ailleurs, le recourant ayant consulté un avocat, il a droit à des dépens, arrêtés en l’espèce à 2’000 francs (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 La décision de la Commission foncière, Section II, du 18 novembre 2011 est réformée en ce sens que la constitution d’une propriété par étages sur la parcelle n° ******** de la commune d’Ollon n’est pas assujettie au régime de l’autorisation prévu par la LFAIE. 

III.                                Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.                              L’Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Commission foncière, section II, versera au recourant X.________ un montant de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.

 

Lausanne, le 10 octobre 2012

 

La présidente:                                                                                           Le greffier:

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.